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为民理财 一份沉甸甸的财政答卷
———专家、人大代表看改革创新的2016年预算报告

发布日期:2016年03月07日

2016年3月6日 来源:中国财经报

        2016年的预算报告,围绕中心、服务大局,内容丰富、语言朴实、通俗易懂,通篇贯穿了五大发展理念,体现了在新常态下积极作为、敢于担当、勇于改革的财政精神。

  ———全国人大代表、安徽省财政厅厅长罗建国

  作为一个基层财政部门的代表,我深切地感受到了民生条件的改善。

  ———全国人大代表、河南省鹤壁市财政局建设科科长袁江华

  现在的预算报告编制得越来越好,清晰易懂,更加贴近代表,更加接地气了。

  ——全国人大代表、周口科技职业学院院长李海燕

  报告内容说明我国预算法治化程度大大提高,充分体现预算的法治性。推进各方面改革,都是依照预算法的规定来进行。

  ——中国财政科学研究院副院长白景明

  2015年财政支出体现了突出重点、压缩一般、有保有压的特点,尤其是与民生相关的支出指标完成较好。把钱用在该花的地方,也说明预算绩效管理在逐步加强。

  ——上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建

  
        财政预算报告,是国家财政的一本“收支大账”,详细反映国家上一年的钱是如何花的,下一年的财政收支是怎么安排的。因此,每年的预算报告备受代表、委员和社会公众关注。

  今年的这份预算报告与以往比有什么特点?财政部有关负责人表示,今年的预算报告围绕中心、服务大局,增加了图表和名词解释,形式上也做了探索和创新,特点可以用“短”“实”“新”来概括。“短”就是力求简短、精炼,重点突出;“实”就是内容详实;“新”就是富有新意。

  “2016年的预算报告,通篇贯穿五大发展理念,体现了在新常态下积极作为、敢于担当、勇于改革的财政精神。报告内容丰富、语言朴实、通俗易懂,向全国人民交上了一份为民理财的沉甸甸财政答卷。”全国人大代表、安徽省财政厅厅长罗建国接受记者采访时说。

  预算法治化程度大大提高

  据财政部有关负责人介绍,今年的预算报告全面落实十二届全国人大三次会议有关决议的情况,以及全国人大财政经济委员会的审查意见,从积极推进财税法制建设、全面树立预算的权威性和严肃性、提高积极财政政策的针对性和有效性、深化财税体制改革、严肃财经纪律五方面逐条梳理,详细报告了落实情况。

  比如,坚持先有预算、后有支出,硬化预算约束。进一步细化预算编制,压缩代编预算规模,及时批复部门预算。加快支出预算指标分解下达工作节奏,加大对部门组织实施项目的督查力度,预算执行进度明显加快。中央部门绩效评价项目数量和金额分别增长26.3%和27%,评价结果与2016年预算安排挂钩。扩大纳入全国人大审查预决算的部门范围,首次公开分地区、分项目专项转移支付预算。

  比如,加快预算管理制度改革,将地方教育附加等11个项目由政府性基金预算转列一般公共预算。制定中央国有资本经营预算管理办法,加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度,建立中央对地方国有资本经营预算转移支付机制。推动实行中期财政规划管理。进一步清理整合专项转移支付,从2014年的150项减少为2015年的96项。深入推进税制改革,稳步推进财政体制改革等。

  再比如,认真落实中央八项规定精神和国务院“约法三章”,严格控制一般性支出,中央本级“三公”经费预算比2014年下降11.7%。

  “报告这些内容也说明我国预算法治化程度大大提高,充分体现预算的法治性。推进各方面改革,都是依照预算法的规定来进行。”中国财政科学研究院副院长白景明接受记者采访时说。

  支出政策精准发力程度大大增强

  2015年,全国一般公共预算收入增长5.8%。尽管收入减少,但是支出刚性需求锐势不减,2015年全国一般公共预算支出增长13.2%。“这些钱该如何花?支出要讲究绩效。这就要求我们精准发力,把钱投向关键领域和薄弱环节。这一点在报告里能找到很好的答案。”

  白景明表示,预算报告还有一个突出的特点就是支出政策精准发力程度大大增强。

  ——推动教育改革发展。支持实施第二期学前教育三年行动计划。落实农村义务教育经费保障机制和城市义务教育学生免学杂费政策,惠及约1.1亿名农村学生和2944万名城市学生。实施现代职业教育质量提升计划。改革中央高校预算拨款制度。支持特殊教育发展。健全国家助学贷款、国家助学金等资助政策体系,全国约775万名高校学生、514万名普通高中学生和265万名中职学生得到资助,约1045万名中职学生享受免学费政策。

  ——落实创新驱动发展战略。深化中央财政科技计划管理改革,完成大部分科技计划优化整合工作,集中资源支持体现国家战略意图的重大科技任务。加大对公共科技活动特别是基础研究的支持力度。支持实施科技重大专项。保障科研院所开展自主选题研究,加强科研条件建设。启动首台(套)重大技术装备保险补偿机制试点。

  ———支持做好社会保障和就业工作。企业退休人员基本养老金水平继续提高,月人均达到2270元。城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准由每人每月55元提高到70元。推进机关事业单位养老保险制度改革,建立职业年金制度,同步调整机关事业单位工作人员基本工资等等。

  上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建接受记者采访表示,2015年财政支出体现了突出重点、压缩一般、有保有压的特点,尤其是与民生相关的支出指标完成较好。把钱用在该花的地方,也说明预算绩效管理在逐步加强。

  全国人大代表、河南省鹤壁市财政局建设科科长袁江华接受记者采访时说:“作为一个基层财政部门的代表,我深切地感受到了民生条件的改善。2015年,全市民生支出占财政支出82.5%,高出全省5.1个百分点。仅开工建设保障性住房995套,基本建成8131套,改造农村危房5890户。”

  加大力度实施积极财政政策

  2016年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年,也是推进结构性改革的攻坚之年。随着经济进入新常态,“三期叠加”影响凸显,经济下行压力依然较大。

  2016年继续实施积极的财政政策并加大力度。主要体现在:

  一是进一步减税降费。全面实施营改增,将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业,实行不动产进项税抵扣。加大收费基金清理和改革力度,将18项行政事业性收费的免征范围,由小微企业扩大到所有企业和个人;将新菜地开发建设基金、育林基金征收标准降为零,停征价格调节基金;将教育费附加、地方教育附加、水利建设基金的免征范围,由月销售额或营业额不超过3万元的缴纳义务人扩大到不超过10万元的缴纳义务人。实行上述减税降费政策,预计全年减轻企业和个人负担5000多亿元。

  二是扩大财政赤字规模。全国财政赤字拟安排21800亿元,比2015年增加5600亿元,赤字率为3%,比2015年提高0.6个百分点。扩大的赤字,在适当增加必要财政支出的同时,主要用于弥补减税降费带来的财政减收,保障政府应该承担的支出责任。此外,纳入政府性基金预算管理的地方政府专项债务也明显增加,并加大使用结转结余资金规模,使支出总水平和重点支出达到一定的力度。

  三是调整优化支出结构。按可持续、保基本原则安排好民生支出。严格控制“三公”经费预算,压缩会议费等一般性支出。对收入高增长时期支出标准过高、承诺过多等不可持续支出或政策性挂钩支出,在合理评估的基础上及时压减。优化转移支付结构,重点压减专项转移支付数额,相应提高均衡性转移支付以及老少边穷地区转移支付规模。中央基建投资集中支持属于中央事权的公益性基本建设项目,减少小、散项目支出,2016年安排5000亿元,比2015年增加224亿元。

  四是加大财政资金统筹使用力度。对2015年末财政存量资金规模较大的地区或部门,适当压缩2016年预算安排规模。对执行中不再需要使用的资金,及时调整用于重点支出,减少按权责发生制结转支出。将政府性基金预算超出规定比例的结转结余资金,调入一般公共预算统筹使用。提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。同时,创新财政支出方式,提高财政支出效率。

  胡怡建表示,当前,我国财政形势愈加严峻,平衡收支面临极大压力,实施积极的财政政策并加大力度,是正视我国实际的必然选择。在他看来,今年全面实施营改增是可圈可点的亮点。一是有了时间表,从5月1日起实施;二是建筑业、房地产业、金融业、生活服务业同步推进;三是允许所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围;四是确保所有行业税负只减不增。

  强调坚持过紧日子

  今年财政形势相当严峻,收支压力进一步加大,预算报告分析了面临的财政形势,强调要牢固树立过紧日子思想,并明确了相关工作要求。报告还突出结构性改革,从收入政策和支出政策两个维度,对财政实施五大政策支柱、“三去一降一补”做了比较具体的说明。

  在胡怡建看来,今年的财政支出安排也有不少亮点。一是减轻财政支出压力。比如,2016年进一步健全国有资本经营预算制度,将中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例由2015年的16%提高到19%;二是创新财政投入方式,比如大力推广运用PPP模式,研究推进政府和社会资本合作法的立法工作,出台PPP项目财政管理办法、标准化合同范文和分行业合同等,同时,发挥好各类财政性投资基金的作用,主要采取基金管理等市场化运作模式,逐步与金融资本相结合,发挥财政资金撬动社会资本的作用;三是调整支出结构,重点保障民生、扶贫攻坚等;四是提高资金使用效率,进一步盘活存量资金,加强对两年以内资金的清理盘活等。

  此外,对社会各界十分关注的贯彻实施好预算法、加快推进财税体制改革、提高财政资金使用效益、加强地方债务管理等问题,今年的预算报告都提出了具体措施。

  全国人大代表、周口科技职业学院院长李海燕接受记者采访时说:“现在的预算报告编制得越来越好,清晰易懂,更加贴近代表,更加接地气了。”已连续三届参加两会的她回忆道,很多代表和她一样,从最初审议预算报告时不敢发言到现在争着发言,这说明大家确实看懂了。

  ( 看点 )

  人大审查预算怎么开展

  财政部等微信公众号制作刊发的“解码政府预算2015”简本,让“掌上的报告”更近距离与代表互动,扩大了“解读”的使用范围。

  本报记者 李忠峰

  审查与批准政府预算,是宪法和法律赋予各级人民代表大会(以下简称“人大”)的重要职权。政府预算必须经国家权力机关批准后才能实施,人大批准的预算具有法律效力。在我国,政府预算经本级人大审查批准后,应当得到严格执行,非经法定程序,不得改变。人大审查预算如何开展?记者日前采访了专业权威人士。

  人大审查预算依法规进行

  这位人士介绍,人大审查预算依法规进行。这些规定可以分为三类:第一类是国家最高权力机关即全国人大或其常务委员会制定、颁布的宪法、法律、决定,对人大及其常委会审查批准预算的职权和程序作出规定;第二类是国务院根据宪法和法律制定的行政法规;第三类是具备立法权的地方权力机关制定的地方性法规,包括省、自治区、直辖市和计划单列市及其具备立法权的市的地方人大及其常委会,在同宪法、法律和行政法规不相抵触前提下制定的地方性法规。

  《全国人民代表大会议事规则》规定了审查预算的程序和有关机构的职责,规定了全国人大财政经济委员会(以下简称“全国人大财经委”)对预算进行初步审查、其他专门委员会对预算提出审查意见等内容。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》,对改进预算编制、加强对预算和预算调整方案的审查工作、对加强超收收入使用监督等,作出了具体规定。

  全国人大审查批准预算分四阶段

  政府预算管理的基本流程包括预算编制、预算审批、预算执行、预算调整、决算等,各个环节紧密相联,形成一个预算循环周期。

  这位人士介绍,全国人大审查批准预算的程序,在不同阶段由不同的机构来组织实施。其中:全国人大负责审查上年预算执行情况和当年预算草案,批准中央预算。大会期间,全国人大财经委和有关的专门委员会对预算进行审查;全国人大财经委根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见,向主席团提出审查结果报告;主席团审议通过后,印发会议,并将关于预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决;有关专门委员会的审查意见应当及时印发会议。

  大会之前,在全国人大常委会领导下,全国人大财经委、其他有关专门委员会、全国人大常委会预算工作委员会(以下简称“全国人大预工委”)和有关工作机构,以及国务院、财政等部门,为全国人民代表大会审查批准预算开展相关准备工作。

  具体流程上,全国人大审查批准预算工作大致分为4个阶段,即前期准备阶段、提前介入阶段、全国人大财经委初步审查阶段和代表大会审查批准阶段。

  一是前期准备阶段。每年预算批准后,全国人大预工委就当年预算执行和下一年的预算安排、重要财政政策、财税改革等开展调查研究;参加预算编制布置会;提出预算审查工作计划和时间表;听取财政部通报当年预算超收收入使用情况;听取审计署通报当年审计查出问题整改情况以及下年度审计工作计划;研究提出预算审查工作重点问题;与财政部就下年度预算编制中需要落实的要求和有关问题交换意见等。做好前期准备,提前进行沟通,有利于在工作层面充分讨论交流,相互了解情况,并把重要问题及时报告。

  二是提前介入阶段。每年11月至下年1月,全国人大预工委与财政部就预算草案编制问题进行沟通,听取财政部关于当年预算执行情况的通报和下年度预算编制情况的介绍;听取国家税务总局、海关总署介绍税收收入执行情况和下年度税收安排建议;听取人大各专门委员会对预算审查的意见和建议;听取国务院有关部门关于部门预算上年执行情况和当年安排情况的介绍;听取部分全国人大代表、利益相关方代表和专家对财政经济形势、预算安排和财税改革的意见、建议。在此基础上,全国人大预工委研究起草预算分析报告,编写预算草案概览等资料。

  三是初步审查阶段。1月底和2月初,即全国人大会议召开一个半月前,财政部等部门就上年预算执行情况和当年预算草案向全国人大财经委和有关专门委员会汇报,全国人大财经委全体会议对预算草案进行初步审查。在全国人大财经委初步审查基础上,全国人大预工委协助全国人大财经委提出预算初步审查意见;初步审查意见送财政部研究处理,财政部将处理情况反馈全国人大财经委;将全国人大财经委的初步审查意见和财政部的反馈意见印发全国人大代表。

  四是大会审查阶段。每年3月份,全国人大会议期间,审查国务院提出的预算草案和预算报告。全国人大财经委根据各代表团和有关专门委员会的审查意见,对预算及预算执行情况进行审查,向主席团提出审查报告;主席团审议通过后,审查结果报告印发会议,并将关于预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。全国人大财经委提出的预算审查结果报告在大会主席团通过后向社会公布。

  据了解,2014年之前,全国人大预工委与财政部合作编写了预算审查参阅材料、国务院及其财政等部门贯彻落实全国人大预算决议情况专题材料,供代表审查预算参阅。2014年首次为代表编写了《政府预算解读》,供代表审查预算时参考。2015年,在修改完善的基础上,又编写了《政府预算解读》,并增加了专题板块———“新修改的预算法‘新’在哪里”,还利用微信等新媒体制作了“解码政府预算2015”简本,增加了财政部、新华社微信公众号,让“掌上的报告”更近距离与代表互动,扩大了“解读”的使用范围。

  大会闭幕后,国务院有关部门应当及时向全国人大财经委、全国人大预工委提交落实全国人大关于预算决议的安排部署情况。全国人大常委会将国务院有关部门安排部署落实预算决议情况的报告,向全国人大代表通报。

  2016年全国人大审查预算重点

  这位人士介绍,根据预算法的规定,全国人大和地方各级人大对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容:上一年预算执行情况是否符合本级人大预算决议的要求;预算安排是否符合本法的规定;预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否切实可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;预算的编制是否完整;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当;预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源;与预算有关重要事项的说明是否清晰。

     本报记者 李忠峰

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