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加强地方政府性债务管理

发布日期：2011年10月31日

　　改革开放30多年来，随着工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长，客观上形成了地方政府性债务。近年来，按照国务院统一部署，财政部会同有关部门积极研究出台加强地方政府性债务管理的政策措施，取得了较大进展。

　　（1）加强地方政府融资平台公司管理

　　近年来，地方政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），对加强地方政府融资平台公司管理工作作了全面部署：一是抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。二是分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司。三是加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理。四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

　　为切实贯彻国发[2010]19号文件精神，财政部会同有关部门积极开展了以下工作：一是研究制定国发[2010]19号文件实施细则。财政部会同国家发展改革委、人民银行、银监会印发了《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关通知的通知》，对有关内容作了细化和说明，并提出了具体工作要求。二是印发相关配套文件。财政部研究出台了《关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》，重申预算法、担保法等有关规定；制订《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》，明确融资平台公司应当严格执行企业会计准则和制度，并对公益性项目债务进行辅助核算和报告；国家发展改革委印发《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》，在继续核准符合条件的融资平台公司通过债券市场直接融资的同时，强化了防范融资平台公司债券融资风险的措施。三是清理核实并初步汇总融资平台公司债务。财政部会同有关部门先后印发了《关于下发融资平台公司债务清理核实情况表的通知》和《关于进一步做好地方政府融资平台公司名录及债务余额核实工作的通知》，部署并督促地方政府对融资平台公司债务进行全面清理核实。

　　清理规范后，平台公司融资规模迅速膨胀的势头得到有效遏制，保留的平台公司正在按照市场化原则规范运行，逐步实现债务风险内部化。银行业金融机构等对平台公司的信贷管理更加规范，政府违规担保承诺行为基本得到制止。从目前掌握的情况看，地方政府融资平台公司债务虽然存在一定风险，但整体风险可控，不会形成系统性风险。一是从贷款增速看，融资平台公司贷款增速逐渐下降。据统计，2010年，融资平台公司贷款新增额占全部新增贷款的比例比2009年下降约三分之一，融资平台公司贷款占全部贷款的比例比2010年年初也有所下降。二是从风险程度看，多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量，可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题，但通过变更贷款主体、增加抵押品或追加担保等风险缓释措施，其风险状况会得到改善。三是从风险抵补看，我国银行业金融机构整体贷款拨备充足，拨备覆盖率都在150%以上，即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良贷款甚至损失，也有足够的拨备进行抵补。四是从风险化解看，通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等方式，也能化解一些有问题的贷款。

　　（2）做好中央代理发行地方政府债券工作

　　为应对国际金融危机，实施好积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，经国务院同意，2009-2011年，中央财政每年代理发行2000亿元地方政府债券。

　　按照国务院要求，在总规模内，根据中央投资公益性项目地方配套规模、地方项目建设资金需求以及偿债能力等因素，合理分配各地区债券规模。地方政府债券资金主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目和其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目，不得安排用于经常性支出。地方政府债券收支纳入政府财政预算，报同级人大审查批准，并严格按照预算规定的用途使用，任何部门和单位不得截留、挤占和挪用。使用地方政府债券资金的部门和单位要自觉接受纪检监察部门、审计部门的监督检查，凡有弄虚作假等违法违规行为的，按照《财政违法行为处罚处分条例》追究责任。为确保债券到期按时偿还，维护政府信誉，地方政府债券由财政部代办还本付息。

　　（3）引导地方政府清理化解债务

　　防范地方政府性债务风险，既要控制增量，也要消化存量。近年来，中央财政建立化债激励机制，积极引导和督促地方政府化解农村义务教育债务、其他公益性乡镇债务等基层政府性债务。2007年12月，国务院决定，在内蒙古等14个省区开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点；2009年12月，清理化解农村义务教育债务工作全面展开。截至2010年底，各省（区、市）及中直垦区共偿还农村义务教育债务698亿元，惠及农村债权人200万人。

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