——我与中国财政改革同行 

齐守印 

　　1978年党的十一届三中全会以来的30年，对于幅员广阔、文明悠久的伟大中国而言，是思想观念的大解放时期，是体制机制的大变革时期，也是经济社会的大发展和大转型时期。由思想解放引致各个领域改革，进而引致经济社会发展，是一个合乎逻辑、符合规律的过程，财政领域也不例外。这一激流奔涌、千载难逢的伟大时代，引无数忧国忧民的仁人志士为振兴中华的伟大事业竭思尽力、鞠躬尽瘁。值得庆幸的是，本人作为同时代人，也以自己的理论和实践探索为中国财经领域的改革与发展献了微薄之力、尽了匹夫之责。 

　　我对财税改革理论研究的起点，严格地说始于1985年。那是党的十二届三中全会做出发展社会主义有计划商品经济、全面推进城市经济体制改革决定的第二年，暨我在四川大学经济系攻读硕士研究生的第三年。那时，我国经济体制改革正处于以搞活国有企业为中心的阶段，财税改革以对企业减税让利为主旋律。这一年，我从为国有企业创造平等竞争条件的角度发表文章，建议通过开征劳动保障税建立覆盖所有企业的社会劳动保障基金，从体制层面变企业劳动保险为社会劳动保险。众所周知，从那时起23年来，虽然我国社会保障制度建设取得了很大进展，但从征收社会保障基金到开征社会保障税的转变尚待完成，劳动保障体制在全国范围内社会化的进程也相应地仍未完结。然而，以此为起点，我的研究视角逐步转向税制改革，进而延伸、扩展至整个财政体制、财政管理改革理论和实践。 

　　1986年初，我的硕士学位论文《中国税制改革方向问题研究》基本完成，全文近10万言，从基本理论到体制设计，较为系统地探索了我国税制如何适应经济体制和经济发展模式双重转型的问题。这一年，我围绕这个问题，从税制改革依据、税收职能、税收调节面、税类结构、税种结构、税收归属、税权体制诸多层面，先后在全国省级以上报刊发表多篇文章，阐述了自己一系列具有创新性的理论见解和政策建议。其中，关于通过资源税促进自然资源和经济资源集约利用、逐步用增值税取代产品税和营业税、将增值税扣除范围扩大到固定资产折旧以促进技术进步，以及在政府间财政关系上实行分税制和税权分级管理等观点，已逐步被此后的财税体制改革实践所证实，有的改革则仍在推进中。 

　　1986年硕士研究生毕业到河北省财政厅工作以后，我得以近距离地接触财政改革实践，结合实践成效分析财政改革利弊得失，进行针对性更强的财经改革理论研究，并以其成果更直接地服务于财政改革实践。1987年，针对当时流行利税统包的企业经营承包制，我从规范管理的理念出发提出实行税利分流改革的政策建议。1988年进一步提出，要依据国家财政资金和国有企业资金的本质和国家在其中的主体角色差别，实行国家财政与国有企业财务分离、财政资金与国有企业资金分流营运，即国家财政通常不再以任何方式向国有企业直接供给资金，也不再以任何方式于依法征税之外无偿取得企业资金，包括折旧和留利在内的国有企业资金不再作为财政预算外资金对待；国有企业税后利润由国有资产管理部门统筹用于国有企业改革与发展。 

　　上世纪整个80年代，我国政府间财政体制改革模式始终围绕实行各种形式的包干制“打转转”，其积极成效是调动了地方发展经济的内在动力与活力，而负面效应则是刺激地方经济发展行为短期化和分割封锁市场，不利于经济发展方式转变和全国统一市场体系的形成。基于对十年财政体制改革的系统反思，我于1989年进一步较为具体地提出在合理划清事权分工的基础上，建立各级政府财力与其事权相匹配、按税种划分收入归属并适当分享税权的分级财政体制模式。 

　　1993年中央决定适应建立社会主义市场经济体制的需要，将中央对各省区市实行的各种各样财政包干制改为相对规范的分税制，当年准备，次年施行。这一改革在我国财政体制史上具有里程碑意义。1994年这一新体制出台伊始，一方面，我充分肯定此项“根本性变革”所具有的重大而深远的意义，揭示其促进经济增长方式、经济管理体制“两个转变”和引导经济结构优化升级的政策意图，建议地方政府遵循中央通过财政体制改革所昭示的方向调整经济行为和财源发展战略；另一方面，又指出当时分税制方案在政府间事权划分、支出责任划分、收入归属划分和缺乏相应的转移支付制度等方面之不足，并提出相机完善的具体建议，包括：企业所得税要在中央与地方之间按比例分享而不是按隶属关系分享，收入归属的划分不应侧重考虑聚财功能、而应优先考虑调节功能，以及地方税务部门在机构管理体制上应当归属同级财政部门，等等。2001年中央决定进一步完善分税制，主要是将企业所得税和个人所得税变为中央与地方按比例分享的收入，消除了按隶属关系划分企业所得税归属对经济资源合理流动和企业产权重组的利益机制障碍，以更好地发挥市场机制对经济资源配置的基础性作用。借助这一契机，河北省政府按照科学、简明的原则对地方财政体制做了根本性调整，彻底打破了按隶属关系划分增值税、营业税、企业所得税收入的体制格局，省级财政只分享增值税的10％、一般营业税的10％、个人所得税的10％、企业所得税的20％和金融营业税，使省级财政与市县财政在收入划分方面利益共享、风险共担、简明规范、清澈如水。作为省财政厅党组副书记、副厅长，我对这一体制设计起了重要的参谋作用。 

　　2001年，在博士论文《中国公共经济体制改革论纲》中，我从财政供给范围、立法行政司法机构间财政责权配置、政府间财政支出责任划分、财政收入归属及收入权划分、财政转移支付以及行政部门之间财政管理责权配置合理化等诸多层面，系统地剖析了现行财政体制存在的缺陷，按照科学化与民主化原则系统地提出了深化改革的政策建议，将财政体制理论与制度设计的研究拓展到更宽更深的层次。2002年末，十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，就清晰界定各级政府经济社会事务管理责权，并据此划分各级政府财政支出责任，进而完善政府间收入划分和转移支付制度等提出明确要求。我的博士论文中提出的相关观点与之高度契合。 

　　2003年，主持河北省财政厅工作以来，我着眼于促进经济社会科学发展，按照分类指导原则积极运用财政体制杠杆，通过省与市县、与特殊工业区（开发区、园区）财政收入体制以及县乡财政体制的科学设计，激励不同地区协调发展，促进经济增长极形成，促进县域经济资源集约配置和农村城镇化进程，促进不同地区公共服务均等化，并且试图暂以中央对地方财政体制近期不变为背景，率先探索科学而清晰地划分地方各级政府财政支出责任。这些实践探索，已经不同程度地取得预期成效。 

　　财政管理改革是近30年财政改革的又一重要领域。与财政体制改革主要为国家实现宏观经济、社会、政治目标服务不同，财政管理改革的目标更多地指向实现公共财政资源配置和使用的科学化、民主化、高效化。众所周知，当前我国适应公共财政本质要求的多项财政管理改革都是河北率先探索实行的，这绝不是像有人所谓的为了“出经验”，而是出于对我国财政事业发展和河北经济社会发展的历史责任感。 

　　政府间转移支付从实现纵向和横向财力平衡的意义上属于财政体制的组成部分，而从资金分配角度讲又是财政管理问题。我于1994年10月担任预算处处长、1995年8月担任副厅长以后，对财政转移支付资金分配方法改革进行了一系列积极探索。1995年初，在河北省对财政困难县一般补助分配中，不仅着眼于实现客观公正、规范透明，最先运用了标准收支测算法，而且着眼于实现一般公共服务均等化、促进机构人员精简和鼓励粮棉生产，根据地理条件和人口密度的不同相应设定支出标准差别系数，按标准比例计算财政供养人员，以及对粮棉生产大县给予加成式的奖补。同时，明确设区市对所属县财政困难的帮扶责任，以此作为省财政测算确定对困难县一般补助的前提。同年10月，财政部下达1995－1997年“贫困地区义务教育工程”专款，并要求省财政按相同数额配套补助给46个贫困县。近2.5亿元的专款如何分配使用好，不仅关系河北此项工程的实施效果，而且也关系到反腐倡廉，自然引起各方面关注。循着科学合理、规范透明的思路，我及时商省教育部门负责同志提出了根据相关因素构建数学公式、依照统计部门相关数据进行分配的方案，其中包括一项基本因素（贫困县贫困人口中的初中和小学在校生人数）和六项调整因素（县乡财政负担能力、县教育支出强度、农民负担能力、是否少数民族自治县、义务教育普及程度、世界银行软贷款分配额）。这个方案各项因素的选取，既考虑了完成工程的基本需要，又考虑了对财政配套和农民自筹资金能力差者的照顾，还包含了对在农民纯收入和财政收入上弄虚作假者的惩罚机制。报经省政府批准，依据此方案将整个工程期的资金一次分配，使市县3年早知道，以便在各级预算中及时安排、确保到位，赢得各市县普遍欢迎和赞赏。此后，运用相关因素构成数学公式规范分配的办法，在河北相继推广运用到公益事业发展类各种专项转移支付资金分配过程中。其效果是双重的：由于相对科学合理、公正公平而有利于促进地区间公共服务均等化，由于规范透明而有利于财政和其它公共部门的廉政建设。 

　　在预算领域推行实行综合预算（预算内外资金收支统管）和零基预算，在财政支出管理中推行公务消费货币化改革和运用市场竞争机制进行政府采购改革，河北省也早在1996年就率先进行了探索。其中，借助市场机制通过公开招标，在省直公共部门车辆购置、维修、加油、保险方面进行政府采购改革的探索性尝试，得到财政部的关注、重视和支持。 

　　现在人们习惯于把近些年来我国进行的预算管理改革称为部门预算改革。其实，我们所进行的预算管理改革的内容绝不限于部门预算，而是十分丰富的，比如上面提到的河北省1995年起开始探索进行的综合预算和零基预算。仅以部门预算改革而言，河北的实践探索确属最早。编制部门预算既是1995年实行的《中华人民共和国预算法》的明确要求，也是实行民主制度国家通行的做法。但是，新中国从成立到1999年的很长时期内各级政府都没真正编制过部门预算，而只有作为预算执行结果的部门决算。在此情况下，各个公共部门所花的钱是在各级政府粗略编制的功能预算被批准后于预算执行过程中通过申请逐项获得的，而且在预算内外和不同种类预算之间相互割裂，既妨碍公共财政资金统筹安排、科学配置，又使人民代表大会对财政预算的审议批准和监督流于形式，弊端可谓大矣！通过担任预算处长后几年的具体了解，我深感如此粗放落后的预算管理对我国经济社会和民主政治发展产生着严重阻碍，于是愈益深入地思考改革预算管理的方向和办法。1998年3月，中共河北省委决定王加林同志接任省财政厅厅长。此前，我基本知道加林同志是一个事业心强、敢于担当和勇于创新的人。在他刚刚开完全国人代会还没有正式履新之时，我到他在省地税局的办公室汇报财政厅有关工作情况，顺便汇报了关于主动探索以早编预算、细编预算、实行部门综合预算和零基预算等为主要内容的预算改革和大步推进财政支出管理改革的建议，并说明这些改革的深远意义、各项难点和可能带来的政治风险，询问他的意向。不出所料，他毫不犹豫地表示，坚决进行改革。加林同志说到做到，上任伊始就召开党组会把推进预算管理和财政支出改革的问题确定下来，着手进行一系列准备工作：责成我具体负责组织调研制定方案，他亲自向财政部项怀诚部长、楼继伟常务副部长汇报争取支持，召集各市财政局长会议征求意见、统一思想。当年11月下旬，他和我一起列席省政府常务会，改革方案在叶连松省长主持下顺利通过。第二年春，河北开始按照改革方案提前编制模式全新、内容详细的2000年度省级政府功能预算和各个部门预算。大体同时，全国人大预算工作委员会副主任苏宁、张光瑞来河北调研，在听取了关于财政管理改革的汇报以后给予充分肯定和高度评价：“河北预算管理改革对于中国财政发展可能具有划时代意义。”是年夏，党中央发动各级党组织开展“三讲（讲学习、讲政治、讲正气）”活动，项怀诚部长邀请王加林同志向财政部党组扩大会议汇报了河北预算改革总体设想和进展情况，随即决定在中央财政层面推进类似的预算改革。不久，中纪委把预算改革列入从制度源头预防腐败的重要措施之一。 

　　2003年以后，河北财政系统坚持“讲科学、求规范、重创新，兴财政、促发展、为人民”的基本理财思路，继往开来，开拓进取，在深化推进预算管理、国库管理、政府采购、收支两条线管理等方面每年都确定新目标、迈出新步伐。例如，绩效预算管理从预算执行结果评价扩展至预算编制环节就要明确发展性支出的预期绩效目标，预算绩效评价项目从个别到一般、内容由浅入深；着眼于集中财力办大事而改革预算资金切块程序，打破一般预算、基金预算和预算外界限围绕重点项目进行整合；以省政府规章方式巩固和深化预算管理改革，明确界定各个公共部门的预算编制、执行、监督全过程的管理责权；出台专门办法规范机动财力审批机制；从发展性支出入手试行多年滚动预算管理；创新财政监督机制，试行对省直预算部门派驻监察组进行财政事务的实时监督，等等。 

　　总结过去，理论探索与实践创新交互推动、相得益彰，是河北财政改革发展近十余年来的基本路径与模式。展望未来，我国财政管理现代化过程方兴未艾。河北将继续努力充当财政改革探索的“马前卒”，致力于推动财政体制和财政管理朝着科学化、民主化、法治化方向不断前进，从而为经济社会科学发展作出应有贡献。我也将尽心尽力，与财税改革继续同行。 

　　（中国财政2008.15半月刊 总第524期）