杨　敏

　　财政制度建设是完善财政体制、转变管理方式、规范管理行为、保障财政改革和发展的重要基础。改革开放三十年来，国家民主法制建设日益健全，依法治国、依法行政深入人心；财政制度建设，从奠定基础到取得突破，再到形成体系，层层推进、硕果累累。 

　　奠定基础（1978-1991） 

　　从党的十一届三中全会到十四大召开前，各级财税部门、广大财税干部解放思想，勇于开拓，实施了一系列新的财政政策，制定了相应的财政制度，调节国家与企业、中央与地方财政财务关系，调动了各方面理财积极性，有力地促进了国民经济的恢复和发展。财政制度在财政改革中发挥了积极作用，通过清理旧制度，创建新制度，为以后奠定了坚实的基础。 

　　（一）清理各项财政规章制度。 

　　为了适应十一届三中全会以后实行对外开放、对内搞活的方针，摒弃受到“左”倾错误影响及不能适应社会政治经济形势深刻变化的旧的制度，1984至1986年，财政部组织了第一次大规模、全方位的财政法规清理，涉及从1949年10月至1984年底国家制定的各类财政制度3500件，确定废止、宣布失效财政规章制度2091件，其中废止941件，失效1150件。通过这次系统、全面的清理，基本上摸清了建国以来财政法规立法情况，为以后历次财政法规清理以及在此基础上制定新的制度奠定了扎实基础。 

　　（二）创建财政管理新制度。 

　　1982年新宪法的颁布，是我国民主法制建设一个伟大的里程碑。在财政立法方面，遵循党和国家制定的一系列方针政策和财政经济任务，根据主客观条件成熟的程度，国家相应制定了一批反映财政工作需要的财税法规，为财税改革提供了法律保障。　 

　　制定了《国营企业成本管理条例》、《国营企业第二步利改税试行办法》、《国营企业所得税条例（草案）》、《国营企业调节税征收办法》、《国营企业奖金税暂行规定》和《国营企业工资调节税暂行条例》等一系列规范制度，调整了国家与企业的利润分配关系，打破了“大锅饭”，增强了企业活力。 

　　制定了《关于实行“划分税种，核定收支，分级包干”财政体制的规定》、《平衡财政收支、严格财政管理的决定》等制度和细则，改革预算管理体制，实行分级包干财政体制，调动了地方理财积极性。 

　　制定了《个人所得税法》、《产品税条例（草案）》、《增值税条例（草案）》、《营业税条例（草案）》等税收制度，加强了税收经济杠杆作用。 

　　制定了《中外合资经营企业所得税法》、《外国企业所得税法》、《关于经济特区和沿海14个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》、《贯彻国务院〈关于鼓励外商投资的规定〉中税收优惠条款的实施办法》和《中外合资经营企业财务管理制度》等。贯彻中央对外开放方针，实行鼓励引进外资、引进技术。 

　　制定了《基本建设投资试行贷款办法》和《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》等，改革资金拨款制度和管理办法，提高资金使用效益。 

　　制定了《集体企业所得税暂行条例》、《城镇集体工业企业财务管理制度》、《乡镇企业财务制度》、《个体工商业户所得税暂行条例》、《关于促进横向经济联合若干税收问题的暂行办法》和《关于国内联营企业若干财务问题的规定》等，搞活城乡经济，促进集体经济、个体经济的发展。 

　　制定了《会计法》、《会计人员职权条例》、《注册会计师条例》、《国营企业会计制度》、《中外合资经营企业会计制度》、《乡镇企业会计制度》和《会计档案管理办法》等，加强会计管理，强化会计监督、规范会计核算。 

　　在推进财税自身改革的同时，财政部门还配合有关部门推进了价格、工资、科技、教育等改革，提供大量财力保障的同时，在立法上进行配套工作。 

　　上述一系列财政法律、行政法规、规章制度的颁布实施，为及时调整各方面的分配关系，促进经济体制改革和对外开放，巩固社会安定团结，改善人民生活，逐步实现国家财政经济的根本好转，奠定了制度基础。 

　　取得突破（1992-1997） 

　　1992年初，邓小平同志发表南巡讲话，提出建立社会主义市场经济体制新的改革目标，掀起了改革开放的新热潮。财政改革也随之步入一个新的境界。1992年12月，国务委员王丙乾同志代表国务院在全国财政工作会议上发表讲话，提出了“要加强财税法制建设，真正做到依法理财，依法治税，依法管产”的新要求。以此为标志，依法理财成为财政管理的新理念，财政制度建设取得新的突破。 

　　（一）企业财务会计制度改革和制度建设取得重大突破 

　　随着企业改革进一步深化，国有企业实现了政企分开，逐步走向市场。为适应这一要求，全面改革企业财务会计制度，为各类企业创造平等竞争的市场环境，成为这一时期财政改革的一项重要内容。财政立法工作的重点首先围绕此项改革而展开。 

　　在企业财务制度改革方面。1992年11月，经国务院批准，财政部发布了《企业财务通则》，规定境内各类企业，不分预算级次、所有制性质、组织形式，统一适用新的企业财务制度，并相继发布了工业、运输、邮电通信、商品流通、金融保险等10个分行业企业财务制度，为提升企业财务管理水平、促进企业平等竞争，并为财税管理体制改革奠定了良好的制度基础。 

　　在会计制度改革方面。1993年12月，八届全国人大常委会修订颁布了《会计法》，而此前，财政部于1992年11月发布了《企业会计准则》，并相继发布了工业、铁路运输、邮电通信等13个分行业会计制度。为进一步完善企业会计核算制度、实现与国际惯例接轨、促进国内外经济交流，发挥了积极作用。1993年10月，八届全国人大常委会通过《注册会计师法》，全面规范了注册会计师行业管理，充分发挥了其在社会经济活动中的鉴证和服务作用。 

　　（二）财税管理体制改革和制度建设取得重大突破 

　　为配套党中央、国务院决定进行的分税制财政体制改革，财政预算管理、税收制度也都进行了重大改革。以财政立法开路，以财政执法护航，随着各项改革的深入，有关财政管理体制、预算、税收立法也取得了重大突破。 

　　在财政管理体制方面。在1992年分税制财政管理体制试点取得成功的基础上，1993年底国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，自1994年起在各省、自治区、直辖市、计划单列市实行分税制财政体制，初步建立起与市场经济发展相适应的财政体制新框架。 

　　在预算管理方面。1994年3月，八届全国人大二次会议通过了《预算法》，国务院相应颁布了《预算法实施条例》。以强化预算管理、增强预算透明度、加强预算管理监督，把政府预算纳入法制化轨道。 

　　在税收制度方面。为配合建立分税制财政体制，全国人大颁布了《外商投资企业和外国企业所得税法》、《税收征收管理法》、《个人所得税法》（修订）、《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》，国务院也相应颁布了《企业所得税暂行条例》、《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》等一批税收行政法规。这些税收法律制度的颁布实施，实现了税制的规范、统一、公平、合理，对于保证依法征税、依法纳税和财政收入稳定增长，发挥了十分重要的作用。 

　　形成体系（1998-2008） 

　　改革开放使国民经济蓬勃发展，人民生活根本改善。以加入WTO为标志，社会全面开放，国民经济走向持续健康发展之路。与此同时，公共财政阳光普照，有力地支持了社会、经济、文化各项事业健康发展。在这样的大环境下，财政制度建设责任越来越大、任务越来越重，成效也越来越大。 

　　（一）财政法律体系框架初步建立 

　　这期间，财政部严格执行《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，不断改进和完善财政立法工作程序和方法，努力提高立法工作质量，推进财政立法进程。截止2007年底，由财政部门组织实施的现行法律和法律问题的决定有9件，行政法规和法规性文件90件，规章105件，规范性文件1958件，财政各项工作基本实现有法可依，财政法律体系框架初步建立。 

　　（二）建立政府采购法律制度 

　　2002年6月，九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国政府采购法》，有力地推动了政府采购改革的深入进行，为建立与国际接轨的政府采购制度奠定了基础。此后，财政部起草上报了《政府采购法实施条例（送审稿）》，并相继制定了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购投诉处理办法》、《政府采购代理机构资格认定办法》、《中央单位政府集中采购管理实施办法》等规章制度，以保证《中华人民共和国政府采购法》的有效实施。 

　　（三）税收法律制度体系更加完善 

　　2005年12月，十届全国人大会常委会第十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》，终结了延续千百年的种粮纳税的历史，促进农民收入增长。10年间4次修订《个人所得税法》，根据经济发展，合理调节国民收入。2007年3月，十届全国人大五次会议通过新的《企业所得税法》则统一了内外资两套企业所得税制度，实行新的统一、规范的企业所得税制度，对建立平等竞争的市场环境，促进国民经济健康发展具有重要的推动作用。以此为标志，我国的税收法律制度更加完善。其间，国务院还相继发布了《车辆购置税暂行条例》、《烟叶税暂行条例》，修订了《车船税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《耕地占用税暂行条例》，废止了《国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定》、《屠宰税暂行条例》等。 

　　（四）财政监督法律制度体系建立。 

　　2004年11月，国务院颁布了《财政违法行为处罚处分条例》，将涉及财政资金收支活动的单位和个人均纳入其调整范围，进一步明确财政违法行为的主体、客体和法律责任。弥补了财政监督立法的不足，为执法机关对财政违法行为的处理、处罚、处分提供了法律依据，强化了执法手段。随后，财政部制定的《财政检查工作办法》，进一步规范了执法程序。而《财政违法行为处罚处分条例》和《财政检查工作办法》等行政法规和规章的颁布实施，则为加强财政监督、维护健康的财政经济秩序提供了更加有效的法律保障。 

　　（五）一批基础性财政规章制度相继建立 

　　财政部党组高度重视财政部门规章立法工作，以健全的财政制度规范财政管理行为，以创新的制度促进财政发展，以推行新制度构建财政管理新机制，相继颁布或修订颁布了一批包括《企业财务通则》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》、《财政部信访工作办法》等在内的财政基础性规章制度。 

　　（六）财政法规清理制度化、规范化 

　　1984年至2008年的20多年间，财政部先后组织了10次财政规章规范性文件清理，有步骤地对建国以来发布的财政规章制度进行全面、系统的清理、鉴定，总计废止和宣布失效财政规章和规范性文件5835件。基本实现了财政制度建设与财政改革和发展同步推进，有力地保障了财政宏观调控措施的实施。 

　　（七）财政行政审批制度改革深入推进 

　　自1998年起，财政部先后组织了四轮行政许可事项和行政审批事项全面清理，截至2007年底，经国务院批准，决定取消47项，转变管理方式6项，保留行政许可18项，非许可审批项目60项。 

　　为规范财政部行政审批事项的管理，根据行政许可法以及国务院行政审批改革有关规定等，财政部从制度建设入手，逐步建立起了与公共财政体制相适应的财政审批管理制度。在保留的18项行政许可事项中，由财政部牵头制定管理办法14项，目前已制定10项并已颁布实施，而财政部保留的非行政许可审批项目，也都制定了具体的管理办法，明确了审批的条件、时限和程序。同时，制定了《财政部行政许可监督管理办法》，建立了以部监督检察局、人事教育司和驻部监察局共同参与的行政许可监督机制，使财政审批监督检查工作制度化、规范化和经常化。 

　　（中国财政2008.15半月刊总第526期）