孙志筠 

　　改革开放三十年，国家财政在保证公共支出、促进社会公平、调节宏观经济、优化资源配置等方面不断积累经验，其职能作用也正在发生新的转变，支持社会保障已经成为我国财政的重要职能之一。在这三十年里，我国社会保障的内容不断丰富、保障范围不断扩大、保障水平不断提高，与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度框架已经初步形成，其社会发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”和维护社会公平的“调节器”的作用已经初步发挥。 

　　一、推进基本养老保险制度改革，确保企业退休职工养老金按时足额发放 

　　上世纪80年代中期以前，我国实行的是以单位为依托的劳动保险制度。1984年，中共中央十二届三中全会之后，国有企业改革全面展开，要求企业独立核算、自负盈亏。新老国有企业之间养老负担的不均衡问题，部分企业无力承担退休职工养老责任等问题迅速显露。为此，我国一些地区开展了养老保险社会统筹试点，其实质是在统筹区域内的国有企业之间实施养老保障费用的转移支付，以缓解不同企业之间养老负担不均衡的问题。1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，正式确立了基本养老保险的社会统筹制度。社会统筹体制开始在全国范围内逐步推行，但统筹层次大多集中在市、县两级。1995年，国务院决定在全国范围内推进统账结合的养老保险体制改革，并提出了两种模式供各地区和行业选择。但这一改革使不同地区和行业所实行的养老保险制度呈现一定的差异性，制度的不统一阻碍了不同地区间劳动力的转移。在总结前期改革经验的基础上，1997年国务院决定建立统一的城镇职工基本养老保险制度，已经实行的两套方案向新的“统账结合”方案过渡。自此，我国企业职工基本养老保险制度初步成形。进入新世纪后，为进一步规范和完善这一制度，2005年国务院决定将基本养老保险覆盖范围扩大到城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员，改革基本养老金计发办法，完善鼓励职工参保缴费的激励机制，提高统筹层次。同时，在总结东北三省试点经验的基础上，于2006年开始在天津、山西、上海、山东、河南、湖北、湖南、新疆等8省（自治区、直辖市）开展扩大做实个人账户试点。目前，试点工作正在有条不紊地进行当中。到2007年底，全国参加企业职工基本养老保险的人数为1.81亿人，其中参保职工1.40亿人，参保离退休人员4517万人。 

　　在不断改革和完善制度的同时，国务院先后多次提高了企业退休人员基本养老金水平，让企业退休人员能够分享改革开放带来的经济发展成果，更好地保障他们的基本生活。财政困难的老工业基地和中西部地区提高基本养老金水平所需资金，由中央财政通过专项转移支付予以支持。1998—2006年，全国财政共安排基本养老保险基金补助3830亿元，其中中央财政3600亿元。2007年，全国财政对社会保险基金补助支出（主要是基本养老保险基金补助）1275亿元，其中中央财政安排974亿元。 

　　二、建立失业保险制度，实施国有企业下岗职工基本生活保障和积极的就业政策，促进下岗失业人员再就业 

　　随着企业劳动合同制度的实施，失业成为政府必须面对的一个现实问题，我国开始恢复建立失业保险制度。1999年1月，《失业保险条例》正式颁布实施，各地都据此建立起了失业保险制度，制度覆盖范围包括所有城镇企事业单位及其职工，对于推动企业用工制度改革、建立与市场经济相适应的劳动力市场起到了积极的推动作用。2006年，财政部还会同劳动和社会保障部在北京、上海、江苏、浙江、福建、山东和广东等东部沿海7省（直辖市）开展了扩大失业保险基金支出范围试点，进一步探索拓展失业保险基金的使用渠道，提高基金使用效益。截至2007年末，全国参加失业保险的人数为1.16亿人，领取失业保险金人数达301万人。 

　　为适应国有企业改革和经济结构调整需要，1998年我国开始全面实施国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程。各地普遍建立了再就业服务中心，保障国有企业下岗职工基本生活，帮助下岗职工实现再就业。随着国有企业改革的不断深入，从2000年开始，部分省市结合实际开展了国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作，企业新的裁员不再进入再就业中心，直接进入劳动力市场实现再就业。到2005年底，各地并轨工作已基本完成。1998—2005年，全国财政共安排国有企业下岗职工基本生活保障补助资金1381亿元，其中，中央财政安排985.3亿元，为确保国有企业下岗职工基本生活和顺利推进并轨工作提供了必要的财力。自2002年起，我国开始实施积极就业政策，财政部与有关部门制定并出台了包括鼓励下岗失业人员自主创业，鼓励企业吸纳就业，开发公益性岗位安置就业困难人员，鼓励大中型国有企业主辅分离、辅业改制分流安置富余人员等在内的一系列政策措施。2005年，为进一步加强就业再就业工作，国务院对既有就业再就业优惠政策进行了延续、扩展、调整和充实，进一步促进了就业工作的开展。2008年1月，《就业促进法》正式实施生效，标志着就业工作走上法制化、规范化的轨道。目前，有关部门正在按照《就业促进法》的要求，研究制定配套文件，完善和规范就业再就业政策体系。为支持做好就业工作，2003—2007年，全国财政共安排就业补助资金1141.68亿元，其中，中央财政安排667.37亿元。 

　　三、深化医药卫生体制改革，解决“看病难、看病贵”问题 

　　我国从上世纪80年代开始对公费医疗和劳保医疗制度进行改革，目的是控制医疗费用的不合理增长，减轻企业、政府和个人的医疗费负担。1994年，新型职工医疗保障制度试点首先在江苏省镇江市和江西省九江市开展。随后，试点范围扩大到全国29个省（自治区、直辖市）的57个市（县）。在总结试点经验的基础上，1998年国务院决定建立社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度，并同步实施了医疗卫生服务体制和药品生产流通体制等改革，目前，各地均已建立了城镇职工医疗保险制度。截至2007年末，全国参加城镇职工基本医疗保险的人数为1.67亿人，其中参保职工12375万人，参保退休人员4308万人。由于城镇职工基本医疗保险制度主要针对的是企业在职人员，还有部分未就业人员游离于制度之外，不能获得基本的医疗保障，为此，在充分调研和论证的基础上，2007年开始在88个试点城市进行城镇居民基本医疗保险试点，中央财政专门安排了补助资金2.3亿元。 

　　公共卫生体系建设与人民身体健康直接相关，我国一直高度重视。特别是2003年“非典”疫情之后，公共卫生的投入力度进一步加大。2003—2007年，中央财政共安排了239.8亿元专项资金，用于疾病预防控制体系、突发公共卫生事件医疗救治体系建设和重大疾病防控工作。近年来，“看病难、看病贵”问题较为突出，人民群众反映强烈，国家为此采取了一系列措施加以解决。2006年，国务院提出将发展城市社区卫生服务作为构建新型城市卫生服务体系的基础，作为有效解决城市居民看病难、住院难问题的重要举措。按此要求，财政部会同有关部门研究制定了城市社区卫生经费保障机制，中央财政从2007年起对中西部地区按每人每年3元、4元的标准安排补助资金，地方财政也相应安排了资金。2007年，全国社区卫生服务支出64亿元。 

　　在农村医疗保障方面，我国从2003年开始进行新型农村合作医疗试点工作，中央财政通过专项转移支付对中西部地区的参合农民每年按人均10元安排补助资金，地方财政也按每年不低于人均10元的标准予以补助。从2006年起中央财政对中西部地区除市区以外的参合农民补助标准由每人每年10元提高到20元。截至2007年底，全国开展新型农村合作医疗试点的县（市、区）已达到2451个，参合农民7.3亿人，占全国农业人口的84%。2003—2007年，中央财政共安排新型农村合作医疗补助资金169亿元。新型农村合作医疗制度的不断推进，缓解了农村群众“因病致贫、因病返贫”的问题，使农村居民的基本医疗在一定程度上得到了保障。 

　　四、健全和完善城乡社会救助体系，构筑社会保障防线 

　　针对传统社会救济制度难以覆盖改革中出现的城镇新贫困人群的问题，上世纪90年代后期，我国开始探索建立城市居民最低生活保障制度。1999年10月，国务院颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，规定持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。截至2007年底，城市居民最低生活保障对象为2271万人，基本实现了应保尽保。1998—2007年，全国财政共安排城市居民最低生活保障补助费1270.3亿元，其中中央财政安排683.2亿元。各地还建立了一些临时救助制度，帮助城市居民最低生活保障对象解决医疗、住房、子女教育等方面的困难。随着经济社会发展和财力的增长，我国开始将低保制度由城市向农村延伸。2007年，国务院发文要求在全国范围内建立起规范的农村最低生活保障制度。经过各级政府和各有关部门的努力，到2007年底，各地均已建立了农村最低生活保障制度，保障对象3452万人。2007年，各级财政共安排农村社会救济支出186.8亿元。其中，中央财政安排农村低保补助资金30亿元，专项用于支持已建立农村低保制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度。此外，2006年国务院修订了《农村五保供养工作条例》，将农村五保供养经费纳入地方政府预算。中央财政通过农村税费改革支出合理安排五保供养资金，支持地方妥善解决农村五保供养对象的突出困难。截至2007年底，全国纳入到五保供养范围的五保对象达526万人。 

　　考虑到我国城乡尚有部分困难群体未被基本医疗保险制度或新型农村合作医疗制度所覆盖，我国从2003年起开始推进城乡医疗救助制度建设。其中，农村医疗救助制度从2003年启动，到2005年底全国所有的县（市、区）基本建立了农村医疗救助制度；城镇医疗救助试点从2005年启动，到2007年底，已有89%的县（市、区）开展了这项工作。2003—2007年，中央通过预算和彩票公益金分别安排农村医疗救助和城市医疗救助补助资金39.7亿元和20.6亿元。据统计， 2007年全国累计支出农村医疗救助资金29.7亿元（其中资助参加新型农村合作医疗4.2亿元），累计救助3564.7万人次（其中资助参加新型农村合作医疗2957.2万人）；累计支出城市医疗救助资金20.6亿元，累计救助563.77万人次。 

　　另外，1998—2007年，全国各级财政安排救灾补助资金522亿元，其中中央财政安排371亿元，为各地抗灾救灾提供了坚实的物质基础。 

　　五、规范和强化社会保障资金管理，管好用好人民群众“养命钱”、“保命钱” 

　　随着社会保障事业的快速发展，社会保障资金规模迅速扩大，为管好用好社保资金这一老百姓的“养命钱”和“保命钱”，各级财政部门不断完善社会保障财务管理制度，建立健全社会保险基金监管机制，将社会保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，确保基金安全和完整。会同有关部门研究出台再就业资金、救灾资金、残疾人专项资金、卫生事业补助资金、农村医疗救助资金和农村低保资金等社会保障资金管理办法，积极探索建立社会保障预算，不断推动社会保障资金监督管理工作向纵深拓展。按照公共财政的要求，积极推进政府采购、社会保障资金财政专户集中支付、重大财政社会保障支出项目绩效考评，提高财政社会保障资金的使用效益。会同有关部门积极稳妥地推进完善社会保险基金管理体制，加强社会保险费征缴，实现应收尽收，清理规范各项社会保险待遇，基金财务状况逐年好转。2001—2007年，全国企业职工基本养老保险、失业保险和城镇职工基本医疗保险等3项主要社会保险基金缴费收入年均递增分别为20.44 %、16.32% 和47.56%，支出年均递增分别为15.26 %、5.55 % 和48.86 %，2007年底累计结余分别达6830亿元、980亿元和2329亿元，大大增强了各项社会保险基金的抗风险能力。 

　　（中国财政2008.17半月刊9月5日出版总第526期）