赵鸣骥

　　改革开放三十年，是我国财政支农政策不断调整和完善的三十年，也是财政支农机制、体制不断创新的三十年。站在新的历史起点上，系统总结三十年财政支农政策的沿革及经验，将财政支农事业继续推向前进，具有十分重要的意义。 

　　三十年财政支农政策的简要回顾 

　　三十年来，财政支农政策紧紧围绕党和国家在不同时期的战略部署，积极推进农业农村经济的改革和发展，促进农民持续增收。总的看，财政支农政策的沿革大体可以分为三个阶段。 

　　第一阶段（1978—1994年）。1978年，中国的改革首先从农业农村拉开了序幕，财政支农政策相应地进入了重要的转折期。20世纪80年代初，高度集中的财政统收统支管理体制改为财政包干体制，并明确中央财政和地方财政在农业农村方面的支出重点。例如，中央财政支农支出主要是中央级农业事业费支出和对地方的特大防汛抗旱补助支出。地方财政农业支出主要是支援农村人民公社支出、农业事业费等。此外，国家还将农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给地方。这一时期，由于中央财政收入相对减少，地方财政对农业的支持力度不够，国家财政支农资金投入出现了下降趋势。针对20世纪80年代后期农业基础设施投入不足、农业发展后劲不足的局面，中央及时调整了农业投入政策，采取了一系列措施增加和引导地方各级政府对农业的投入，如加大了对大宗农产品生产的扶持，开征了耕地占用税，实施大规模的农业综合开发。这一时期是现行财政支农政策的形成时期。 

　　第二阶段（1994—2002年）。随着政府职能的转变和市场在资源配置中基础性作用的增强，财政支出保障范围也相应地进行了调整，“三农”支出、教育、社保等公共服务领域支出逐步成为财政支出的重点。随着社会主义市场经济体制的不断完善和国家公共财政框架的逐步建立，财政支农政策随之不断调整和完善。一方面，国家通过发行特别建设国债，支持包括重要水利工程设施建设在内的农业基础设施建设。例如，1998年以来，大幅度地加大了对林业的投入，重点支持天保工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程等林业重点工程建设，取得了较为显著的成效。另一方面，增加对支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出、农业综合开发支出。在增加财政农业投入的同时，在全国范围开展农村税费改革试点。2000年，率先在安徽省进行农村税费改革试点，中央财政通过财政转移支付，支持试点省进行农村税费改革。 

　　这一时期，财政支农资金总量较大幅度提高，反映了党中央、国务院重视和加强“三农”投入的总体趋势；财政支农资金的结构更趋于合理，在继续支持农业基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发的同时，加大了对生态建设、农村改革特别是农村税费改革的支持；财政支农的机制和方式发生了积极变化，如在财政扶贫领域和农业综合开发领域，引入了世界银行的项目管理办法，如报账制、专家评审制、绩效评价制度等，效果十分明显。 

　　第三阶段（2003年以来）。2003年是具有里程碑意义的一年，党中央提出了“统筹城乡发展”的方略，提出要把“三农”问题作为全党工作的重中之重，财政支农政策开始实现战略性的转变。2004年以来，中央连续出台了5个“一号文件”，先后出台实施了以“四减免”（农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税）、“四补贴”（种粮直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴）为主要内容的支农惠农政策，中央财政对农业的投入力度进一步加大，财政支农工作的指导思想也发生了根本性转变，农民与政府的“取”、“予”关系发生根本性改变。从政策层面上，把财政支农的重点由原来的以促进农业生产为目标，转向以促进农业农村的全面发展为目标；把整合财政支农资金、发展现代农业、统筹城乡发展作为财政支农新的着力点。具体体现在以下几个方面： 

　　一是农业税全面取消。改革农业税制，取消农业特产税，进行农业税减免试点，直至从2006年1月起全面取消农业税。在中国实行了2600多年的农业税制度走进历史博物馆，标志着国家与农民的传统分配关系发生了具有划时代意义的根本性变革，更加有利于农民减负增收、休养生息，促进“三农”问题解决。 

　　二是财政支农力度显著加大。财政支持“三农”资金总量快速增加，2003—2007年，仅中央财政“三农”支出就达1.6万亿元，主要用于农业、农村基础设施建设、生产发展、社会事业发展、防灾减灾等方面。地方各级财政也大幅度增加了支农投入，初步形成了各级财政上下齐动、共同增加投入的良好局面，是改革开放以来对“三农”投入增加最多、增长最快的时期之一。 

　　三是财政支农支出结构不断改善。主要是向符合市场经济发展要求和公共财政原则靠近，对财政支出结构进行了调整，减少对农业生产领域的支持比重，加强了对农村基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发和生态建设等支持。 

　　四是建立对农民的直接补贴制度。2002年，中央财政出台了良种补贴制度，不断完善补贴品种，扩大补贴范围，在对粮、棉、油等主要农作物实行良种补贴的同时，还出台了生猪和奶牛良种补贴政策。2004年，中央财政设立农机购置补贴专项资金，支持农民和农机服务组织购置农业机械，提高机械化生产水平。同时，国家财政调整了粮食风险基金使用结构，对种粮农民实行直接补贴。2006年，针对部分农业生产资料涨价过快的问题，又对农民实施农资综合直补。此外，这一阶段还出台了其他一些补助政策，如退耕还林农民的补贴、能繁母猪和后备奶牛饲养补贴、义务教育“两免一补”、新型农村合作医疗补助等政策措施。 

　　五是逐步将农村事业发展纳入公共财政的保障范围。包括把农村教育、卫生、文化等社会事业纳入财政支持范围，国债资金加大对农村公共基础设施建设的投入等。目前，以支持粮食生产、促进农民增收、加强生态建设、推进农村改革、加快农村教育卫生文化发展等政策为主要内容的财政支持“三农”政策框架体系已经显现。 

　　三十年财政支农政策改革的基本经验 

　　总结三十年来的财政支农政策，最基本的经验，就是始终坚持与时俱进，准确地把握了农业财政政策发展的基本趋势。 

　　（一）财政支农的力度不断加大。三十年来，财政支农投入逐年增加，尤其是近些年来，无论是用于“三农”的财政投入数量增加或是比重提高都非常明显，开始逐步建立起财政支农投入的良性增长机制。一是《农业法》规定，县级以上财政用于农业总投入的增长幅度要高于财政经常性收入增长的幅度，这是县级以上财政部门对农业资金投入需要遵循的最基本要求，各级财政部门在财政支出预算安排上必须首先保障农业投入的法定增长。二是认真贯彻落实中央提出的“三个高于”政策。2006年中央一号文件提出，国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算资金用于农业建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。在此基础上，2007年中央一号文件进一步提出，财政支农投入的增量要继续高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年。2008年中央一号文件又进一步强调，财政支农投入的增量要明显高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。三是新增的教育、卫生和文化支出主要用于农村。四是把来之于土地的收入主要用于“三农”。五是运用各种有效手段调动和鼓励各方面资金投入农业农村。 

　　（二）市场化取向逐步增强。随着社会主义市场经济体制的建立完善和公共财政体制框架的形成，政府在“三农”发展中的事务逐步明晰，按照市场经济条件下政府职能的要求，财政支持“三农”开始由过去直接支持农产品生产经营为主向支持农产品生产经营和农业市场体系完善并重转变，支持重点主要放在农业基础设施建设、粮食安全和主要农产品有效供给、农业科技进步、生态建设、农产品市场体系建设、农业救灾抗灾等体现公共财政性质方面，农村生产力得到进一步解放。 

　　（三）支持城乡统筹发展日趋显现。大力支持城乡统筹发展，财政投入更多地向基层倾斜、向农村社会事业倾斜、向中西部地区倾斜、向困难群体倾斜，有力地支持了农村教育、医疗卫生、社会保障、文化等社会事业发展。与广大农民群众密切相关的各种民生问题开始逐步破解，并取得明显成效。如以建立新型农村合作医疗制度为标志，开始向人人享有基本医疗卫生服务的方向迈进；以实施农村义务教育“两免一补”为标志，开始向实现城乡教育公平转变；以建立农民最低生活保障制度为标志，开始向基本实现覆盖城乡的社会保障制度方向努力等，切实做到了让城乡居民共沐公共财政阳光、共享改革发展成果，促进了社会主义和谐社会建设。 

　　（四）财政支农机制日益灵活。近年来，中央财政进一步完善支农投入民办公助机制，积极创新财政扶贫开发机制，大力支持集体林权制度改革。同时，进一步改革专项资金管理方式，采取加大贴息资金力度、切块下达资金、下放项目审批权限等改革措施，变单一的直接补助方式为综合性的激励引导政策，充分发挥了财政支农资金“四两拨千斤”的杠杆作用。 

　　进一步完善财政支农政策的展望 

　　展望财政支农的政策取向，必须牢固树立科学发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针，把解决好“三农”问题作为重中之重，不断完善财政支农政策，创新财政支农机制体制。 

　　（一）完善财政支农的投入机制。充分发挥政府支农政策的导向功能和支农资金“四两拨千斤”的作用，积极运用市场机制和投入激励机制，引导信贷资金、民间资本等投入新农村建设，尽快形成多方位、多元化的中国特色农业现代化建设投入格局。 

　　（二）巩固支农惠农强农政策。重点做好“四个大力支持”：一是大力支持粮食生产和农业基础设施建设，把确保国家粮食安全与推进农业产业结构调整、提高农业综合效益和竞争力、实施可持续发展结合起来，切实保护和稳定提高粮食综合生产能力，加强国家对粮食主产区的扶持，采取有效措施保护好农民种粮积极性。加大农田水利设施投入，不断提高农业综合生产能力。加大农业科技投入，增强农业科技在现代农业建设和农村经济发展中的支撑能力。要认真落实好扶持粮食、生猪、奶业、油料生产政策。支持地方发展优势特色、安全高效农业，壮大县域经济实力。二是大力支持防灾减灾工作，规范和完善农业灾害救助和灾后重建制度。三是大力支持扶贫开发工作。提高扶贫开发水平，逐步提高农村扶贫标准，突出解决贫困群众和贫困地区自我发展、自我反贫能力提高问题。四是大力支持生态环境建设与保护，促进人与自然和谐发展。 

　　（三）完善支农资金的整合机制。按照“既积极、又稳妥；既整合、又管理”的原则，推进支农资金整合。坚持以县为主的整合制度，创新财政支持方式，建立资金整合奖补制度，从制度设计上促进形成县级支农资金整合的内在机制和动力。坚持通过项目带动省级整合，探索建立省级支农资金整合的长效机制。坚持推进项目审批权限下放，在中央财政继续实施支农项目审批权限下放到省级的同时，重点研究推动省级将支农资金项目审批权限下放到县级，充分发挥基层财政的支农决策作用。 

　　（四）支持农业和农村重大改革。一是稳步推进农村综合改革。例如，要大力支持集体林权制度改革，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变。二是建立健全财政与金融联动机制，推进金融支农机制创新。要着力解决农村金融体系严重萎缩、农村金融被抑制、农村信贷服务被“边缘化”致使农业龙头加工企业、农民专业合作组织和农民贷款难的问题。三是大力推进政策性农业保险发展。要在深入调研、总结地方试点经验并借鉴世界各国农业保险发展经验的基础上，研究提出完善政策性农业保险的政策建议。四是要促进形成城乡统一的要素市场。按照党的十七大要求，进一步稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场等，促进形成城乡统一要素市场，为城乡一体化发展创造条件。 

　　（五）强化支农资金监管。牢固树立新的理财观念，把“抓资金管理就是抓资金投入、抓资金管理就是抓使用效益、抓资金管理就是抓资金安全”的理念贯穿于财政支农工作的始终，切实把强化支农资金监管与增加支农资金投入放在同等重要的位置。进一步提高支农资金科学化、精细化管理水平，严格预算管理，不断增强预算的规范性和约束力。建立健全预算执行分析制度和支农支出进度考评制度，继续推行和完善报账制、公示制、专家评审制等管理方式。强化支农资金绩效考评制度，逐步实现支农资金分配与绩效考评挂钩。充分利用基层财政特别是县级财政面向第一线、了解实际情况的优势，赋予其更多的监管责任，进一步完善中央财政与基层财政信息对接和沟通的机制。 

　　（中国财政2008.17半月刊9月5日出版总第526期）