王建国

　　二十年来，农业综合开发顺应“三农”工作形势和要求，不断调整完善政策，改革创新机制，加强资金和项目管理，为提高我国农业综合生产能力，确保国家粮食安全和国民经济持续快速发展，促进农业结构调整，带动农民显著增收，作出了重要贡献。 

　　顺时势 农业综合开发应运而生 

　　党的十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制全面推行和农副产品收购价格大幅度提高，极大地调动了农民的积极性，解放和发展了农村生产力。到1984年，全国粮食产量由1978年的3000亿公斤左右跃上了4000亿公斤的台阶。但1985年以后，农业生产徘徊不前，连续几年粮食产量停留在4000亿公斤左右，农业发展面临着新的挑战。主要表现在：人口增加与耕地减少的矛盾、粮食需求量增长与供给总量不足的矛盾比较突出，许多地区农业基础设施老化失修，农业生产条件恶化，耕地资源减少，农业发展后劲不足。 

　　要突破农业生产特别是粮食生产徘徊不前的局面，实现农业形势的根本好转，仅靠传统的农业生产方式是不够的，必须采取新的举措，探索新的路子。在这种背景下，在总结以往农业开发特别是商品粮、棉、油基地建设经验的基础上，国务院决定自1988年开始专门设立土地开发建设基金（后改为农业综合开发资金），专项用于农业综合开发。从此，我国有组织、有计划的大规模农业综合开发拉开了序幕。 

　　1988年，农业综合开发范围只涉及东北平原、黄淮海平原和长江中下游平原等11个省（区）的746个县和国有农牧场，到2007年，开发范围已扩展到全国31个省（区、市）、3个计划单列市以及新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局、广东省农垦总局的1916个县（市、区、旗）和220个国有农（牧、林）场，开发县数占全国总县数的2/3左右。 

　　农业综合开发从开始实施到2008年，大体经历了三个发展阶段：1988—1993年为第一阶段。这一时期开发的主要内容是，重点通过山水田林路综合治理，进行大面积的中低产田改造，同时依法酌量开垦宜农荒地，确保粮棉油等主要农产品的产量稳定增长。这一时期共投入资金293.2亿元，改造中低产田1.4亿亩，开垦宜农荒地1826.5万亩，新增主要农产品生产能力：粮食504亿斤、棉花12.3亿斤、油料21.2亿斤、糖料25.9亿斤。 

　　1994—1998年为第二阶段。这一时期的开发内容是，把农业增产和农民增收有机结合起来，在坚持以改造中低产田为重点、适量开垦宜农荒地、提高农业综合生产能力的同时，搞活多种经营，发展养殖业，加大对优质高效经济作物的扶持力度，提高农业种植效益。这一时期改造中低产田1.2亿亩，开垦宜农荒地1077.9万亩。同时，与第一阶段相比，建设经济林、花卉、蔬菜等种植业基地及发展水产养殖基地面积增加了82%。 

　　1999年以来为第三阶段。这一时期，农业综合开发适应农业发展新阶段的要求，在指导思想上实行了两个转变，一是由过去改造中低产田和开垦宜农荒地相结合，转到以改造中低产田为主，尽量少开荒甚至不开荒，把提高农业综合生产能力与保护生态环境有机结合起来；二是由以往追求增加主要农产品产量为主，转到调整结构，依靠科技进步，发展优质高产高效农业上来。此后，根据农业和农村形势的变化，对“两个转变”做了进一步的深化和延伸，强调坚持“两个着力、两个提高”的方针，即以农业主产区为重点，着力加强农业基础建设和生态环境建设，提高农业综合生产能力；着力推进农业和农村经济结构的战略性调整，提高农业综合效益，增加农民收入。1999—2007年，农业综合开发共投入资金2331.5亿元，改造中低产田2.6亿亩，完成草原（场）建设2454.2万亩，发展优质粮食基地和优质饲料粮基地2656.8万亩，建设经济林、蔬菜、花卉等种植业基地994.9万亩，发展水产养殖基地417.6万亩。 

　　得民心 农业综合开发成效显著 

　　二十年来，农业综合开发在党中央、国务院和地方各级党委、政府的领导下，经过有关部门密切配合和广大农民群众积极参与，开拓创新，取得了显著的成效。 

　　一是加大支农投入力度，有力支持了农业和农村经济发展。农业综合开发在发展中逐步建立了“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制，有效地发挥了中央财政资金的导向作用，形成了中央财政资金、地方财政资金、信贷资金、农民和农村集体自筹资金及其他资金共同投入的良好局面，保证了农业综合开发投入规模不断增长。1988—2007年，农业综合开发共投入各项资金3193.4亿元，其中中央财政资金989.2亿元（含利用外资），地方财政配套资金765.4亿元，银行贷款327.8亿元，自筹资金1111亿元，是国家支持农业发展的一笔数量可观、实实在在的投入，对于巩固和加强农业基础地位、加快农业和农村经济发展发挥了重要作用。 

　　二是改善农业生产条件，显著提高了农业综合生产能力。农业综合开发着力加强以小型农田水利设施为主的农业基础设施建设，建设旱涝保收、高产稳产、节水高效的基本农田，稳步提高农业综合生产能力特别是粮食生产能力，实现了由“藏粮于库”向“藏粮于田”和“藏粮于库”相结合的转变，为稳步提高我国粮食生产能力，实现粮食等主要农产品由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变作出了重要贡献。据统计，1988—2007年，农业综合开发累计改造中低产田5.2亿亩，新增和改善灌溉面积4.8亿亩，新增和改善除涝面积2.1亿亩，极大地改善了农业生产条件。经改造的中低产田基本上都成为高产稳产、旱涝保收的高标准农田。1997年起，农业综合开发开始投入资金，对5万—30万亩的中型灌区进行续建配套和节水改造，为改造中低产田提供灌排条件。截至2007年，共投入46.6亿元资金，对226个中型灌区进行了节水改造和配套建设，大大改善了项目的水源条件。据统计，20年来通过实施农业综合开发，全国累计新增粮食生产能力1788.7亿斤、棉花生产能力34.3亿斤、油料生产能力89.6亿斤、糖料生产能力528.4亿斤，为提高农业综合生产能力特别是粮食的生产能力、确保国家粮食安全作出了重要贡献。近年来，每年新建中低产田改造项目每亩增产粮食200—300斤，由此直接带动种粮农民亩均增加收入约250元，约3000万农民从中受益。 

　　三是支持农业产业化发展，有效促进了农民增收。1994年，根据农产品供需形势的变化，农业综合开发开始扶持多种经营项目，发展种植业中的经济作物、畜牧养殖和农产品加工业。1994—2007年，共完成农业产业化经营项目投资1073.42亿元，成为支持农业产业化发展的主力军。仅“十五”期间，中央财政农业综合开发资金中用于产业化经营项目的资金就达113.5亿元，占同期中央财政支持农业产业化发展总投入的94.82％，是国家扶持农业产业化的资金主渠道。据统计，20年来，通过产业化经营项目建设，农业综合开发共建设优质高效农业种植基地2145.4万亩，发展水产养殖736.3万亩，扶持农产品加工和农业生产服务项目7171个。通过对这些龙头企业、种养业及流通设施的扶持，有效地提高了市场竞争力和对农民的带动作用，促进了农业结构的调整和优化，明显增加了农民收入。近年来，每年新建产业化项目直接带动受益农民约2200万人，年人均纯收入比项目实施前增加500元左右。 

　　四是保护和改善生态环境，促进了农业可持续发展。为了保证粮食等主要农产品供给，1999年以前，农业综合开发还适量开垦部分宜农荒地。但从2000年开始，不仅停止了所有宜农荒地的开垦，而且加大了生态建设力度，重点支持跨省区、跨流域的生态项目建设，支持退耕还林还草，治理水土流失和沙漠化。1988—2007年，农业综合开发通过专项生态项目建设，在全国改良草原（场）4897.4万亩，治理土地沙化面积182.4万亩，支持丘陵山区开展水土流失小流域治理351.5万亩。同时，结合改造中低产田，在项目区新增农田林网防护面积3.3亿亩。此外，积极支持中央农口部门负责组织实施的生态建设项目，在长江和黄河上中游地区，开展了水土保持项目建设和长江中上游防护林项目建设；在环京津地区，加大了防沙治沙治理力度；在太行山地区，实施了太行山绿化工程。这些措施，有效地保护和改善了生态环境，促进了人与自然的和谐发展。 

　　五是提高开发科技含量，推动了农业科技进步。农业综合开发不断加大对科技方面的投入比重，在项目区大力推广优良品种和先进适用的农业技术，尤其是发展节水灌溉和旱作农业、优质高产高效农业，以及农产品贮藏、保鲜、加工等技术。积极开展农民技术培训，提高农民的科技素质。同时，实施了一批农业专项科技示范项目和农业现代化示范项目。这些“点面结合”的措施，既促进了项目区农业科技进步，又为全面提高我国农业发展的科技水平起到了示范和带头作用。截至2007年，农业综合开发用于科技方面的投入累计达到38.2亿元，推广了大量的农业适用先进技术成果，培训农民1.5亿人次，使项目区农民人均掌握2—3项适用技术，有效地改善了项目区传统的耕作制度和生产技术，使项目区的科技进步贡献率明显高于非项目区。 

　　靠改革 农业综合开发再创辉煌 

　　当前，我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化进程的关键阶段，处在积极发展现代农业、扎实推进社会主义新农村建设的重要时期。我国农村正在发生前所未有的深刻变革，农业多种功能开始日益凸显，农业生产经营方式明显转变，农村经济结构深入调整，农村社会结构快速变动，农民思想观念深刻变化。近一时期全球性的粮食等主要农产品供求趋紧、价格上涨，使我国立足国内实现粮食基本自给的问题变得更加突出。这些都要求农业综合开发必须进一步解放思想，与时俱进，深入学习实践科学发展观，以改革的精神破除一切影响和制约农业综合开发科学发展的体制和机制性障碍，全面提升农业综合开发水平。 

　　一是改革和完善投入增长机制。按照巩固、完善、加强支农惠农政策的要求，顺应公共财政管理体制改革趋势，进一步完善和创新“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入开发机制，多渠道、多形式筹措资金。中央和地方财政要进一步增加农业综合开发的资金投入，地方财政要按照规定比例将配套资金列入预算，确保足额落实到位。充分发挥农民群众的主体作用，完善“一事一议”筹资投劳政策，探索采用先建后补等方式，通过以奖代补、拍卖产权等形式，鼓励和引导项目区农民增加农业综合开发投入。继续改革和完善财政资金投入方式，通过有偿无偿投入相结合、贷款贴息、竞争立项等形式，吸引信贷资金、外资和其他社会资金增加对农业综合开发的投入。 

　　二是改革和完善资金与项目管理机制。资金管理讲规范，项目管理讲程序，一直是农业综合开发科学管理的一大特色，也是确保农业综合开发有效发挥作用的重要制度保障。要在此基础上，进一步完善农业综合开发管理机制，健全科学管理制度，使资金和项目管理的各个环节有章可循，堵塞管理漏洞。严格资金管理，改进财政资金的分配办法和风险控制办法，确保资金规范分配、安全运行和有效使用。不断强化和优化项目管理，完善项目前期立项、中期检查、验收考评和监测评价机制，认真实行专家评审制、项目法人制、招投标制、工程监理制、资金和项目公示制。加强建后工程管护，创新管护模式，落实管护主体，完善运营体制，保证农业综合开发建设成果长期发挥效益。 

　　三是改革和完善统筹开发机制。作为市场经济条件下财政支农的重要手段，农业综合开发必须自觉服从和服务于发展现代农业、建设社会主义新农村的大局，主动参与建立支农项目统筹规划、支农资金配合使用的开发机制。要与扶贫开发、农业发展、生态建设、土地整理、农村中小型基础设施建设规划等相衔接。资金投入要按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，充分发挥农业综合开发具有的综合性、区域性和按项目进行管理的特点，主动搭建农业基础设施建设和农村产业经济发展类资金整合平台，引导支农资金统筹支持新农村建设。通过科学规划重点开发区域、统筹安排开发项目，避免重复投资、重复建设，提高支农资金的整体效率和效益。 

　　四是改革和完善部门协同机制。继续坚持农业综合开发联席会议制度，共同研究农业综合开发的重大事项。农业综合开发部门在研究制定工作重点、开发项目和建设内容时，要加强与联席会议成员单位的交流与沟通，做好投资和政策的衔接，提高支农资金使用的整体效益。联席会议各成员单位要按照建立“支农投资规划、计划衔接和部门信息沟通工作机制”的要求，密切协作，互相支持，健全完善多部门共同协商和参与的农业综合开发工作机制。各级农口部门要充分发挥行业技术优势，结合产业发展规划，科学布局，集中投入，共同组织好农业综合开发部门项目。 

　　（中国财政2008.18半月刊9月20日出版 总第527期）