坚持公共财政改革方向
西南财经大学副校长　马骁

　　三十年财政改革中，最宝贵也是最值得褒扬的是提出并建立了社会主义公共财政的框架。今后的改革应从以下几个方面入手：
　　一要整合收入体系，优化税制结构。尽快清理各级政府的收费项目，“分流归位”，该收税的收税，必须保留的收费项目要全部纳入综合预算，并下大力气割断收费单位与收费收入之间的利益联系，为企业营造公平、宽松的生产经营环境。税收方面，要积极深化个人所得税改革，致力于加强个人信息的采集和管理，由目前的分项征收逐渐过渡到综合征收；适度提高免征额，降低边际税率，恢复个人所得税“调节收入差距，促进社会公平”的内在功能。在增值税转型已全面推出的情况下，可考虑下一步扩大征收范围。加快物业税改革，调整消费税税目。将资源税的从量计征改为从价计征。
　　二要继续优化财政支出结构，提高公共支出占整个财政支出的比重。目前财政职能中的经济建设职能要进一步缩小，通过调整和优化财政支出结构，做实以满足社会公共需要为主体的公共财政制度。对当前老百姓关心的教育、卫生、住房、社会保障等重点与难点领域加大财政投入；积极推动城乡统筹发展，建立全国一致的基本公共服务均等化标准，缩小地区间差距。
　　三要强化支出管理改革，完善预算制度。一方面要继续做好部门预算、政府采购、国库集中支付、收支两条线等的“扩面”工作，另一方面在以上支出管理制度相继推行以后，财政管理的重点应及时转向两个方面：一是以提高支出绩效为目的，尽可能地引进和采用那些在市场经济国家运行多年，行之有效的先进预算技术，逐渐将预算从简单的分钱转移到以结果为导向的绩效管理上来；二是要致力于提高财政透明度和公众参与度，可考虑进一步改进现行预算编制技术，使我国各项预算报表不仅编得细，还要编得清楚，让人大代表不仅能看得到，还要能看得懂。在那些涉及到社会管理、基本公共服务的方面，尽量扩大社会公众的参与程度，有条件的地方可试行参与式预算。
　　四要坚持公共财政的建设方向，进一步深化分税制改革。分税制改革是我国整体公共财政建设中的先行者，尽管在实践中尚存诸多问题，但必须坚定不移地坚持公共财政的建设方向，进一步深化分税制改革。一是进一步科学合理配置各级政府的事权范围，坚决限制地方政府的投资权，对基础教育、公共卫生等交叉事权，要在有利于管理、有利于效率的基础上寻求一个中央和地方之间合理分摊的机制，对需要耗费巨资的社会保障体系，要通过多元化筹资、逐渐提高统筹层次等致力于建设一个覆盖全部人口的、全国统一的社会保障管理体系，以促进公平，维护国内统一市场。二是高度重视地方财权体系的建设，不仅要通过转移支付、地方税制建设等实现财力与事权的匹配，更重要的是，应适时扩大地方政府在财政支出上的决定权，以“财权”促“治权”，为地方政府最大限度地满足当地百姓的公共产品需求创造条件。三是致力于建立一个容纳地方政府表达利益诉求的对话——协商机制，任何涉及到中央与地方财政关系的重大调整，都应经过程序化的轨道，尽量获得“一致同意”。在此基础上，适时制定《财政基本法》或《转移支付法》，将中央与地方政府间的财政关系以法律的方式稳定下来。四是通过压缩政府层级、明确地方主体税种等手段，积极推动省以下分税制的改革尽快进入轨道。

　　无论从哪个角度看成绩都很大
　　中国人民大学教授　王传纶

　　我觉得，财税改革无论从哪个角度来看，成绩都很大。
　　一方面，我国经济改革的任何一个措施都离不开财政税收工作的支持。比如说国有经济，从原来技术比较落后、效率不高、效益不大、负担很重的状态，到现在经过改革后变成相对比较改观的状态，这没有财政上的支持是不可能实现的。拿银行来说，在很长一段时期，银行的资产负债状况很差，按照资本充足率的标准来看，很多银行不良资产占的比例相当大。之所以银行的状况现在比较好，除了银行自身改进外，重要的就是靠财政的有力支持。
　　另一方面，在促进重大改革的过程中，财税本身的制度、体制、机制也都取得了一些长足的进步。
　　第一，公共财政的框架逐步建立。这个框架初步形成，可以说明确了很多问题，比如对公共产品、公共服务的供应，这是财政必须应该承担的义务。同时，也明确了在公共财政体系建立中间，应该把一些市场机制能够解决的问题留给市场，公共财政能解决的问题应该由财政本身解决。公共财政建立的过程很重要的是解决了政府和市场如何进行合理化分配。经过二三十年的实践，社会对公共财政能够起到的作用和功能有了比较全面的认识。关于公共财政，应该有一个共识，凡是市场经济能够办到的事情，政府就不要限制，也就是不要代替它。同时，市场经济不可能、也不应该拒绝政府的参与和干预。
　　第二，关于税收制度改革，特别是城市工商税收制度的改革有很大的进步。在1979年我参加了一些财政部门的工作，接触了一些美国来的律师，当时他们到中国来探讨投资的环境。他们提的第一个问题就是外国投资在中国的税收怎么样。那时我还不了解他是什么意思，后来才知道他们怕政府不收税，会对投资带来风险。后来对外商企业和本国企业都要征收所得税，这表明征税以后，剩下的利润就是企业的。所以，明确的工商税制不是开放政策的障碍，反之，如果规则不清楚，不知道税负轻重如何，这才会成为真正的问题。因此，有一个很清楚、很规范、比较合理的税收制度，是我国改革开放建立市场经济制度的一个必要体现。
　　第三，财税改革的一个重大成就，是在上世纪90年代通过实行分税制建立了多级上下财政体制，这可以说走过了一个相当复杂的过程。大家知道，美国是一个联邦国家，财政体制强调的是地方的权力大一些，财权大一些。可是后来美国发展了，就觉得联邦政府财力不足，所以他们在上世纪初期就考虑这个问题，希望通过向全国范围内征收所得税来解决这个问题。但这和美国宪法有冲突，因此，美国就对宪法做了一个修正案，允许联邦政府向全国范围内征收个人和企业所得税。这对美国原有体制来说是一个很重要的改变。之所以这么做，这是经济发展和政治的需要。财政体制有许多因素决定，与国家的历史背景、文化状况，以及发展的各个阶段有关。所以，我国财政体系在当时的改革是起了很好的作用。当然，这样的一个改革不可能非常完善，还会留下很多应该做的工作，需要现在和以后的人来做。

要为下一步改革打基础
国家税务总局原副局长　许善达

　　1994年的财税改革在中国财政史上确实是非常重要的一个里程碑。它的成功在社会上已经达成一个共识。
　　对中国财政改革，还有很多问题是我们过去没有发现的，或者说还有很多我们过去没有看得很清楚的问题，这些问题过去在经济活动中还不突出，随着经济发展矛盾暴露出来了。所以，现在社会对改革的要求，或者是经济本身对改革的要求一点都不亚于1994年以前。
　　比如说，营业税什么时候改成增值税？下这个决心很难，这个决心不亚于1994年税改的决心。现在我们总说要调整产业结构，认为第三产业发展慢。难道第三产业发展慢跟营业税没有关系吗？为什么制造业发展快？因为我们有退税。假设上世纪80年代没有退税政策，1994年不搞彻底退税，会有制造业发展成为世界工厂这个前景吗？根本不可能有。反过来想，为什么我们的劳务发展上不去？跟我们营业税是有直接关系的，我认为，现在营业税对劳务的影响，就相当于当年产品税对制造业的影响。当然，不是说营业税改增值税，第三产业就发展了。但是不改的话，第三产业发展是很难的。因为当年产品税对制造业的弊端，同现在营业税对劳务的弊端是完全一样的。
　　比如，现在的政策只规定，翻译出口营业税才退税。就是一个翻译，除此以外都不免税。而且这个免税还是文化部从中央发展文化，要增加中国软实力这个角度提出来的，经过国务院研究才同意。其实，劳务本来有很多，比如呼叫中心的服务，IT服务中心，这些领域就业率非常高，而且我们有我们的优势，但是都不能免税。
　　总结1994年的改革，我们财税部门的同志为改革是尽了全力的。从各种角度，包括理论研究准备、工作方案、测算、培训干部操作，我们付出的心血，可以说无愧于国家、无愧于社会。即使是这样，我们改革的进展，距离我们的目标还有很远。
　　越回忆1994年改革的成功，就越觉得改革再向前走一步很难。难在哪里呢？难在上上下下要达成共识。我认为，在这个阶段，理论研究应该加强。理论界应该结合实际把问题挖掘得更深，剖析得更彻底，能够让全社会包括政府、企业界、居民、决策层都能够理解这个东西，我觉得这样才能形成共识。没有共识，什么好的方案也做不成。方案是第二步的，形成共识是第一步。其实，1994年税改的方案也是变来变去的，1993年8月份的方案跟1994年1月1日执行的方案差别得很大的。所以，方案可以变动，但是形成共识是没有动摇的。所以，我觉得现在来看，摆在当前财税部门，包括研究机构，第一位要做的事情就是怎么为下一步改革铺路搭桥，要在这个问题上形成共识。

　　我们要建构自己的财政理论
　　中央财经大学副校长　李俊生

　　30年前的今天，十一届三中全会结束了10年文化大革命的内乱，实际上也是结束了新中国成立以来的经济和社会发展路线，开启了改革开放的进程。总体上，对于我们绝大多数中国人来说，如果没有这30年的改革开放，我们就不能想象个人幸福和家庭命运是个什么样的状态；对于我们财政界和财政学界来说，也不能想象我国会有什么样的财政体制，会有什么样的财政理论。
　　从我国财政学发展的历史以及财政理论建设来看，改革开放30年，有几个问题是不容回避的：改革开放对我国财政理论建设意味着什么?改革开放我国财政学界到底做了些什么?我国财政理论未来在哪里?
　　改革开放对我国财政理论建设的意义不仅仅在于“春天”的来临，不仅仅在于学者们可以冲破文革及其文革以前的禁区对已有的理论和教条进行重新思考，而且更重要的是改革开放对财政理论建设与发展提出了真实的需求，提出了我国需要在中国的土壤上，在改革开放(乃至经济全球化)的大背景下建设和发展具有中国特色财政理论的需求，提出了用财政理论指导中国财政税收体制改革实践的需求。
　　因此，需要建立一种根植于中国土壤的、为中国和世界经济与社会发展服务的、具有普遍的科学性和特殊的针对性的财政理论。我认为，这就是改革开放对于我国财政学界和财政理论建设的意义之所在。如果没有认识到这一点，那就是没有真正认识到改革开放对我国财政学界、对我国财政理论建设的深层次的意义。中国在30年的改革开放过程中，积累了大量的、对世界其他有关国家具有一定借鉴意义的经验，我们需要对这些经验进行客观的总结、科学的提炼，使之上升到理论的高度——这些应当是我国财政理论工作者应尽的义务，也是义不容辞的责任。
　　改革开放30年我国财政学理论建设的成就是巨大的，所有问题都应当属于前进中的问题，但是这些问题的严重性是不容低估的，如何在对马克思主义经济理论、西方(资本主义)经济理论兼收并蓄的同时，在充分了解和掌握中国经济与社会发展的基本特征与实际需求的基础上，建设和发展能够反映中国财政发展规律的、具有科学的方法论与合理的结构体系的财政理论，已经刻不容缓。
　　从这个意义上说，我国财政学未来的走向应当是探索建立多维的财政理论。所谓的“多维”财政理论是指基于财政学以及财政理论的边缘性特征，基于我国改革开放30年财政改革和财政理论发展的实践，提出我国财政理论建设应当摈弃现在通行的“一维”思维方式和“一维”方法论的做法，以我国经济市场化和经济全球化为背景，以经济学为基础理论，兼收马克思主义经济学和现代西方经济学，兼收经济学和行政管理学、公共管理学以及其他相关学科的研究成果与方法，以解决我国未来改革开放与经济、社会管理与发展的实际需要为前提，建设我国的财政理论。

　　四成就值得大书特书
　　中国社会科学院荣誉学部委员、研究员　何振一

　　仅就财税改革来说，它的成就不是短短几篇文章能说清楚的，在财政发展史上，或者在世界上，我国财税改革创造了奇迹。
　　三十年来我国财政改革和发展，大体可划分为三个阶段：第一阶段，1978年-1992年，是以突破旧体制“统得过死，集中过多”的弊端，以搞活经济为目的的放权让利改革时期；第二阶段，1992年-2002年，是为适应建设社会主义市场经济体制要求，构建公共财政体系，转换财政模式阶段；第三阶段，2003年至今，全面实践科学发展观，创建科学发展的财政体系阶段。
　　在这三十年间，最值得大书特书的财税改革成就有四点。
　　第一，经过一系列艰苦、有效的改革，我国财政已经和社会主义市场经济体制，和经济发展形成了良性循环。财政改革在体制、机制各方面为经济发展起了保障作用，推动了经济持续高速发展。反过来，因为经济持续高速发展，也给财政的壮大打下了坚实的经济基础，财政和经济双双高速增长。有数字为证：2007年，我国GDP总值比1977年增长了近68倍，财政收入增长了54倍。经济、财政同步高速增长，说明财政和经济关系理顺了，形成了良性循环机制，这是非常了不起的成就。
　　第二，财税改革是我国城市改革的突破口，我国城市改革是从财政放权让利改革起步的，财政为打开旧体制对城市改革的阻碍，从纵横两个方面进行了一系列富有成效的改革与探索，为城市改革开放发挥了开路先锋作用。
　　经过十年动乱，国家百废待兴，各方面都需要财政拿钱，而财政收入又很少，非常困难。此时，财政先行一步改革：纵向上，通过两步“利改税”等一系列措施向企业放权让利，从而初步打破了财政对企业财务的统收统支体制，企业从此有了自己的利益，也有了一定的自主权，为搞活经济打开了突破口；横向上，改革了政府各个经济部门的财务管理体制，扩大了各个部门财务自主权，实行了经济主管部门财务大包干和基金制等形式的放权让利改革，通过这些改革，极大地调动了各个经济主管部门发展经济、增产增收的积极性。
　　第三，到2002年，我国已初步建立了公共财政的框架。1992年党的十四大决定，我国经济改革以建设社会主义市场经济体制为目标，财政部门即刻行动起来，走上了转换财政模式即构建公共财政体系的改革道路。1994年，首先配套推出了旨在创新财政运行机制的三项改革：全面启动分税制财政体制改革；全面推出了税制和征管体制改革新举措；启动了旨在完善“利改税”成果，实现国家财政职能与企业财务职能全面归位的改革。这三项改革真正实现了按市场经济要求的运行机制创新。1998年又全面开展了财政职能范围转换，优化支出结构的改革，以解决在市场经济建设中，财政职能的越位与缺位问题。
　　构建公共财政体系是多方面又是多层次的，但是从根本上来看，决定公共财政体系的基本要素无非是两个方面，一个是财政运行机制，另一个是职能范围，所以我国财政在这个阶段的改革，紧紧抓住了主要矛盾，不仅初步理顺了财政关系，也初步搭起了公共财政基本框架。
　　第四，党的十六届三中全会建立科学发展观以后，我国财政部门针对落实科学发展观所面临的诸多需要解决的社会共同需要问题，及时开展了新一轮改革，到目前为止，我认为科学发展的财政雏形已经显现。
　　另外，我提个建议，即理论界更需要加强基础理论的研究。多年改革经验也证明，什么时候理论能够和整个改革同步或者是提前一点，前瞻一点，改革就相应地顺利一些。

　　从“人民群众的财政”角度来思考
　　厦门大学经济学院院长　张馨

　　公共财政是为市场提供公共服务的财政，是人民群众决定、规范、约束和监督的财政，它是与市场经济体制相适应的财政制度。其中“与市场经济体制相适应的财政制度”是公共财政定义的根本点，由此而派生出“公共服务的财政”和“人民群众的财政”两大基本涵义。
　　至今为止，人们仅停留在“公共服务”涵义上去理解公共财政问题，并且也是按照这一思路去安排和推进财政制度改革的。我国财政的公共化改革已取得了很大的成就，它表明从这个角度去理解“什么是公共财政”问题，有其正确之处，今后财政制度的改革仍然需要遵循这一原则。但没能从“人民群众的财政”角度去思考公共财政问题，有很大缺欠。
　　提出“人民群众的财政”命题，最大的质疑就是，即使是在计划经济时期，财政作为政府收支活动，似乎都是“人民群众的财政”，因为政府就代表着人民群众。然而，计划经济下财政与市场经济下财政的根本区别，不在于财政活动由谁最后决定，而在于由谁“直接”决定。计划经济下财政由政府直接决定，而市场经济下财政则由人民群众直接决定。
　　之所以财政的直接决定者不同，根本原因还在于经济体制的不同。在计划经济条件下，国家直接决定财政活动。而在市场经济下，财政收入来自多种经济成分，它不再是政府在集中自己的钱，而是取自人民群众即“纳税人”的“公共”收入，而不是“国家”收入。人民群众把钱交给政府，是为了让政府按照人民群众的公共需要去安排支出，去提供人民群众所需要的服务，即“公共”支出。
　　从“人民群众的财政”涵义着手，财政改革以及由此形成的财政制度是不同的，因而对认识和把握公共财政问题比“公共服务”涵义更为重要。
　　首先，它决定了政府提供的服务是否为市场所需要。人民群众是市场活动主体，人民群众掌握了财政的直接决定权，就意味着市场直接决定了财政活动，市场决定和约束了政府活动，从而提供的才是真正的“公共”服务。然而，目前我国财政活动仍然是由政府直接决定的，这种由他人而不是由需求者自己决定的服务，是难以保证符合市场需要的。政绩工程、形象项目，“越位”、“缺位”等问题至今仍然严重存在，就是其典型表现。而财政工作和政府理财要根本克服这些问题，没有根本转到“人民群众的财政”上来，只能是空话一句。
　　其次，它决定了能否建立起真正的公共财政制度。人民群众拥有财政活动的直接决定权，还是将财政改革进程直接置于市场的约束和控制之下，确保形成的是真正的公共财政制度的根本条件。财政改革直接触动各级政府利益，财政制度的变革与构建直接关系到各级政府及其部门、机构和官员的利益，如果不是由市场决定而是由政府决定，是不可能建立起真正的公共财政制度的。这点，30年的改革实践已经充分证明了。如果不能尽快改变这一状况，今后的改革将更为艰难，最终将是难以为继的。而要根本改变这种状况，靠的只能是转到“人民群众的财政”基点上来。

财政改革是经济改革的突破口
中国人民大学教授　陈共

　　改革开放应该从哪年开始算呢？应从1979年开始算起。而且，经济改革的突破口就是财政改革。
　　1979年对财政来说出了一件大事，就是出现了170亿元的巨额财政赤字，引起了社会的广泛关注。因为在当时来看，财政赤字是资本主义的，我们国家怎么会有这么大的财政赤字？为什么会出现财政赤字呢？我们搞研究的人就知道，因为那几年编制的时候是平衡预算，执行的结果是赤字预算。原因是我们实行三大政策：提高农副产品价格，提高职工工资，提高城市居民收入水平。这三个政策出来后，对它的预期支出估计不足，最后就只能是赤字，而且是巨大的赤字。当时碰到一个关键问题，对赤字的看法不同，争论得比较厉害。客观分析一下这三大政策，应该说是对的，而且这个政策推进了改革开放，激活了企业活力，提高了居民生活水平，从此改革开放启动了。
　　财政赤字出现以后，出现了一系列问题。首先是国民收入分配发生明显地向个人倾斜，那个时候个人收入提高很快，政府的收入是逐年下降，财政收入占GDP比重逐年下降，下降得很厉害。这就给财政提出一个问题，不改也得改，于是就开始调整工商税。工商税在文化大革命的时候搞得支离破碎，通过两次利改税基本完成。这是个非常重要的改革，没有这个改革，财政收入在当时下降得很厉害，1980年是负增长，第二年因为采取措施才正增长，但是也很慢。而我们的税制刚恢复，就因为包干制停了，而麻烦就出在这里。包干制在当时讨论得很激烈，因为实行包干制以后，财政也包干，两个同时下降，谁都受不了，总理也受不了，财政部长也很难当。
　　为了应对这种局面，政府才下了决心，才有1994年的税制改革。因此，前一阶段是启动和摸索阶段，是被动的改革，三大政策推动你不改不行，谁也没有想到1979年会有这么大的赤字。1994年的改革应该是财税改革的一个里程碑，再加上1998年实行的积极财政政策，应该说是中国财政税收的一种创造、创举，根据中国实际来改革我们的制度，这一点是很明显的。另外，改革奠定了社会主义财政体制的基础。
　　下一步就是深化改革，特别要提到的就是预算制度改革，这个改革也是卓有成效的。不仅预算解决得好，而且把预算外的问题解决得也很好，否则我国的财政就不健全，不符合财政的原则。其他方面的改革，如税收年年有调整，这是没有问题的。今后的改革应该是继续深化，而且要把主要精力从单向改革放在基本制度建设上，比如预算法要改革，民主决策程序应该研究。还有现在财政部开展的绩效考核评估，第一个是依法，第二个是民主，第三个是合理。另外，在税收方面，实行减税政策，我觉得不必要，在改革的前提下，要进行有增有减的结构性调整，在我国不适合实行减税政策。

　　一项最大政治工作的光辉实践
　　中央财经大学教授　姜维壮

　　在改革开放30年的实践过程中，作为一项最大政治工作的财政工作，所面临的社会形势和历史使命，以及实行的政策措施和作出的贡献，具有突出意义。
　　首先，改革开放初期阶段财政实施的这一系列先行一步的改革，在及时有效地处理各方面的矛盾关系，调动各方面增产增收积极性和提高人民物质文化生活水平等方面，在相当长的时期内，体现出相当显著的积极作用。1994年推广实行分税制和与其相配套的一系列管理制度改革所带来的积极效应，比较显著的有四个方面：一是财政收入和国民经济的大幅度持续增长；二是显著提高了财政收入管理的规范化水平；三是财政收入弹性的大幅度提高；四是规范了中央与地方之间的财政关系。这对于经济与社会的协调发展和人民群众生活的改善，起到了重要的保障作用。
　　其次，财政政策的调整与城乡和市场关系的协调。在协调城乡关系，促进经济和社会的和谐发展方面的政策目标主要是保证国家“三农政策”的落实,财政工作在贯彻执行国家的“三农”政策，促进农业、农村和农民的全面发展提高，以及促进城乡社会的和谐发展等方面发挥的作用举足轻重。财政工作在协调市场供求关系、促进市场经济和社会和谐发展采取的主要措施是，积极财政政策创造性地贯彻执行和适时地合理调整与完善。1998年以来，我国财政工作根据市场形势的变化和国家政策的要求，及时调整、执行了松紧有别的积极财政政策，对经济和社会的健康协调发展发挥了关键性的作用。
　　最后，在改革开放的实践过程中，财政预算作为体现整个国家方针政策和规定政府活动范围与方向的工具，通过依法确定和协调国家权力机关之间的职责关系，促进民主法制管理的规范化。这是在现代市场经济条件下，广泛实施和完善依法理财，提高财政监督管理素质，保证财政资金使用效率，促进廉政建设和保持社会制度与政权稳固的一个十分重要的条件。这也是我国执行改革开放方针以来，党的历次全国代表大会反复强调的一项重要决策。为贯彻这项决策，国家通过财政实施了一系列重要措施，比较突出的如上世纪末期，财政部门先后实施的预算制度及一系列与其相配套的重要制度改革。

　  一句话评30年改革
　　■ 财政部科研所所长 贾康：我感觉财政对全局改革的贡献特别值得回顾。我认为,财政现在已经体现出三次历史性贡献，第一次是在上世纪80年代初，是在宏观层面上开启了渐进改革的突破口。第二次是1994年分税制改革的制度框架给市场经济提供了间接调控的配套条件框架。第三次就是现在公共财政的转型，实际上是引导了整个中国社会走入民主化、法制化的状态，公共财政的逻辑和趋势已经越来越明显。所以，我们应该把财政改革和整个配套改革进一步结合在一起推进。
　　■ 清华大学中国财政与税收研究所所长 白重恩：下一步的改革需要更多的理论性研究，我们要在这方面做更大的努力。
　　■ 中国社科院财贸所服务经济室主任 夏杰长：我们将继续致力于在构建公共财政制度、完善公共财政体系、夯实公共财政制度基础上做一些更具体、更深入、更系统的研究，为建设公共财政制度，推进中国财税制度进一步改革，尽我们的微薄力量。