赵云旗 

　　自1978年改革开放以来，财政管理体制改革作为我国经济体制改革的先行者，率先在政府间关系方面做出了一次又一次的重大改革。1978—1983年在改革开放探索期的财政管理体制改革，以“分灶吃饭”为特征，打破原来高度集中的财政管理体制。1984—1991年在经济体制改革全面期的财政管理体制改革，以包干为特征、放权让利为主线，调动地方政府的积极性，为其他方面的改革提供了条件。1992—2000在社会主义市场经济体制建立期的分税制财政管理体制改革，以规范为特征、宏观调控为基调，基本上奠定了适应市场经济的现代财政管理体制。2001—2008年在构建社会主义和谐社会期的财政管理体制改革，以完善分税制财政管理体制为重点，促进经济、社会各项事业协调发展。改革开放三十年，财政管理体制的改革走过了不平凡的历程，取得了辉煌的成就。 

　　“分灶吃饭”：打破体制僵局 

　　1978年，党的十一届三中全会召开，作出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。从此，新中国的发展出现了具有深远意义的伟大转折，它标志着我国从此进入了社会主义事业发展的新时期。1979年4月，中央工作会议讨论了当时的经济形势和党的对策，决定将财政管理体制改革作为经济体制改革的突破口。1980年2月，经过充分酝酿，“划分收支、分级包干”（也称为“分灶吃饭”）财政管理体制终于浮出水面。其主要内容可以归纳为以下几点： 

　　一是“划分收入”。把财政收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入。按照企业的隶属关系，将中央企业收入、关税收入作为中央财政的固定收入；地方企业收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和其他收入作为地方固定收入。由地方上划给中央部门直接管理的企业，其收入作为固定比例分成收入，80％归中央，20％归地方。工商税作为中央和地方的调剂收入。二是划分支出，隶属中央的企事业单位属于中央财政支出范围，属于地方的企事业单位属于地方财政支出范围。三是“分级包干”。按照上述划分收支的范围，以1979年财政收支预算执行数为基础，确定地方财政收支的包干基数。基数确定以后，地方的财政支出首先用地方的固定收入和固定比例分成收入弥补，如有多余，上缴中央，如有不足，则用调剂收入弥补。如果固定收入、固定比例分成收入、调剂收入全部留给地方，仍不足弥补地方支出的，则由中央财政按差额给予定额补助。四是一定“五年不变”。地方的上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数核定以后，原则上五年不变。 

　　这次财政管理体制改革变动最大的地方，是将原来全国“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，财力分配由过去的“条条”为主改为以“块块”为主。地方在划定的收支范围内，多收了可以多支，少收了要少支，自求收支平衡。这样的改革给了地方不小的财政自主权，使地方在五年内统筹规划生产建设和各项事业的发展，从而提高地方组织财政收入的积极性。 

　　“分灶吃饭”的财政管理体制，是我国改革开放以后对传统的统收统支财政体制的一次重大的改革。这次改革最值得肯定的方面，是打破了原来僵化的体制。经过这次改革，国家财政体制中原来存在的财权集中过多，分配上统收统支，统得过多、管得过死等旧的格局已逐步打破，一个比较合理的、分层次的国家财力分配结构，一个有利于贯彻对内搞活、对外开放方针的适应我国社会主义有计划商品经济发展的财政体制开始形成。 

　　财政包干制：给地方财政放权 

　　1982年9月，党的第十二次全国代表大会召开，明确了新的历史时期的总任务，确定了从1981年到20世纪末的社会主义经济建设的宏伟纲领。大会提出逐步建立一个稳固和平衡的财政，争取实现财政状况的根本好转。 

　　1984年10月，十二届三中全会作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，为我国经济体制的全面改革指明了方向，指引着财政管理体制改革以经济体制改革为中心，以更快的步伐，更全面、更深入地进行。 

　　（一）1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制 

　　为了落实十二届三中全会的决定，并鉴于1980年起实行的“划分收支、分级包干”的财政体制原定五年已经到期，特别是实行两步利改税后国家与企业之间的财政分配形式已经发生了很大变化，国务院决定从1985年起实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。改革的主要内容如下： 

　　一是按照第二步利改税以后的税种设置，划分中央财政固定收入、地方财政固定收入以及中央和地方财政共享收入。二是按照隶属关系，划分中央财政支出、地方财政支出。不宜实行包干的专项支出，由中央财政专案拨款，不列入地方财政支出包干范围。三是区分不同情况实行上解、分成、补助。凡地方固定收入大于地方支出的，定额上解中央；地方固定收入小于地方支出的，从中央、地方共享收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入和中央、地方共享收入全部留给地方，还不足以相抵其支出的，由中央定额补助。收入的分成比例和上解、补助的数额确定以后，一定五年不变。地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。 

　　“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制，虽然基本上仍然是“分灶吃饭”，但进一步明确了财政的权利和责任，与1980年的财政体制相比，具有两个明显的优点：首先是以划分税种作为划分各级财政收入的依据，开始改变过去按企业的行政隶属关系划分收入的做法。尽管划分税种还不彻底，但已向划分税种的预算管理体制迈出了一步，有利于今后过渡到分税制体制。其次是较好地体现了保证重点、兼顾一般的原则。比较合理地确定了地方财政的基数，也保证了中央财政得到稳定的收入，加强了各级政府当家理财和平衡收支的责任，使财政体制较好地体现了责权利相结合的原则。 

　　（二）1988年后包干制财政管理体制的进一步完善 

　　从1988年起，按照先调动地方组织收入的积极性，在地方财政收入增长以后，中央再从收入增量中多拿一些的思路，财政包干体制进行了调整。 

　　财政包干制包括6种形式：一是“收入递增包干”。以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率（环比）和留成、上解比例。在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比例，实行中央与地方分成；超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到递增率，影响上解中央的部分，由地方用自有财力补足。二是“总额分成”。根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方留成和上解中央比例。三是“总额分成加增长分成”。在“总额分成”办法的基础上，收入组织上年增长的部分，另加分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，实际收入比上年增长的部分，除按总额分成比例分成外，另加增长分成比例。四是“上解额递增包干”。以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上交。五是“定额上解”。按原来核定收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。六是“定额补助”。按原来核定的收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助。 

　　包干制在执行过程中充分显示了不同于旧体制的优点。其一是透明度高。地方政府最关心的是财政收入的增长，包干制使地方每年所应得到的好处都很明确，有利于调动各级政府组织财政收入的积极性。其二是风险共担，地方财政也承担一定的压力。这两方面情况，都必将对地方平衡预算增加一定的风险和压力，使地方财政做到了权责利结合。 

　　分税制：规范中央与地方 

　　分配关系 

　　1992年，邓小平南巡讲话，奠定了社会主义市场经济理论的基础，党的十四大的召开，确立了建立社会主义市场经济体制的总体目标。从此，我国改革开放又进入了一个新阶段，建立社会主义市场经济体制成为这一时期的主旋律。 

　　社会主义市场经济体制对构建间接调控的财政政策提出了要求，要由过去的以计划为手段的直接管理为主向以市场机制为手段的间接调控为主转变。但包干制本身缺乏建立协调机制的土壤，以包干代替协调，很难建立有效的中央财政对地方财政的协调机制。而且包干制“包死”了基数，中央财政收入不能随着经济的发展而“水涨船高”，占全部财政收入的比重不断下降，中央财政的困难日益增加。从1985—1992年，中央财政收入占全国财政收入的比重（不含债务收入）由1985年的34.8％、1986年的36.7％下降为1992年的28.1％和1993年的22.0％。严重弱化了中央的调控能力，与建立社会主义市场经济体制下有效的宏观调控机制完全相悖。另外，由于包干体制下，中央和地方各级政府都有权对个别企业审批减免税，使得税收优惠和减免过滥，导致经济秩序紊乱和市场的无序竞争。而且财政包干体制种类繁多，计算复杂，人为因素影响大，容易造成各地区间的苦乐不均，不利于地方经济的均衡发展，不利于营造规范的社会主义市场经济环境。对包干制财政管理体制进行改革势在必行，分税制也就呼之而出。 

　　1994年分税制改革的基本内容： 

　　一是划分支出。根据中央政府和地方政府的事权, 合理确定中央财政与地方财政的支出范围。这是实行分税制财政管理体制的重要内容。1994年分税制改革确定中央与地方支出划分的基本原则是：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。经过划分，中央财政支出主要有13个方面，地方财政主要有14个方面。 

　　二是划分收入。立足本国国情，借鉴国际经验，并考虑到各税种的特殊情况，分税制财政管理体制改革将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。经过划分，中央财政固定税收有7种，地方财政固定税收有18种，中央与地方共享税收有3种。 

　　三是建立收入返还制度。为了使改革顺利运行，分税制财政管理体制实行了保证地方1993年既得利益的政策。按税种划分收入后，原属地方支柱财源的消费税和增值税收入的75％上划到中央，成为中央级收入，如果中央不采取相应补偿措施，必然影响地方的既得利益，不利于新旧体制的平稳转换，为此，制定了税收返还的办法，即以1993年为基期年，按分税后地方净上划中央的收入数额，作为中央对地方的税收返还基数，基数部分全额返还地方。为了尽量减少对地方财力的影响，调动地方政府的积极性，不仅税收返还基数全额返还，1994年以后还给予一定的增长。税收返还与消费税和增值税的增长率挂钩，每年递增返还，即将税收返还的递增率改为按各地区分别缴入中央金库的“两税”增长率的1：0.3系数确定，各地区“两税”每增长1％，中央财政对该地区的税收返还增长0.3％。 

　　四是税收机构分设。与收入划分相配套，建立中央和地方两套税务机构分别征税，国家税务局和海关系统负责征收中央级固定收入和中央地方共享收入，地方税务局负责征收地方级固定收入。 

　　五是解决原体制遗留问题。实行分税制后，原包干体制的地方上解和补助办法基本不变。原实行递增上解的地区继续递增上解，原实行定额上解的地区继续定额上解，原实行总额分成的地区和原分税制试点地区一律实行递增上解，从1994年起按4％的递增率递增上解。从1995年起，凡实行递增上解的地区，一律取消递增上解，改为按各地区1994年实际上解额实行定额上解。 

　　1994年开始实行的分税制财政管理体制, 是我国建国以来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次财政体制改革，对财政运行和宏观经济产生了良好的体制效应。一是国家财政实力不断增强。分税制财政体制基本理顺了中央与地方财政分配关系，调动了各级政府理财的积极性，建立了财政收入稳定增长机制，使财政收入保持了持续稳定的增长态势。从相对数看，分税制前的1990—1993年全国财政收入每年增长13.2%，而分税制改革后全国财政收入平均每年增长19.27%，高于改革前6个百分点。从绝对数看，分税制前的1990—1993年，全国财政收入平均每年增加200亿—300亿元，而分税制后年均新增财政收入超过3350亿元，这样持续的高速增长是建国以来没有过的。二是“两个比重”明显提高。分税制财政管理体制明确了中央与地方收入范围，充分调动了各级政府支持经济发展、组织收入的积极性，“两个比重”出现了稳步提高的态势。全国财政收入占GDP的比重由1994年的12.3%提高到2007年的 20.56%，中央财政收入占全国财政收入的比重也由1993年的22%提高到2007年的54.07%，改变了中央财政依靠地方上解的被动局面。三是国家财政宏观调控能力显著增强。随着财政实力的增强和财力的适度集中，国家财政宏观调控能力明显增强，有力地支持了社会保障、科技教育、农业、基础设施等社会各项事业的发展，为西部大开发战略、振兴东北老工业基地战略、中部崛起战略、农村税费改革等国家经济战略与重大经济改革提供了财力保障。 

　　深化财政管理体制改革：促进构建和谐社会 

　　进入新世纪以后，改革开放出现了一系列新的阶段性特征，主要是经济实力显著增强但生产力总水平还不高，社会主义市场经济体制初步建立但影响发展的机制障碍依然存在，人民生活总体上达到小康水平但收入差距不断拉大，协调发展取得明显成绩但缩小城乡、地区差距的任务非常艰巨。为了促进社会主义和谐社会的构建，根据改革开放中出现的新情况，在稳定分税制财政管理体制基本框架的基础上，中央采取了一系列调整和完善措施。 

　　（一）实施所得税收入分享改革。随着政府机构改革的实施、企业改革的深化以及地区间经济发展格局的变化，按企业隶属关系等划分所得税收入不仅强化了政府干预，不利于深化企业改革和公平竞争，而且不利于扭转地区间财力差距扩大的趋势。从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，将按企业隶属关系等划分中央与地方所得税的办法改为中央与地方按统一比例分享。除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业开发银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业外，其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按统一比例分享。中央保证各地区2001年地方实际所得税收入基数，实施增量分成。2002年所得税收入中央与地方各分享50％；2003年中央分享60％、地方分享40％，2003年以后年度，根据实际情况确定中央地方分享比例。中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。 

　　（二）改革出口退税负担机制。1994年分税制改革时，出口退税改由中央全部负担，随着外贸出口持续高速增长，出口退税增长远远高于国内增值税增长，尽管中央出口退税预算指标一再增加，但出口退税应退数和实退数仍存在差距，使得欠退税情况越来越严重，中央财政负担沉重。为此，2004年1月1日起我国实施出口退税机制改革。一是适当降低出口退税率，本着“适度、稳妥、可行”的原则，区别不同产品调整退税率。二是加大中央财政对出口退税的支持力度。从2003年起，中央进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税。三是建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75:25的比例共同负担。四是累计陈欠退税由中央财政负担。对截至2003年底累计欠企业的出口退税款和按增值税分享体制影响地方的财政收入，全部由中央财政负担。2005年，针对出口退税机制改革后出现的一些新情况和问题，决定在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，对超基数部分，从2005年1月1日起，中央、地方按照92.5:7.5的比例负担。各省（自治区、直辖市）根据本地实际情况，自行制定省以下出口退税分担办法，但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业，不得采取限制外购产品出口等干预外贸正常发展的措施。对所属市县出口退税负担不均衡等问题，由省级财政负担统筹解决。 

　　（三）调整证券交易印花税分享比例。实行分税制初期，证券交易印花税中央与地方（上海市和深圳市）各分享50％。随着我国证券交易市场的发展，证券交易规模不断扩大，证券交易印花税大幅增长。为妥善处理中央与地方的财政分配关系，增强中央宏观调控能力，自1997年起，将证券交易印花税收入分享比例调整为中央80％，地方20％，后因证券交易印花税税率由原来对买卖双方各征收3‰调高到5‰，调高税率增加的收入全部作为中央收入。中央与地方证券交易印花税分享比例折算为中央88％，地方12％。2000年决定，从当年起分三年将证券交易印花税分享比例逐步调整到中央97％、地方3％。中央由此增加的收入主要用于支持西部贫困地区发展，并作为补充社会保障资金的一个来源。 

　　（四）调整金融保险营业税收入划分。为了进一步理顺国家与金融、保险企业之间的分配关系，促进金融保险企业间平等竞争，保证国家财政收入，从1997年起将金融保险营业税税率由5％提高到8％。提高营业税税率后，除各银行总行、保险总公司缴纳的营业税仍全部归中央收入外，其余金融、保险企业缴纳的营业税，按5％税率征收的部分，归地方财政，提高3个百分点征收的部分，归中央财政。为了支持金融保险行业的改革，从2001年起金融保险业营业税税率每年下调1个百分点，分三年将金融保险业的营业税税率降至5％，中央分享部分也随之取消。 

　　（五）完善省以下财政体制。1994年分税制改革以来，各地进一步调整和完善省以下财政管理体制，在调整政府间支出责任划分、政府间收入划分、建立和规范转移支付等方面做了大量工作。首先是推进“省直管县”财政管理体制改革，即省级财政直接管理地(市)级和县(市)级财政，地方政府间在事权和支出责任、收入的划分，以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等方面，都由省级财政直接对地(市)和县(市)级财政。目前，全国共有20多个省份实施了“省直管县”。其次是推进“乡财县管乡用”的财政管理方式改革。在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金所有权和使用权不变，乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督，帮助乡镇财政提高管理水平。 

　　以上完善分税制的措施，取得了明显的成效。出口退税机制改革不仅调整了中央与地方以及地区间负担不均衡的问题，维护了全国统一市场，确保出口退税资金及时足额到位，而且促进了外贸体制改革和外贸经济持续健康发展。实施所得税收入分享改革、调整证券交易印花税分享比例、调整金融保险营业税收入划分，中央由此增加的收入主要用于支持西部贫困地区发展和补充社会保障资金，促进了地区协调发展。省以下财政体制的完善，强化了省级财政调节区域内财力差异的责任，简化了财政管理级次，提高了资金管理效率，缓解了县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力。 

　　（中国财政2008.19半月刊10月5日出版总第528期）