财政部科研所  吕旺实

　　党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对完善我国社会保障制度提出了全面的要求，这一要求的指导思想是“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。”中国社会保障体系建设的基本思路是：统一相关的社会保障制度，统筹推进，完善体系建设与完善管理体制相结合，使中国社会保障体制尽快向体系完整、制度健全、水平适当、统放有度的方向推进。按照这一设想，我们将建立的是一个覆盖城乡、惠及全社会的社会保障制度。但在我国目前的国情下，建立和完善社会保障体系将是一项非常复杂和长期的任务。当前，农民工的社会保障问题非常突出，这一问题的解决对于进一步完善城市社保体系，进而解决最广大的农村地区的社保问题，具有重要的桥梁作用。鉴于此，本文认为，在“十一五”规划中，农民工的社会保障问题应当得到重视，并为此提出了建立农民工统筹储蓄社会保险制度的建议。

一、农民工的社会保障问题应当得到重视

　　1．今天的青年农民工30年以后大部分将是城镇老人，现在就应当考虑这些人的保障问题。随着我国经济的快速发展，将有越来越多的农村剩余劳动力进入城镇，城镇人口的比率将大幅度提高。据统计，1978年时城镇人口占总人口的比例是18%，到2004年城镇人口已经达到42%，26年间年平均增加接近1%。如果按照这个速率计算，再有30年，城市化率将接近或者达到75%。所以说现在的农民工大部分将脱离土地，成为城镇老年人口。根据有关统计，目前我国有1.2-1.5亿农民工，以后数量会不断增加，现在就应当为这些人的养老等保障做长远安排。
　　2.农民工的社会保障问题的解决是建立和完善我国社会保障体系的关键环节。第一，农民工是我国城市化进程中的一种暂时现象，农民工社会身份和政治身份的变化是迟早的事情，他们被社会保障制度拒之门外，将对我国的城镇社保体系的进一步完善产生非常消极的影响，不包括农民工的城镇社保体系是一个不完善的社保体系。第二，我国目前正在建立农村的社保体系，并试图建立城乡一体化的社会保障制度，农民工作为城镇人口和农村人口的“过渡人群”，其社会保障问题的解决具有示范效应，可以为我国全面、完整的社保体系的建立积累经验。
　　3．目前，我国对农民工社会保障的政策不统一，使得农民工的相关权益无法得到保障，这将带来诸多的社会问题，影响到社会的稳定和经济的可持续发展。我国目前只有个别地方（大连等）将本市藉农村户口的农民工的养老保障和医疗保障纳入城市保障体系，比例很小。部分地区（北京等）将部分农民工的医疗保障纳入当地的保障制度内。部分中央单位将农民工交纳到个人账户中的养老保险在他本人离开单位时退还本人。大部分地区或者没有交纳，或者交纳以后进入统筹基金的大账，农民工不论一直工作下去或者离开，都没有权益。这是不公平的和不负责任的。

二、农民工工资统筹储蓄保险制度的基本设想

　　在任何单位工作的城市户口的临时工，都要求交纳养老、医疗、失业保险，统称为“三险”，比照城市户口的合同工“三险”的征收方式，考虑到农民工的流动性等因素，可以将这三险合一，统称为“农民工统筹储蓄社会保险制度”。从农民工工资总额中提取保险金，但是管理形式却不同，农民工的保险金要进个人储蓄账户。具体的设想如下：
　　1．保险金由用人单位和农民工共同负担，用人单位负责缴纳。农民工进入城市或城镇工作，任何雇佣单位在支付其工资的同时，必须依法交纳“雇员养老保险”、“雇员医疗保险”和“失业保险”。
　　2．与城镇合同工交纳的费率相同。农民工交纳“三险”的费率与城镇合同工所交纳的“三险”统筹金费率相同，在工资内扣除。目前城镇合同工“三险”交纳的费率状况如下：
　　基本养老保险。单位将工资的20%上缴统筹基金；然后，统筹基金返还3个百分点到个人账户，再加上个人交入自己强制储蓄账户工资8%的部分，共有11%在账户中。
　　医疗保险。单位交纳9%到统筹基金，返还其中的30%到个人账户，加上个人交纳的2%，个人账户共有4.7%。
　　失业保险是2%，交由失业保险统筹基金管理。
　　农民合同工的征收率和自己交纳率应与城镇户口合同工完全相同，保证了立法和法律执行的统一性。但是农民工是流动的，不属于某一个城市，他们交纳后形成的权益应当重新考虑，进行特别政策安排处理。基本的原则是：农民工要对当地政府有所贡献，即将一小部分留在当地政府统筹基金内；又要保护农民工的个人权益，将其中的大部分储存到农民工的个人账户。
　　3．大部分记入农民合同工个人账户。农民合同工与城镇户口合同工交纳的费率相同，但是主要部分要进入个人账户，设想如下：
　　在雇佣单位交纳基本养老保险工资20%中，3个百分点归统筹基金（作为对当地社会的贡献），17个百分点划到农民工的个人账户（因为农民工不享受未来当地退休劳保）。
　　医疗保险的交纳费率与城市户口的人相同，个人账户的分配比率也相同。农民工享受当地基本医保。
　　失业保险也一样征收，完全归入地方。
　　这样，我们就看到了一个农民工保费交纳和分配的总体状况：雇佣单位交纳工资总额的31%（其中养老20%，医疗9%，失业2%）到三个统筹基金后，其中的工资的19.7%（养老17%，医疗2.7%）返还给农民工个人账户，当地政府得到工资总额11.3%。另外按照现有统筹基金管理规定，个人还要在账户储入工资的10%（养老8%，医疗2%），这样，农民工个人账户得到返还的部分和自己储入的部分，共有工资的29.7%（见下面表格），这部分是农民工离开城市以后可以带走的权益。
　　此外，留下来当时可以享用的权益还有医疗保险和失业保险。

　　4．农民工雇员的统筹储蓄安排。全国农民借助身份证统一编码，每个人在银行有“强制统筹储蓄保险账号”，不论在哪里被雇佣，强制统筹储蓄保险金被自动地划入这个账号之下。
　　被授权的商业银行在国家监督和管理下，接受这个强制储蓄资金管理的业务，保障这个资金的安全。
　　5．统筹储蓄安排的特点--强制、优惠、保值、养老性储蓄。国家立法强制执行，雇主与雇员都有义务；有关机构也有义务。由于这是一笔长期储蓄，应当得到较高的利息回报（印度尼西亚的雇员准备基金（EPF）的回报高于储蓄利息）。国家对这个储蓄不仅不征收任何税收，而且在通货膨胀的时候，还要给予保值处理。
　　农民工在这个工资的30%左右强制储蓄之外，有条件的人还可以额外交纳一些钱补充强制储蓄，每年总储蓄应当有一个限额，比如不超过1万元。
　　依照有关立法，任何有资质的银行必须接受这个委托。立法也要明确规定：这部分储蓄是优先保全储蓄资产，就是说，它平时受到银监委和国家社会保障部门的监管，银行破产清算时优先保护这部分储蓄。
　　6．储蓄的处置权。社保强制储蓄金是农民工自己的财产，每年增加，直到年老，积累一笔养老的财产，在达到退休年龄时可以使用。在退休年龄以前（除非要用它来购买城市住宅和治疗癌症类疾病），这个账号的资金不能使用。
　　农民工年老以后养老等使用也以他的这个储蓄数量为限。
　　在未到退休年龄时，储蓄金也可以被用于购买城镇住房。因为有房屋居住是养老生活中一部分，老年人如果孤寡可以将住房折抵给养老院，自己得到养老。如果有子女，继承房屋者应当负担养老的责任。
　　养老储蓄金以及有关由此形成的住房等可以被继承。
　　7．未进城镇工作的农民也有这个权利。一般农民没有到城镇打工，也可以自愿交纳这个储蓄金。立法规定：农民土地被征用的补偿金必须有一部分交纳到这里。
　　子女为父母等直系亲属、以及亲属之间填补储蓄的行为应当受到鼓励（新加坡的强制储蓄制度就是如此）。
　　可以不连续交纳。比如外出打工交纳，回家务农可以不交纳，以后再打工，再交纳。某一天做生意有了一笔较高的收入，自愿补齐以前未交纳的限额也行。

三、该方案应当具有的优点

　　1．积少成多，滴水成塘。有了这个制度，就可以在不知不觉中逐渐积累起一笔农民保命的养老金。
　　2．给农民一个平等的地位、一个信心和方向。为了鼓励这种行为，在个人建立储蓄的初期，国家甚至可以提供“开户金”--比如象退伍军人可以得到1000元最低压底账户资金一样。其他鼓励措施如免税、贴息、保值等也应当有立法规定，这样农民的储蓄积极性会更高。农民如果有了一定的储蓄，感到国家关心，有一种社会平等的体验，精神面貌就会大大改变，生活信心也会提高。他们正向努力的力量也会增加，有恒产就有恒心，暂时的挫折不会改变他们的生活方向。如果大部分人有一定的储蓄，农村赌博和进城后犯罪的驱动力就会减少。
　　3．国家财政负担小，容易实施。国家不需要太多的资金投入。立法之后，国家要求相关部门监督商业银行执行这个法律，保全这部分资产，在一定条件下支付这部分财产，不需要建立很大的机构。
　　4．可持续--解决现收现付带来的未来支付的困难。我国人口快速老龄化，10年以后，将出现越来越少的人工作养越来越多退休人的局面，现收现付制将难以为继。如果在现收现付制下让农民也加入目前城镇统筹模式，这一天将变得很遥远，甚至没有可能。我们应当尽早用积累制化解现收现付制不能持续的矛盾，农民工强制储蓄制度符合这种要求，现在就应当开始，涓流汇集，终成大洋。此外，这种制度安排也符合潮流，这种强制储蓄的形式也是各国改革的方向--加大个人账户储蓄。部分国家的社会保障正在转型，甚至转向强制储蓄加老年最低生存保障的模式。
　　5．后来居上，保障的人数多--将成为我国养老保障的主体形式。该种社会保障涵盖面宽，立法以后，近1亿的农民工可以进入。如果按照月工资1000元计，30%的储蓄，将有300元，一年有3000多元，1亿农民工将有3000多亿的储蓄。
　　因为是优惠储蓄，会吸引部分在农村的富裕农民加入，如果有20%农民有条件和愿意加入，总参加的人数可以达到2亿。
　　如果如文章下一部分所说的那样，将土地物权转让与个人养老储蓄账户结合起来，将有更多的人进入这个体系。
　　如果我国在30年内使农业人口减少到总人口的20-25%左右，到2035年将有6亿左右退休与未退休的人在这个体系内获得保障，从人数上说肯定它就成为我国那时社会养老保障的主体形式。
　　6．三种形式，一个体系--形成保障制度内不同形式之间的竞争。目前我们已经有城镇企业职工养老制度，我们将要建立行政事业单位职工养老制度，再有农民强制储蓄养老制度，我们的养老体系就会成为一个“费基和费率”相同的“三种形式共存”的、全覆盖的保障体系。
　　如果我们强制储蓄的方法得当，鼓励措施得力，可能会引导部分城镇居民也加入这个强制个人储蓄养老。这样，无形中就形成了不同保障形式之间互补和竞争的局面，这是一个良性发展局面。也可以逐渐由此去解决城乡公民的差别待遇问题。
　　农民储蓄账户与城镇户口合同工交纳的是同样的保险和费率，如果一个农民工在交纳30年后，愿意将这个储蓄交到统筹基金，领取养老保险，也是可以的，这样实现了两者的互换。
　　7．农民土地被征用以及长期转让等补偿金，主要部分应当进入强制储蓄账户。这样就打通渠道--实现从土地养老走向社会综合养老平稳地过渡。
　　目前农民靠小块土地和家庭养老，必须逐渐过渡到综合养老。在生产上，小块土地既没有规模效益，也束缚了农民；在养老上，小块土地及其子女也难以保障，需要向社会养综合老过渡。强制储蓄的方法提供了过渡的制度安排。
　　立法应当规定，征地单位应在支付征地款的同时，主动支付法定的农民养老金，并存入这一账户；在土地被征用者得到征用款的时候，将其中的一部分征用款强制储蓄到这个账户；这样就将土地养老的权益转换为社会养老的资金。30年内将有5亿农村人口走向城镇，他们在土地上的权益就可以逐渐地转为养老的权益。
　　农民的强制储蓄、出让土地使用权收入、其他收入、不动产、子女养老和国家最低生活救济下的养老，以及商业保险养老等，构成未来农民的综合社会养老安排。
　　8．强制储蓄还可以与国家独生子女养老补助金政策结合起来。

四、该方案可能产生的负面影响

　　1．企业成本上升。目前大部分企业没有为农民工交纳“三险”，将来实施新政策以后，统一地、强制地征缴31%工资的强制储蓄，会使所有使用农民工的企业不得不增加工资成本，使企业的成本上升，特别是出口企业，竞争优势可能降低。
　　2．短期物价会有所上涨。由于统一地提高了企业的生产成本，就有可能导致物价上涨。
　　3．农民工现金工资收入可能降低。农民工受这个利益刺激会更积极出来打工，就业竞争使工资降低。雇主会将强制储蓄的部分视同工资，减少实际支付现金工资的数量。
　　4．部分省市的社会统筹收入可能减少。因为这些省市现在向一些企业征收的社会统筹基金的工资基数中，包括农民工的工资，也就是说，农民工在一些地方实际上缴纳了社保统筹，但没有享受任何权益，现在单独征收，归到农民工的名下，地方统筹将减少收入。
　　5．可能造成宏观经济的短期波动。一般地讲，农民的边际消费倾向高于城镇居民，他们的收入很快就花出去。强制储蓄会降低农民工现金收入，影响他们短期的购买力；购买力下降与上述的成本上升及价格上升会同时发生，宏观经济会有波动。
　　6．可能造成雇主违法案件的增加。如不如实交纳储蓄保险金、违反最低工资限制等。
　　7．严重通货膨胀时会增加财政负担。因为这部分储蓄是基本生存储蓄，因此需要在通货膨胀时需要保值，这会成为那个时期的财政负担。
　　8．农民急需现金与强制长期储蓄之间有矛盾，可能会产生抵触情绪。农民出来打工急需现金支付孩子上学等费用，强制储蓄交纳费用高达25%，会减少农民的现金收入，农民未必满意这个做法。

五、需要配合的条件

　　1．立法保证。应当就农民强制社会保障储蓄作专门的立法，立法内容涉及征收、管理、使用等方面。立法内容应对雇佣者、劳动者、国家有关执法机构等都有强制约束力。
　　2．把缴纳农民工的社会保障储蓄作为审计的内容之一。以立法为前提，强制储蓄基金要作为政府审计和社会审计的内容，机关、企业、事业会计制度也要有相应的设计。
　　3．用公诉制度保护农民工的储蓄权益。由于目前劳动力供应过剩，农民雇员不敢向雇佣单位提出上三险的要求，也不敢提出诉讼。应当将违反交纳“三险”作为公诉的内容。任何企业如果有雇佣，不论是城市户口合同工还是农村户口的合同工，没有交纳“三险”，属于违法行为，要受到公诉。
　　4．严格实施法定最低工资制。
　　5．配套措施。其它旨在保障农民工就业选择，保证农民工就业权益，使农民工享受与于城镇居民同等待遇，保证农民工政治权利的政策措施应配套实施。