广西省财政厅　陈　刚　　2005年8月

　　2003年以来，广西贺州市政府针对农村五保人口生活质量差、住房条件差、就医看病难等突出问题，在全市范围内开展了农村五保村建设，对农村五保老人实行集中供养。截至2005年3月底，全市累计动工兴建的五保村有721个，其中竣工的649个，入住627个，安置五保老人9738人。基本实现了五保老人“居有其屋、食有其源、乐有其所”的目标。
　　从敬老院到五保村
　　贺州市符合五保供养条件的五保户共有18000多人，他们是农村居民中最弱势的社会群体，年老体弱、无儿无女、孤苦零丁，仅靠政府少量的救济和责任田的微薄收入维持低水平的生活。建国50年来，对五保户的供养主要采取在乡镇敬老院集中供养和家庭分散供养两种方式。随着农村经济体制改革的不断深入，这两种供养方式暴露的问题越来越多。一方面，兴建敬老院投资大，管理成本高，且入住率低。贺州市有43所敬老院，总投资约1290万元，仅安排入住1310人，平均每安排一个五保户入住需要近10000元，目前所安排入住、供养的五保户只占整个五保户人数的7.3%。另一方面，分散供养的五保户住房简陋破旧，生活水平低，难以管理。
　　为改变农村五保老人的生活现状，自2003年5月以来，贺州市委市政府将五保村工程建设作为一项重点民心工程强力推进。采取“六个一点”的办法筹集资金：市财政奖励一点，对每个竣工入住的五保村，市财政均兑现360万元资金下拨到各县(区)；各县(区)财政出一点，每个五保村拨款2-3万元，各县(区)财政已拨出资金1204万元用于五保村基础设施建设；争取自治区民政厅资助一点；挂村单位帮扶一点；村民义务献地、捐砖捐瓦、投工投劳帮一点；社会募捐一点。目前全市共有280多个单位和近6万名干部群众参加了捐赠活动，收到捐赠款150多万元，缓解了五保村建设资金不足的困难。
　　五保村依村而建，使五保老人离家不离村，实行“一户一厨”的家庭生活方式，摒弃了敬老院和福利院“大锅饭”的弊端，充分照顾农村老人各自不同的生活习性，在生活方式上也体现了“人性化”的特点。
　　贺州市根据供养体制的变化和农村经济状况，建立健全了多元化的社会保障机制：一是落实了生活来源的主渠道。明确了五保户每月供养标准，即每月30斤大米、1斤食油、30元生活费，资金来源主渠道为地方财政。二是完善五保户生活来源的辅助渠道。通过社会捐赠、社会抚养费调剂、医疗救助、红十字会、单位帮扶联系等渠道解决部分生活来源。三是签订入住协议书，倡导五保户亲属在五保户入住五保村后继续在生活供养、医疗、丧葬等方面提供适当援助；四是建立团体和单位帮扶联系制度，要求市、县(区)、乡镇的直属单位和人民团体至少帮扶1个以上的五保村，为他们解决一些日常生活的实际问题；五是充分发挥五保户原有责任田地的供养作用，主要是让五保户亲属或其他村民代耕，每年为五保户解决一些口粮，有条件的则通过实行连片开发等措施，提高其责任田的地租收益。
　　在日常管理上，五保村以自我管理为主，从五保老人中选出年纪较轻、身体较好、责任心强且有一定组织协调能力的人来当五保村长，管理日常事务。这样既可以增强五保老人的责任感，又有利于五保老人互相沟通，互相帮助，和睦相处。特别值得庆贺的是，五保村建设工程再创建以来，多名鳏寡孤独的老人在五保村的群体中找到了情感归宿。分隔了几十年的夫妻又破镜重圆；还有一辈子未能结婚的“红花老童子”在五保村里找到了伴侣，“红花童子军，七十做新郎”一时成为美谈。
　　五保人口可持续供养遇到的难题
　　贺州市属中西部典型的经济欠发达地区，四个县(区)中有三个是省级贫困县，全市年财政收入不到9亿元，是典型的“吃饭财政”。67个乡(镇)中农业乡(镇)占70%，财政收入以农业税为主，随着农业税的逐步减免，新的财源支柱尚未形成，县乡财政缺口巨大，靠上级财政转移支付度日，要建成700多个五保村，资金来源仍是最大的难题之一。虽然五保村基本建设资金已列入政府年度预算，也广泛动员社会力量，采取“六个一点”的办法解决，但五保村建设资金仍存在较大缺口。据测算，截至2005年3月底，五保村建设尚存缺口600多万元。比建设资金更困难的是如何确保五保村的长效运转。五保村建起来了，五保老人也入住了，现有的供养标准虽然不高，但这几乎是地方财政所能承担的极限。要长期保障五保老人的衣、食、住、医、葬等困难重重，特别是五保老人“有钱吃饭，无钱医病”的现象比较普遍。五保老人入“村”居住时的年龄都在60岁以上，身体强壮的不多，大多体弱多病，加之现时医疗费用高涨不下，乡镇财政和村级经济根本无法支撑。在目前社会帮扶体系还不完善的情况下，社会捐赠只能作为一种补充，不可能成为老人们主要、固定的生活来源，特别是在中西部贫困地区，城市农村居民生活还不富裕，经常向五保户捐赠的可能性不大；而对口单位帮扶，由于单位职工的自身困难，终是杯水车薪，不能解决五保老人长期供养经费的难题。
　　对策和建议
　　1.农村五保人口供养经费列入财政预算。目前，贺州市五保户每人每月约需75元左右，根据2005年自治区财政转移支付贺州市五保供养经费534万元的情况，每年属自治区财政转移支付的资金可以维持除大米以外的生活费和食油开支(即每人每月36元)外，其余39元应列入县级财政预算，为五保户提供最基本生活保障。
　　2.发挥五保户原有房屋和田地作用，拓宽五保供养渠道。99%的农村五保户都有自己的房屋(产)和责任田地。五保户入住五保村后，将五保户的房屋(产)、田地与村民和村民小组签订供养协议，每年由协议签订受益者负责提供一定数量的生活来源，待五保户去世后，五保户的房屋(产)和田地归协议签订者所有。
　　3.实行生产自救，弥补经费不足。五保村不少配套有一定的茶场、果园、鱼塘等作为五保村集体经济，有些是五保村自我经营的，有些则是转承包给村民，每年收取一定的租金弥补供养经费。五保户可以帮助承包者打工，在茶场、果园、鱼塘做一些力所能及的工作，既锻炼了身体，也获得了劳动报酬。
　　4.全面推行农村五保户最低生活保障制度。农村最低生活保障制度一直未能建立起来，农村特困户的生活负担主要靠地方政府解决，而在经济基础欠发达地区，地方财政负担重，难以完全承担起这份责任。建议国家能早日推广实行农村最低生活保障制度，首先将五保户纳入国家最低生活保障范围，扶持、帮助经济基础欠发达地区解决农村五保人口的可持续供养的难题。
　　5.推行农村新型合作医疗，解决五保老人就医难题。为了解决五保老人“有钱吃饭，无钱医病”的困境，应加快农村新型合作医疗制度实施的步伐，可以通过五保老人免交医疗统筹费，由中央、地方财政比例出资的形式让五保老人参加农村合作医疗，真正解决五保老人就医看病难的问题。
　　6.将五保村管理纳入村民自治范畴。村干部是农村最基层的干部，为进一步理顺“自我管理、村委负责、民政引导、社会帮扶”的管理机制，调动村干部的积极性，督促各县(区)将五保村管理纳入村委干部年度目标责任状内容，充分调动村委会自觉、主动地参加五保村的管理，提高村干部为五保村服务的自觉性。