北京市财政局  王文杰

　　低保制度是建立有中国特色的社会保障制度的基本支柱之一。北京市自1996年以来，建立并逐步完善了城乡居民低保制度，对于保证首都低收入群体基本生活，促进社会稳定，起到了积极的作用。但是，随着形势的变化，低保政策不够衔接、制度不够完善、保障标准和方式不够科学等问题日益突出，在一定程度上影响了北京市全面建设小康社会的进程。所以，当前开展对北京市低保工作改革思路的探讨，有着非常重要的现实意义。
　　一、当前北京市低保工作体系的现状
　　北京市的低保工作从1996年启动之初，就得到了市委、市政府的高度重视，把它当作一项关心困难群众基本生活的措施，列入每年的政府折子工程或60件实事。北京市有关部门及各区县共同配合，相互支持，积极参与，健全制度，努力构建低保工作体系。
　　（一）建城市低保，构筑基本保障网
　　为了更好地解决低收入群体的生活困难，促进城市社救工作的规范化，经市政府批准，北京市于1996年建立并实施了城市居民最低生活保障制度。规定：凡是家庭月人均收入不足170元的城镇居民可享受此项待遇，并于当年配套出台了“粮油供应帮困”措施，规定凡家庭月人均收入不超过低保标准的，可享受每人每月 20元的粮油帮困卡。从那时起，北京市城市低保制度就处于不断完善之中：
　　一是城市低保标准不断调整，低收入家庭基本生活水平日益提高。自1996年以来，我市根据社会保障相关待遇标准调整情况以及经济发展状况，已连续7次适当调高低保标准。到2002年7月1日，城市低保标准已调整为每人每月290元，粮油帮困卡价值也提高到40元。七年间城市低保标准增加近一倍，年均增长11.7%，超过了我市经济年均11%和年人均工资6%的增长幅度。
　　二是各级财政部门高度重视，资金保障程度不 断加强。七年间北京市各级政府直接用于城市低保的资金支出近6亿元，累计享受人数近33万人，其中仅2002年就投入2.2亿元。到2003年9月，全市享受城镇居民最低生活保障待遇家庭达到69103 户、154549人，比实施之初的8000人增加了约14.6万人，七年间增长了10多倍。三是制度建设和财务管理不断加强。为确保低保工作顺利实施，我市先后制定出台了《北京市实施<城市居民最低生活保障条例>办法》、《北京市城市居民最低生活保障制度实施细则》、《北京市城市居民最低生活保障资金管理暂行办法》、《关于完善城市居民最低生活保障制度若干意见的通知》等制度。同时充分运用信息化管理手段，建立了北京市城镇低保对象项目库，对低保对象实行动态管理。为保证制度的实施，财政部门还开展了多次财务检查，以强化财政监管和资金的合理使用。
　　（二）推行农村低保，增强安全网保障功能
　　在认真落实城市居民最低生活保障制度的同时，北京市还积极推动农村社会救济工作改革，推行农村最低生活保障制度。这一制度的建立，使农村居民和城镇居民一样，也有了自己的低保制度。
　　一是循序渐进，逐步推开。我市农村低保制度是从2000年起在部分区县开始试行的，到2002年底，我市所有郊区县均建立了农村居民最低生活保障制度。
　　二是农村低保工作不搞“一刀切”。目前，全市13个郊区县都经政府批准出台了本地区农村低保实施办法，对农村低保的标准、保障对象范围、资金负担方式、申请审批程序等内容予以了明确的规定。在救助标准方面，各区县根据自身经济发展水平、财力状况及当前农村居民收入情况确定了农村居民最低生活保障标准，从年人均800元到2160元不等，所需资金由区县财政负担。
　　三是制度日益完善，管理日益加强。为了进一步完善农村居民最低生活保障工作，在各区县已有规定的基础上，市财政局还会同市民政局、市农委联合下发了《北京市农村居民最低生活保障制度实施细则》，对保障范围、保障标准、保障资金、申请审批发放各个环节进行了规范。同时，市、区县分别成立了由财政拨款、事业单位编制的低保工作服务中心，各乡镇和街道办事处成立了社会保障事务所，承担起了城乡低保的收入核实、档案管理、数据统计及微机录入、组织社区公益性劳动、发放保障金等事务性工作，保证了农村低保工作的顺利实施。
　　经过三年多的努力，我市农村低保工作稳步推进。到目前为止，农村低保人数已从原来的传统民政对象2万余人发展到近6万人，初步解决了农村困难群众的基本生活问题。
　　（三）制订救助政策，完善低保工作体系
　　为切实保障城乡困难群众的基本生活，我市针对困扰低收入家庭的诸如医疗、教育、住房等方面的问题，出台了一系列配套帮困措施，使这些家庭的生活条件得到有效改善。
　　一是实行医疗救助。1997年以来，我市在医疗方面对城市低保对象和农村五保户实行了一些救助措施，包括：普通住院床位费减免50%；基本手术费及CT、核磁共振等大型设备检查费减免20%。在此基础上，2002年市政府又出台了《北京市城市特困人员医疗救助暂行办法》，低收入群众年度最多可报销1万元医疗费。目前，共有126所定点医院承担救助服务，4878人次得到救助。
　　二是实行城镇廉租住房制度。2001年，《北京市城镇居民廉租住房办法》正式出台，截止到目前，共有798户低保家庭通过减免租金、房屋配租等方式入住廉租住房，住房困难开始缓解。
　　三是实行教育方面的优待政策。从1997年9月1日起，凡城市低保家庭的中小学生每月可享受10元到40元不等的助学金，同时免交学杂费。从2001年起，国家计划内招收的市属普通高校学生，家庭人均收入低于本市城市低保标准的，可每月享受平均190元的生活补助。2003年3月份又实行了特困生减免书本费，仅此一项财政就须支出1400万元。
　　四是减免生活开支。对持有粮油供应帮困卡居民，免征城市生活垃圾处理费、减免火化、运输等丧葬费用；城市低保家庭免征住宅配电设施工料费、免交公有住房新增租金；市属公园和市内各大旅游景点对持有低保金领取证的人员实施半价优惠。
　　除以上四项以外，我市在劳动就业、残疾人员保障方面还有相应的倾斜性政策。
　　北京市委、市政府对城乡困难群体的基本生活保障问题是高度重视的，所采取的救助政策与措施是非常得力的，充分体现了市委、市政府以群众利益为重的拳拳爱民之心。应当说，当前我市低收入群体救助体系的基本框架已确立，救助功能日益完善，对保障低收入群体的基本生活起到了一定的促进作用，也为首都经济发展创造了一个安定的良好氛围。
　　二、当前北京市低保工作存在的问题及原因分析
　　虽然北京市低保工作取得了一定的成效，租应看到，尚不够完善，存在一些问题，这在一定程度上制约了低保工作体系功能的充分发
　　（一）低保制度不健全，养“懒人”现象凸现
　　一是无论是城市低保还是农村低保，目前都没有解决如何合理核定家庭收入的问题。包括对低收入家庭的房产、储蓄、有价证券、隐性收入和劳务收入等都难以合理核定。另外，人户分离现象日益突出，而目前的低保制度难以适应这一形势，给低保资格的审核、享受对象的管理都带来了很大困难。
　　二是低保制度的福利负效应将使一部分有劳动能力的低工资收入者宁可吃低保也不愿就业。这主要是由于救助制度不科学，在现行各类救助政策都向低保人员倾斜的同时，没有体现分类、分层次救助。比如：低保人员所享受的福利待遇和生活水平远远高于那些家庭人均收入高于低保标准的“低保边缘人”，产生了辛勤工作的家庭反而不及低保家庭的现象，诱使一些人不愿就业。
　　（二）救助体系不完善，保障程度不高
　　目前，对城乡低收入者的救助主要依靠政府来救助，其他方面的救助如社会捐赠、慈善事业比较滞后，社会和民间的救助力量未能充分调动起来。这种状况不符合社会主义市场经济下利益分配主体多元化的格局，使城乡低保制度面临着较大的压力，同时低收入群体的救助需求又难以合理满足，总体而言，救助功能相对较弱。
　　（三）救助政策不衔接，保障功能难以充分发挥
　　目前，北京市在劳动就业、教育培训、医疗救助等方面均制定了向低保对象的倾斜优惠政策，但由于相互间缺少协调配合，造成对困难群众的投入，有的部分有重复，有的地方就存在空缺。比如：2002年我市城市低保人员达到12万人，比上年增长57.7%。在增长的57.7%的人员中有劳动能力的人员占60%以上，另一方面我们再就业有许多优惠政策，政府用于再就业的投入也很大（2002年投入27484万元，其中财政资金2584万元；失业保险资金24900 万元），开辟的就业岗位也很多，但针对特困群众的政策不多，促进就业政策与低保政策缺乏有机结合。
　　（四）救助资金需求增长较快，财政支出压力大
　　低保资金增长非常快。城市低保1996年刚实施时年支出仅641万元，到2002年支出达到2.2亿元，增长30多倍。而同期财政一般性收支分别只增长了 1.66倍、2.65倍。虽然低保支出占财政支出的比重不大，但其增速之快仍令人担忧。一些远郊区县随着城市低保标准的调整和农村低保制度的建立，财政支出增长幅度非常大，甚至出现了财政困难。因此这一问题不能不引起我们的重视。据分析，主要是以下原因导致了低保人数和保障金额的大幅增长：
　　一是随着经济体制改革的深化和经济结构的调整，下岗失业人员相应增多，导致了低保对象的大幅增加。下岗失业人员在领取下岗基本生活费、失业救济金的同时，如果他们的家庭月人均收入低于低保标准，就可以申请享受低保待遇。
　　二是政策方面的调整使低保享受范围大幅扩大。根据《北京市人民政府印发市民政局关于完善城市居民最低生活保障制度若干意见的通知》（京政发[2002] 19号文件），一些边缘家庭、征地转居家庭、领取大额经济补偿后仍符合现行低保政策的家庭都可享受低保。另外，在职业介绍机构和人才交流中心存档的人员、与企业签定了“保留社会保险关系协议书”的人员以及无固定收入且在就业年龄段内有劳动能力的人员，经核实家庭实际收入后符合低保条件的，可申请享受低保待遇。
　　上述四个方面的问题，总体上看，是社会主义市场经济建立过程中的必然产生的问题，可归结为对低保制度定位不明确、认识不清楚、职能不到位及立法不及时。
　　定位不明确，是指对低保制度在社会主义市场经济中到底扮演什么角色并不清楚，导致一些政府部门采取扩面的政策和办法，致使低保对象人数上升很快，财政支出压力不断增大。
　　认识不清楚，是指对低保工作的规律认识不够。有的人想用低保制度完全解决贫困问题和分配不公问题，这不现实。低保作为一项福利制度，标准高了，必然会带来负面影响，影响就业和社会生产。
　　职能不到位，是指政府在低保工作中到底要做什么，承担什么样的责任并不清楚，导致了越位和缺位并存的现象。各个部门都想来关心低收入群体，都想出台一些倾斜性政策，不可避免地产生了疏漏之处，并且导致整个政策和资金都不整合，难以充分发挥政策和资金应有的效应。
　　立法不及时，指低保工作缺少法律层面上的强有力支撑，立法层次局限于政府及部门的规章制度。这种状况不利于明确各方的权利与义务，也不利于低保工作的规范开展。
　　三、开拓创新，努力构建适合首都特点的低保工作体系
　　在完善救助体系和规范低保管理等方面加大工作力度，努力健全四个体系：
　　（一）深化改革，完善城乡低保制度体系
　　针对当前城乡低保制度不够完善的状况，要从低保工作规律出发，结合首都特色，围绕低保入口、申报、监督等诸环节，高起点、高标准地完善现行政策。
　　一是要完善低保家庭收入核定体系，严把入口关。低保政策应是政府对特困群众的保护网，而不是养懒人的温床。重点是要贯彻分类原则，明确救助重点，主要是对没有劳动能力的人员进行重点救助，并把收入与资产结合起来。要区分有劳动能力与无劳动能力、有财产与无财产，可以设定一些标准来考察，诸如手机、空调、汽车、多套住房等等。只要有上述物品或财产的家庭，都不得申领低保金。
　　二是要完善低保待遇体系，控制待遇水平。要把低保的各项待遇统筹起来考虑，结合最低工资标准合理核定。低保的各项待遇加起来，不能超过最低工资，同时要保持二者一定的合理差距。
　　三是规范低保申领程序，确保科学、公正、透明。要充分发挥群众在核定低保对象方面的监督作用，减少各种不实申报。建议推行社区低保评议制度，由居委员、社区民警及居民代表等组成低保资格评审小组，集体讨论决定保障对象资格认定等事宜。要完善城市低保公示、公益活动、动态核实等制度，对那些由于经济状况变化而不符合低保领取条件的家庭，要及时予以清理。
　　四是加强低保方面的立法工作，提高立法层次，进一步规范政府、社会和个人的行为。要使低保工作有法可依，创造良好的外部环境。建议市人大尽快研究出台社会救助工作条例，对整个社会救助工作从立法层面上予以规范，明确政府、社会、个人各方的责任和义务。
　　（二）整合资源，构建新型政府救助工作体系
　　针对当前政府救助工作政出多门、力量不协调的格局，非常有必要整合各种政府资源，形成统一、协调、运转高效的政府救助工作体系。
　　一是加大组织机构设置上的整合力度。为加强协调和宏观指导，市、区县要成立城乡低保工作领导小组，吸收民政、财政、劳动和社会保障、工会、税收、金融等部门参加，共同研究、指导和协调低保制度的实施。
　　二是加大政策措施上的整合力度。各级政府要把低保政策同就业与再就业、社会保险与互助结合起来，尽量多层次分解城市贫困人口，减少绝对贫困数量。
　　（三）政策引导，构建多层次的社会救助体系
　　各级政府及其部门要切实履行职能职责，制定各种政策吸引民间力量参与社会救助事业。
　　一是加强领导、协调。社会救助事业是涉及到全社会，涉及到方方面面，应设有一个强有力的协调部门或机构。
　　二是运用税收、支出和金融等政策来吸引民间力量参与社会救助事业。个人、企业和社会团体的捐赠可以抵减所得税或税前列支；对民间力量举办的慈善事业，政府可采取贴息、优惠贷款等方式予以支持；积极培育民间帮困组织，壮大志愿者服务队伍，逐步形成社会各界共同参与社会救助的格局。
　　三是完善救助层次，实行常规救助与临时救助相结合。常规救助如城乡低保制度主要保基本生活，应区分不同地区的经济发展水平合理确定，不搞“一刀切”；临时救助主要解决临时性、突发性的生活困难，重在资金和政策整合。要把低保、劳动、教育、医疗以及 “两节”慰问等方面的救助政策与临时救助政策协调起来，统筹实施，消除政策重合或真空。在资金整合方面，重点是把各部门掌握的救励资金统筹使用，协调管理，同时充分考虑利用社会捐助、发行福利彩票等社会其他方面的资金。
　　（四）规范管理，构建精简、高效的低保工作运行体系
　　为做好低保工作，除了在制度建设、体系完善等方面加大力度，还必须在运行体系上加大建设力度，夯实基础，确保应保尽保和平稳运行。
　　一是进一步增加投入，规范使用结构。政府投入是重点，要不断加大投入，并将救助资金与再就业资金及临时救助资金结合起来；要规范福彩，增加投入。在资金使用上，重点投向无劳动能力以及“三无”人员等社救对象。在资金使用形式上可以借鉴国外经验，政府投入部分可以采用实物形式。
　　二是完善城市低保信息管理系统。通过网络完成网上审批、人员输机、数据查询、信息统计等工作，真正实现动态化管理，提高工作水平和效率。同时科学划分统计指标，对享受低保人员的构成、就业、收入状况等方面的情况进行科学、有效的统计分析，及时、准确地把握低保工作进展情况。
　　三是加大检查、考核力度，减少各种不合理支出，使资金切实投向最需要的困难群体。在具体形式上，既可实行低保经办机构自查，也可实行外部审计，充分利用社会中介机构，必要时要延伸到低保对象。对企业和个人隐瞒收入、弄虚作假的行为要给予必要的处罚，并与社会诚信体系建设结合起来。
　　四是加强政策宣传，形成良好的政策氛围。要引导居民正确认识、看待社会救助体系。社会救助是党和政府对广大困难群众的一种关爱。要教导人们树立正确的利益观，只有积极参加劳动才能享受生活，千万不能因可吃低保而能就业却不就业。
　　总之，当前我市低保工作体系虽然取得一定可喜的成效，但并不完善，构建具有首都特点的低保工作体系的任务仍然艰巨。只有不折不扣地贯彻“三个代表”重要思想，按照十六届三中全会的决定，以广大低保对象的冷暖为重，加大改革，强化管理，完善体系，才能建立一个完善的、充满活力的低保工作体系，更好地保障低收入群体的基本生活，从而为首都经济社会事业的发展做出更大的贡献。