蔡劲松

　　千条江河归大海 政策重心在于改善民生 

　　发展和改革的根本目的是改善民生。这既是财政促进改革措施推出的出发点，也是当前实施“扩内需、保增长、调结构”政策的最终落脚点。 

　　如果说改革开放以来，中国的“强国”政策已经显效，综合国力的提升已经为全世界所公认的话，那么，在当今的转型期中，我们的发展路径和经济增长的目标体系将定位于“富民”和可持续发展。这是党和国家决策层及全体13亿国人的共同愿景。同样，这也是近期国家财政政策的重心所在。 

　　正因如此，围绕“改善民生”的财税政策，必然是从中国国情以及国家财政的承受度和普通百姓的愿望相互联系、统一出发，更加强化公共服务的“均等化”目标。这就决定了财政“改善民生”的原则必然是“广覆盖、保基本、多层次、可持续”。 

　　近期的民生财政政策正是在这一原则之下逐步实施。 

　　从中国国情出发，实施惠农措施，不但是即期民生政策，同时也是兼顾解决城乡“二元化”结构，解决“三农”问题的长远方略。一组数据可以佐证：2008年中央财政用于“三农”的支出合计5603.64亿元，增长29.2％。从总量和增量均可看出，中央财政对“三农”的投入不但力度加大，同时还充分体现了政策倾斜。 

　　同样，“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，在教育方面也体现充分。2008年中央财政教育支出1598.54亿元，增长48.5％。不但显现了支持教育优先发展的方向，而且从操作层面看，在基础教育、高等教育、职业教育等方面，保基本、多层次的特色鲜明。 

　　而在解决老百姓普遍关心的“看病难、看病贵”问题，中央财政的投入和支持改革的力度也在加大。据测算：2008年中央财政医疗卫生支出826.8亿元，增长24.5％。 

　　对于就业和社会保障这些普通民众最关注，也是反映最为强烈的问题，2008年中央财政不但投入加大，在机制的完善上也加快了进程。据统计，2008年中央财政社会保障和就业支出2743.59亿元，增长19.2％。 

　　而在支持实施保障性安居工程上，财政更是力度空前的推出新举措。去年底，出台了2009年至2011年，3年间将投资9000亿元的政策，通过每年3000多亿元的住房保障投入，以期基本解决全国1300万户城镇低收入家庭的住房难问题。 

　　与此同时，与民众生活息息相关的文化事业方面，具有公益性质的博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地实施免费开放；在调整国民收入分配格局方面，实施了稳定物价，减轻居民负担政策；而在实施支持抗震救灾和灾后恢复重建上，更是倾注全力，实施了一系列的税收政策…… 

　　从这一项项财政政策措施和一个个真金白银的数据可以显现，财政对民生领域的政策路径是：倾斜，再倾斜；投入，再投入。 

　　滴水辉映阳光 从具体措施看改善民生政策 

　　如果将近期财政在改善民生方面的政策措施一一列举，难免挂一漏万，也不易使人印象明晰。我们不妨从一些具体的改善民生举措了解政策的脉络，从而“窥一斑而见全豹”。 

　　2008年底，一项促进农民增收的政策出台：我国政府决定从2009年起，提高粮食最低收购价格，其中，稻谷最低收购价提高幅度达到15.9%至16.9%。这是自我国实行粮食收购保护价政策以来提价幅度最大的一次。无疑，此项政策有多重内涵：利于农民增收，促进扩大内需，支持粮食战略等。 

　　与此相关的强农惠农财税政策还有：2008年中央财政对农民的粮食直补、农资综合补贴、粮种补贴和农机购置补贴达到1027.7亿元，增长107.7％；支持民办公助小型水利设施建设，促进农业技术推广，测土配方施肥扩大到1861个县；促进林业重点工程建设和重点公益林管护，健全中央森林生态效益补偿基金制度等。 

　　2008年中，继免除农村义务教育阶段学生学杂费之后，教育惠民向城市推进。其标志性的政策是：从2008年秋季学期起，城市义务教育阶段学生免除学杂费。此外，财政支持教育的政策还体现在全面实施农村义务教育经费保障机制改革的各项政策上，如保障将中小学公用经费达到中央出台的基准定额，着力帮助解决农村寄宿制学校附属设施不足、校舍安全等。而大力推动生源地信用助学贷款，及时出台汶川地震灾区高中阶段和高校家庭经济困难学生特别资助政策，说明了针对家庭经济困难学生的资助政策也在强化。 

　　2009年元旦前夕，财政部预拨基本养老保险补助资金700亿元，保障地方落实中央关于从2009年1月1日起提高企业退休人员养老金标准决定所需补助资金。这是自2005年以来，国家连续第5年调整企业退休人员基本养老金水平。它将按人均增长10％左右的幅度，保证2008－2010年的调整水平高于前三年。而在提高城乡低保补助水平方面，2009年中央财政分别按月人均15元、10元的标准，增加城市和农村低保补助资金。 

　　与此同时，全国社会保障体系的完善也进一步显现。如2008年养老保险省级统筹加快推进，全国有17个省份实行了省级统筹，目前已有4000多万农民纳入了最低生活保障制度，今年还将提高财政补助标准，开展农村新型社会养老保险试点，争取年底前覆盖全国10%有农业人口的县(市、区)。出台养老保险关系转移接续办法，解决劳动力跨统筹地区流动时养老保险关系转移难问题…… 

　　而在医药卫生保障及支持该领域的体制改革方面，2009年1月21日，将会成为一个具有标志性意义的日子。这一天，国家决策层原则通过《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》，意味着医疗卫生事业将明确为“公益性质”，为此而决定从2009年到2011年3年内各级政府预计投入8500亿元，旨在实现人人享有基本医疗卫生服务。从具体的政策实施进程看，在农村，新型农村合作医疗制度在全国范围内实行；在城镇，城镇居民基本医疗保险制度试点范围扩大到50％以上的地级城市，中央财政对中西部地区的补助标准提高到每人每年40元；大学生，纳入居民医疗保险范围；破产国有企业退休人员，全部纳入当地城镇职工基本医疗保险范围；城乡医疗救助机制，与新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险制度有机衔接……可以预见，到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本医疗卫生可及性和服务水平明显提高，居民就医费用负担明显减轻，“看病难、看病贵”问题将明显缓解。 

　　危难中显身手 看应急状态下的民生政策 

　　真正的考验，往往体现在危难中。民生保障政策亦然。当紧急状态或突发事件出现时，能否快速反馈，同样也是一块“试金石”。 

　　且以应急状态下的几件事考量财政的应对能力。 

　　2008年初，南方突发低温冰冻灾害，全国财政紧急拨付救灾资金479.1亿元，对受灾群众临时生活困难实施救助，并配合做好受灾地区物资供应工作，着力保障受灾群众基本生活。同时大力支持恢复农业生产、重建倒塌民房以及修复电网、交通、教育、医疗卫生等方面的基础设施。 

　　“5.12”汶川特大地震发生后，财政部迅速启动应急保障预案，各地财政特别是受灾地区财政部门积极采取有效措施，及时安排和切实保障抗灾资金。中央财政拨付抢险救灾资金384.37亿元，地方财政也投入资金243.28亿元。同时通过依法调整去年中央预算等措施，安排恢复重建资金740亿元。为了保障有力，采取了压缩中央国家机关公用经费5％的措施。地方也相应压缩，节省的资金专项用于抗震救灾，19个省（市）按每年不低于地方财政一般预算收入1％安排资金，开展对口支援工作。实施了支持抗震救灾和灾后恢复重建的税收政策，并运用财税措施引导金融机构参与恢复重建。还根据抗震救灾需要，调整支出规模和结构，从中央预算稳定调节基金调入600亿元安排灾后恢复重建基金。2008年末，提前安排2009年灾后重建基金200亿元。 

　　从保障性安居工程的政策安排上可看出，将应对国际金融危机与民生保障有机结合，同样是财政政策的出发点。如在保障性住房特别是廉租住房的投资建设的资金安排上，将住房公积金增值收益和土地出让净收益用于廉租住房保障；确定主要以实物方式，结合发放租赁补贴，解决城市低收入住房困难家庭的住房问题；加强农村危房改造和实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿棚户区，以及采煤沉陷区民房搬迁维修改造工程；实施少数民族地区游牧民定居工程。 

　　尤为耐人寻味的是，在紧急状态下实施的保障政策不单纯是为了“应急”，而是从政策体系的角度考量到了宏观层面的政策衔接。如住房保障政策中，实施对住房转让环节营业税等相关减免政策，落实好对首次购买普通住房的各项税费优惠政策，鼓励居民购买自住性、改善性住房等，就是对扩大内需的有效呼应和对接。 

　　对于受金融风暴影响产生的就业问题，财政政策也及时跟进。如针对农民工就业难、部分农民工返乡回流问题，明确规定在农林水利、国土整治、生态环保等政府公共投资和重大项目工程建设中，尽可能安排农民尤其是返乡农民工就业，实行以工代赈。针对高校应届毕业生的就业问题，推出大学生“准就业”方案，以高校和经济技术开发区为核心进行实践培训。同时，运用财税政策，支持中小企业和服务业吸纳就业，安排和鼓励高校毕业生参加科研项目和到基层、中西部地区和中小企业工作，并促进自主创业、自谋职业。对下岗失业人员和农民工的职业技能培训加大力度，对受金融危机影响较大的困难企业，实施缓缴社会保险费、降低社会保险费率等政策，帮助企业渡过难关，稳定用工岗位。 

　　同样，在应对受金融危机影响推出的提高低收入群体的补助政策时，也是将即时措施与长远的民生政策相衔接。如减轻居民负担，提高个人所得税工薪所得减除费用标准，暂免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息所得税，下调证券交易印花税税率并改为单边征收。就是与收入分配制度改革，提高城乡居民收入水平和消费能力联系在一起。据统计，2008年各项税费减免政策共减轻企业和居民负担约2800亿元。 

　　健全保障机制 让改善民生成为常态 

　　如果从宏观层面观察，建立健全包括社会保障体系在内的民生保障政策，毫不避讳的说，是为了弥补经济快速发展而保障机制没有跟上的“短板”。这既是现实状态下的“补课”，同时也是为可持续发展清扫障碍。但是，如何将现实问题与未来发展统一起来，关键的因素就是建立健全有利于科学发展的民生保障机制。 

　　从公共财政体系构建与民生保障机制的角度看，近期财政构建民生保障长效机制的努力，不妨从几方面扫描： 

　　首先是整合各种财政资源，增加了公共服务领域的投入。其政策脉络是合理界定财政保障范围，进一步优化财政支出结构，严格控制一般性开支，加快以改善民生为重点的社会建设。 

　　其次是根据公共服务的层次性，相对动态地划分基本与非基本公共服务。其具体方略是优先保障和改善民生，重点加大教育、就业和社会保障、医疗卫生、保障性安居工程、生态环境等方面的投入。 

　　再其次是根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点，积极探索有效地财政保障机制。这些机制包括优先发展教育投入机制、社会保障制度建设和促进就业支持机制、医疗卫生事业保障机制、保障性安居工程建设支持机制等。 

　　长远的机制构建不但可以对民众的预期收入提高和消费产生极大的拉动作用，而更重要的是，这些机制的完善使构建和谐社会和可持续发展的基础坚如磐石，并将使“改善民生”成为未来财政政策的“常态”。

中国财经报