蔡劲松

　　财政政策促进经济和社会的改革措施，将会随着中国经济的转型和社会的发展而加大力度，并将在改革的进程中充当“助推器”和“稳定器”的作用。 

　　转“危”为“机” 

　　当中国的改革开放迈进“而立之年”的时候，一场“大考”不期而至。 

　　境外，从大洋彼岸的华尔街产生的“次贷危机”，又一次印证了著名的“蝴蝶效应”理论，它所催生的“金融风暴”很快波及全球。在全球化时代，每一个经济体都难以独善其身。2008年的中国，同样遭遇了前所未有的困境，其外部“紧约束”显现为：出口下滑、能源资源紧张、环境压力加大、金融风险凸显、“中国威胁论”施压等。而在国内，自然灾害频降，外向型经济遇阻，从而导致其内部“紧约束”凸显：经济增长下滑、结构性矛盾加剧、城乡、地区之间收入差距扩大、就业压力加大等，给正在“冲关闯隘”的中国经济转型带来新的冲击和变数。 

　　重要的历史关头，国家决策层审时度势，果断决策，对宏观调控导向作了两次重大调整。2008年中，适时把宏观调控的首要任务，从防止经济过热、防止明显通胀，调整为保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨。 

　　形势的变化，使财政政策不但要及时“换档”，而且还要兼顾长远发展，全方位地权衡应对短期挑战和深化长远改革的措施，以保持经济和财政的良性运行。 

　　2008年中在实施稳健财政政策过程中，采取了一些更为积极的财税政策措施。10月份后进一步明确实施积极财政政策，多方位、多层次干预宏观经济的财政政策措施次第亮相。 

　　以大局为重 

　　财政应对挑战的政策脉络是围绕“扩内需、保增长、调结构”，“稳定和扩大就业”以及改善民生的政策目标展开。而兼顾长远改革的政策路径则是促进经济体制改革的深化，转变经济增长方式和调整经济结构。在具体的方略上，恰当有度地把握住“增”和“减”、进与退、统筹兼顾与突出重点、即期投入和制度构建的关系。 

　　不妨先从“减”的角度看—— 

　　2009年1月1日，如果从中国推进改革的角度看，将会在改革的历史书页上留下浓墨重彩的一笔。因为在同一天，涉及到中国财政和经济体制领域内的多项改革措施同时实行。 

　　作为我国最大的税种——增值税转型改革经过了在东北三省的多年试点后，逐步将试点范围推进到中部26个老工业基地，又在2008年扩大到内蒙古东部地区和地震灾区的基础上，今年正式在全国范围内实施。此项改革，将允许企业在计算缴纳增值税时将外购固定资产的增值税进项税额予以全额抵扣，有效地消除了重复征税因素。据测算，这项政策实施后，短期内将导致财政减收共约1233亿元。而如果从宏观层面尤其是从中国税制改革的进程看，这项改革是我国历史上单项税制改革减税力度最大的一次。无疑，财政的“减”收却使企业释放了“压力”，放下了“包袱”，而“放水养鱼”的结果，将使企业为未来的财政贡献更多的“增”收。 

　　元旦这一天，全国统一取消和停止征收100项行政事业性收费政策同时实施。据统计，这一减费举措将为企业和社会减轻负担约190亿元。连同自2008年9月1日起停征的集贸市场管理费和个体工商户管理费约170亿元，2008年以来国家采取的减费措施可直接减轻企业和社会负担约360亿元。这同样也是以“减”的方式调控经济，促进改革。 

　　而在同一天实施的重大改革措施中，成品油价格和税费改革同样在中国经济体制改革中举足轻重。 

　　实施这项改革是为了建立完善的成品油价格形成机制和规范的交通税费制度，促进节能减排和结构调整，公平负担，并依法筹措交通基础设施维护和建设资金。改革要求自2009年1月1日起实施成品油税费改革，取消公路养路费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，同时相应提高成品油消费税单位税额，在价内征收，即在征收时不提高成品油价格。 

　　在这项改革措施中，虽然总体是“减”，但也考虑到了“补”。这项改革的财政政策脉络是：根据30年来改革开放的经验，在任何时期推出改革措施都要正确处理改革、发展与稳定的关系，考虑改革措施出台的时间、力度，以及企业和人民群众可承受的程度。因而其补贴的主要措施是：当年成品油价格变动引起的农民种粮增支，继续纳入农资综合直补政策范围，统筹考虑给予补贴，对种粮农民综合直补只增不减；对城市公交、农村道路客运、林业、渔业，成品油价格调整影响上述行业增加的成本，由中央财政通过专项转移支付的方式给予补贴。 

　　从“增”与“进”上来看，财政促进改革的措施还涉及到鼓励和促进扩大消费的层面，如安排保障性住房资金，加大民生支出等。这些保障政策不单纯是紧急状态下的“应急”，而是从宏观层面考量到了政策体系的衔接。如住房保障政策中，实施对住房转让环节营业税等相关减免政策，落实好对首次购买普通住房的各项税费优惠政策，鼓励居民购买自住性、改善性住房等，就是对扩大内需的有效呼应和对接。 

　　这种衔接性的政策举措还有推广家电下乡。这项政策是将财政资金直接补贴给消费者，有效衔接和动态追踪生产、流通、消费环节，不但增强了消费对经济的拉动作用，而且给企业、农民、市场等各个环节都带来良性作用。2008年10月份，家电下乡试点省份扩大至12个，2009年2月1日起在全国范围内推广，并且，新增家电下乡的财政补贴产品扩大到空调、燃气热水器、储水式电热水器、计算机、摩托车等，农民购买这些家电将由财政补贴总价格13%的金额。目前，从企业及消费者尤其是农民对这项政策的反馈表明，这项扩大消费的财政政策已经取得了“农民得实惠、企业得市场、政府得形象”的良好效果。 

　　“统筹兼顾与突出重点”还体现在几点：2008年，财政实行了对耐用品购买的优惠措施，其中对汽车和住房的销售加大了刺激力度，如加大对小排量车购买的引导力度，对小排量汽车实行购置税减半的政策。此外，财政还出台了促进资源综合利用和新能源、可再生能源发展的税收优惠政策，推动节能技术改造和高效节能产品推广，如在山西、内蒙古等8个煤炭主生产区试点煤炭资源有偿交易制度改革，启动太湖流域和天津滨海新区排污权有偿取得和交易试点，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。 

　　从自身做起 

　　毫无疑问，财政政策促进经济体制改革和社会发展，不是短时间的“应景之作”，而是建立在坚实的财政管理机制的构建和完善的基础上。因此，在促进改革的同时，财政自身管理体系的改革也在“快马加鞭”。 

　　财政管理改革是一项巨大而体系严谨的系统工程，其中的三个环节最为关键。一是建立完整的国家财政预算体系，二是加强预算管理，三是加强财政监督管理。 

　　完整的国家财政预算体系由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算等有机衔接而成。其内涵包括：政府以行政权力和国有资产所有者身份集中社会资源的规模和份额，并将其全部纳入预算管理。全面实施非税收入国库集中收缴，使所有非税收入直接缴入国库或财政专户。各级政府的全部收入和支出，都要按照上述国家财政预算体系框架列入本级政府预算。 

　　从财政预算制度改革的角度看，近年来，财政系统逐步将部门预算改革延伸到基层预算单位，确保“十一五”期末全国县级以上单位都实行比较规范的部门预算。在具体的措施上，细化预算编制，提高年初到位率。同时，建立了部门预算责任制度，强化部门预算编制和执行主体的责任。 

　　在加强财政监督管理方面，建立健全了覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，强化事前和事中监督，促进监督与管理的有机融合。严格执行《财政违法行为处分条例》，加大对违规问题的处理处罚和信息披露力度。 

　　完善财政体制，同样是财政管理改革的重要环节。近年来，财政部门在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，首先是按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先的原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任。中央主要负责国防、外交、国家安全、中央国家机关运行、应对特大自然灾害以及国家重点基础设施建设等事务。地方主要负责辖区内行政机关运行、公共安全，以及义务教育、社会保障、社区卫生服务、农林水等事务。对农业、教育、社会保障和就业、医疗卫生等关系国计民生的重要事务，尽管具体事权管辖在地方，中央仍可以通过一般性转移支付和专项转移支付给予地方适当补助。 

　　其次是健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例。如在一般性转移支付中增设青海三江源、南水北调中线工程丹江口库区及上游所辖县区等生态保护区转移支付。制定了资源枯竭城市财力性转移支付办法，支持资源枯竭城市经济转型。 

　　再次是按照“明确责任、奖补结合、分步实施”的基本原则，逐步建立了县级基本财力保障机制。其主要的措施包括：清理整合部分专项转移支付项目，科学合理设置转移支付因素和权重，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重。中央财政通过实施奖补政策，加大对建立县级基本财力保障机制支持力度。与此同时，还推进了省直管县财政管理方式改革，因地制宜确定乡镇财政管理体制，推进乡财县管改革，逐步形成有利于科学发展的财税体制。 

　　2009，更多期待 

　　中国的开放和改革已经从“而立”之年迈向“不惑”阶段。财政政策促进经济和社会发展的改革措施也将逐步进入成熟、稳定和良性有序的时期。根据当前的发展态势，从财政应对这场危机的一系列措施中可以发现，自去年以来所形成的政策框架，已经构成了一个比较完整的应对体系。 

　　这个体系包含几个方面的内容：第一是大规模的政府投入和结构性的减税，以扩大内需。第二是支持产业结构调整，包括大范围内产业调整和振兴规划，涉及十大关系国计民生的重大行业。第三是支持科技进步，鼓励创新，如准备两年投入1000亿元，加快推进科技专项规划，为经济发展提供支撑和后劲。第四是大幅度改善民生，提高社会保障水平。如计划在3年内要投入8500亿，支持医药卫生体制改革。 

　　循着这个政策体系框架，我们可以期待2009年的财政政策将会在几个方面循序推进：从深化市场化改革的方向看，财政政策将继续推进国有经济战略性调整，加快推进要素市场、资源价格、财税、金融、投资等方面的改革，完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系。促进经济发展方式转变的重要途径，将是下阶段的政策重点。从推动公共服务和促进社会公平正义角度看，实行“均等化”的社会领域改革的财政措施将是财政政策的轴心。 

　　在具体的财税改革措施上，我们可以从近期推出的财政政策里，发现其延续性脉络： 

　　结合改革和优化税制，采取结构性减税政策的方向将不会改变。对于将要推进的改革，如推进资源税制改革，将适当扩大资源税征收范围，完善资源税计征办法，实行从价和从量相结合的计征方法，以促进资源节约和环境保护，同时还将大力推进农村综合改革、能源、资源、农产品等基础产品价格机制改革。对于将要进一步完善的改革，如完善消费税制度，研究环境税及相关税种的改革方案，支持污水垃圾处理和排污收费等改革，将部分严重污染环境、大量消耗资源的产品纳入征收范围；以统一税制、公平税负的原则，在统一内外资企业所得税和车船税制度、改革城镇土地使用税和耕地占用税的基础上，进一步统一内外资房地产税、城建税和教育费附加等税收制度。 

　　还有促进社会领域的改革深化，如深化收入分配制度改革，提高低收入群体收入水平、推进事业单位收入分配制度改革等，更可以让广大民众拭目以待。 

　　我们完全可以相信，财政政策促进经济和社会的改革措施，将会随着中国经济的转型和社会的发展而加大力度，并将在改革的进程中充当“助推器”和“稳定器”的作用。

中国财经报