作者：财政部党组书记、部长  楼继伟　　

　　今天在座的很多都是我的老朋友，有的还是我的老师，特别是刚才张高丽副总理讲话，讲了六个方面改革的任务，专门有一条是财税改革，而且其他五个方面的改革都跟财政有关，所以我们的压力是很大的。那么多的题目我也很难讲，我就想集中在财税改革的某一方面来讲一讲，今天这个单元的题目是“财税改革和发展转型”，我就补充一下高丽副总理讲的我们的发展转型。  

　　从2013年开始一直到现在，我们基本上采取简政放权的做法，而不是采用大规模的财政刺激手段来应对相对低迷的经济环境，目前看效果是不错的。高丽副总理刚才已经给大家报告了一些数字，我们已经减少了多少行政审批，今年还要继续减少，确实这些做法带来了效果，焕发了市场的活力。但是我也知道大家可能会有一些担心，因为中国过去在这些方面也有教训。中国过去也是放权，放权之后出问题，就再收权，收权之后又僵化，然后再放权，我们自己叫作“放乱收死”的循环。熟悉中国经济历史的，可以数出来一共有多少次，不下10次以上。这次会不会呢？我觉得出现这种循环的可能性比较小，因为我们过去是在计划经济时期，包括改革开放早期只是计划经济放开了一角。计划经济实际要求中央计划管理，就是中央计划部门知道所有的信息，掌握所有的需求和供给，然后分行政层次下达平衡指令，按照隶属关系去执行。假设条件是要求中央计划部门是无所不知、无所不能，实际上做不到，经济就僵化了，然后就是要放权，让下级的行政部门都有权力，结果打乱了所谓综合平衡，再收权。现在为什么这种可能性小了？98%以上的价格已经放开了，企业自主决策了，政府将很多应该由市场决策的权力放给市场，价格是自由的，市场会出清，形成供求平衡，所以就不太容易出现过去那种“放乱收死”的循环。特别是三中全会《决定》提出使市场在资源配置中起决定性作用，这种可能性就更小了。不要忘记，在说这句话的同时还有一句话，叫更好的发挥政府的作用。政府的放权是两条，一条是取消政府对市场不必要的干预，审批权放给市场，大部分完全没问题，可以放下去。但是还有一条也是如何更好的发挥政府的作用，就是如何在不同级别的政府之间确定管理责任和用什么方式履行责任。在这些方面如果放权做得不好的话，也可能出现“放乱收死”，当然其危害不会像过去计划经济时期那么大，我们应该减少一些弯路，这样就是一个实际上跟财政改革相关的问题。张高丽副总理讲到了财税改革三个内容：一是预算的规范和公开；二是税收的改革；三是中央和地方管理责任和支出责任的划分。我不可能把三个方面都讲，我刚才提到的问题实际是和最后一个改革任务相关。  

　　首先是处理好政府和市场的关系，应当放给市场的权力坚决要下放，在这个基础之上，怎么更好的发挥政府的作用，按照三中全会的要求，我理解有三件事情要做好。第一，就是应当由政府履行的职能如何在不同层级的政府之间划分。第二，政府管理方式如何转型，特别是公众参与和透明化的问题。第三，政府减少管制，如何从事前的审批转向事中和事后的监管。这都是怎样更好地发挥政府的作用。我不愿意用更多理论，我想举点例子。  

　　第一个问题，关于政府的职能如何在不同层级政府之间划分。我们就讲讲雾霾。大气污染实际是一个跨区域外部性的问题。大家都知道，大气污染主要是燃煤使用和汽车尾气造成的。这就带来一个问题，汽车全国到处在生产，还在进口，如果它的尾气排放不达标，在生产地会创造GDP和税收，但是卖到全国各地，就会影响各地的大气，造成雾霾。同样的例子，油品和燃煤也是一样，如果我们简单的把审批权和监督权都放给比如说市政府、县政府，那么他可以说他生产汽车但并不关心这个车卖到全国各地造成的尾气危害，这就引来一个思考，全域外部性的问题应该由哪级政府来管。其实洛杉矶有个很好的例子，洛杉矶在20世纪40年代就发生了雾霾，最后科学家分析发现主要原因是燃煤和尾气，洛杉矶自己没有什么电厂，不生产汽车，也不生产汽油，是其他地方生产卖到这里来的。洛杉矶人民做了很多斗争没有结果，因为底特律的汽车制造商、德克萨斯的炼油厂都在国会游说，不愿意为环保标准提高成本，最后造成美国像纽约、华盛顿都污染了。这时候人民觉醒了，1960年包围了国会，通过了一个法案，联邦环保署成立。作为联邦机构，环保署在全国执法，包括进口环节的执法，经过40年努力，洛杉矶终于空气达标了。  

　　这个例子就说明了不是什么权都应该放的，全域外部性的问题应该谁来管就是谁来管。我们国家是缺水的，我们现在就发现，很多地方为本地灌溉甚至城市造景，把水截流，同时造成下游干枯。那么水利的问题是个全局性的问题，假定在一个省内影响整个省内的生态，这个事情应该是省里管，不能放到县里管，否则会让临县没有水。因此，不是什么政府的事情都能下放，要有一些原则。  

　　第二个问题，要公众参与。我们看到下放权力的时候，有的市政府把规划权下放给所属区了。区实际上没有这个能力，我们虽然可以对它进行培训，但要考虑到城市规划总的布局、区块划分关系城市发展的整体性，这一层次的规划是不能下放的，区只能在规划授权内做很小的调整。还有一个大的问题，如何使规划符合实际，符合城市长远的发展，我们发现透明度不够，公众参与不够，应该是公众参与使之更科学，并且公开，有时间表、有路线图，使得开发商们有准确的预期，公众也便于安排自己的发展，同时也监督政府，最大程度地减少规划的随意性。  

　　第三个问题，如何转向事中和事后的监管。我认为在中国，我们金融业可能走得比较前一点。他们定了一些规则，这个规则是透明的，按月、按季考核，我们很多其他部门还没有做到这样，基本还是靠审批。当然金融业的规则是不是都合理，需不需要完善，这是另一个问题。相比之下，前两个问题是基础，职责定位合理、清楚，做事公开透明，合规性监管才能让人服气，才能对严重违规出重手，让违规者得到足够的教训。  

　　上述这些实际既是更好的发挥政府作用也是发展转型，很多是财政的问题或与财政相关。三中全会《决定》一共60节，第17~19节讲财税改革，其中第19节专门讲不同层级政府之间责任的划分，另外两节也给我们提出了任务，也就是预算的规范和公开以及税制改革，我们在积极推进。政府职责划分问题更大的程度上涉及国家治理体系和治理能力现代化，这是我们三中全会的目标。我想用几个例子给大家讲讲这件事情非常非常重要，我们也正在这方面进行研究。正如刚才高丽副总理讲的，有的需要凝聚共识，有的需要试点先行，然后通过立法来解决这些根本性的问题，我们才会有国家治理体系和治理能力的现代化。