中华人民共和国财政部

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财政支持保障和改善民生的总体情况

发布日期:2012年08月31日

  加快推进以保障改善民生为重点的社会建设,是贯彻落实科学发展观的重要任务,是全面建设小康社会的迫切要求。大力支持保障改善民生,是完善公共财政体系的重要内容,是实施财政政策的出发点和落脚点。

  公共财政取之于民、用于之民,与人民群众生活紧密相连。公共财政支出用于提供公共产品和服务,满足公共需要,服务公共利益,都是直接或间接服务于保障改善民生。

  党中央、国务院高度重视民生问题,把保障改善民生作为经济发展的根本出发点和落脚点。近年来,财政部门积极调整支出结构,不断加大对教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程等方面保障改善民生的支出,努力让广大人民群众得到更多看得见的实惠。

  2011年,我国公共财政用于支持保障改善民生方面的支出主要包括:

  ——教育支出16497.33亿元,比2010年增长31.5%,占全国公共财政支出的15.1%,主要用于支付各类公办学校教师工资、正常运转经费、建设经费,义务教育经费保障,支持高等教育事业发展,资助家庭经济困难学生等。

  ——医疗卫生支出6429.51亿元,比2010年增长33.8%,占全国公共财政支出的5.9%,主要用于支持提高新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险保障水平,加强基层公共卫生服务体系建设,向城乡居民免费提供基本公共服务,提高城乡医疗救助水平等。

  ——社会保障和就业支出11109.4亿元,比2010年增长21.7%,占全国公共财政支出的10.2%,主要用于支持落实更加积极的就业政策,扩大新型农村社会养老保险试点覆盖面,继续提高企业退休人员基本养老金水平和城乡低保标准,切实保障受灾地区群众的基本生产生活等。需要说明的是,除上述公共财政用于社会保障的支出外,大部分社会保障支出主要来自社会保险基金安排的支出。

  ——住房保障支出3820.69亿元,比2010年增长60.7%,占全国公共财政支出的3.5%,主要用于推进保障性住房建设和棚户区改造,加快推进农村危房改造和游牧民定居工程等。需要说明的是,保障性安居工程资金的来源渠道,除上述公共财政安排的支出外,还包括政府性基金预算中的土地出让收益、住房公积金增值收益安排的支出。中央财政从2007年开始安排补助资金用于保障性安居工程建设,补助资金从2007年的71.9亿元增加到2011年的1432.57亿元,年均增长111.3%

  ——农林水事务支出9937.55亿元,比2010年增长22.2%,占全国公共财政支出的9.1%,主要用于发放农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴、农业林业保险保费补贴,支持农业农村基础设施建设,推进农业综合开发和农村综合改革等。

  ——文化体育与传媒支出1893.36亿元,比2010年增长22.7%,占全国公共财政支出的1.7%,主要用于改善农村和城市基层公共文化体育设施,支持公共博物馆、纪念馆等公益性文化设施免费开放,加强重点文物和非物质文化遗产保护等。

  ——交通运输支出7497.8亿元,比2010年增长36.6%,占全国公共财政支出的6.9%,主要用于支持公共交通基础设施建设,新建、改造农村公路,对城市公交等部分公益性行业给予油价补贴等。

  ——城乡社区事务支出7620.55亿元,比2010年增长27.3%,占全国公共财政支出的7%,主要用于加强城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施建设、维护与管理,包括城乡社区道路、桥涵、燃气、供暖、公共交通、道路照明,城乡社区环境卫生等。

  ——科学技术支出3828.02亿元,比2010年增长17.8%,占全国公共财政支出的3.5%,主要用于支持基础研究,加强前沿技术研究、社会公益研究和重大共性关键技术研究等应用研究,实施重点产业调整振兴规划,促进技术改造和自主创新;推动科技成果转化,发挥科技对经济社会发展的支撑作用等。

  ——节能环保支出2640.98亿元,比2010年增长8.1%,占全国公共财政支出的2.4%,主要用于推动节能减排,扶持重点节能项目,促进企业开展节能技术改造,改善农村生活环境,扩大节能产品惠民工程实施范围等。

  ——地震灾后恢复重建支出174.45亿元,占全国公共财政支出的0.2%,主要用于支持玉树、舟曲等灾区恢复重建等。

  ——粮油物资储备管理事务支出1269.56亿元,占全国公共财政支出的1.2%,主要用于实施粮食直补、提高粮食最低收购价,加强粮油市场宏观调控以及重要物资储备体系建设等。

  ——商业服务业等事务支出1421.72亿元,比2010年增长10.9%,占全国公共财政支出的1.3%,主要用于实施家电、摩托车下乡以及家电以旧换新政策,提供国家储备棉、糖、肉补贴,推进新农村现代流通服务网络工程建设,促进商贸流通服务业发展等。

  ——国土资源气象等事务支出1521.35亿元,比2010年增长14.4%,占全国公共财政支出的1.4%,主要用于国土整治和地质灾害防治,海洋环境保护与监测,地震灾害预测和应急救援,气象预报预测和气象服务等。

  汇总以上支出,2011年全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计38539亿元,增长31.7%用在农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与民生密切相关的支出合计35737亿元。其他公共财政支出约34972亿元,主要用于一般公共服务、公共安全、国防、外交以及资源勘探电力信息、国债付息、金融监管等支出,这些方面的支出是公共财政必须予以保障的,也是满足人民群众生产生活所需要的。比如,国债付息支出用于发行国债所需支付的利息,而发行国债所筹集的资金也主要用于民生支出;公共安全支出促进了社会稳定,为保障改善民生营造了良好的社会环境;国防支出保障了国防和军队现代化建设,有力维护了国家主权、安全、领土完整,为全面建设小康社会提供了坚强有力的安全保障。

  目前我国经济总量已列世界第二位,国家财政收支的绝对规模也比较大,财政用于保障和改善民生的支出逐年都有大幅度增加,从不同方面提高了人民的生活水平和质量,但与人民群众的期望还有一定差距,不同群体对民生改善的感受也不尽相同。主要原因有:

  一是财政收支总量较大,但人均财政收入和支出水平却很低。近年来,在经济平稳较快发展的基础上,财政收入增长较快,2011年我国公共财政收入已达到10.39万亿元。然而,我国还处在社会主义初级阶段,人口多,底子薄,这一基本国情决定了我国人均财政收入和支出水平很低。为缓解收支矛盾,国家还根据实际需要安排一定数额的财政赤字和国债发行,以更好地保障改善民生。按照IMF统计口径计算,2011年美国、日本、德国、法国、意大利和英国的人均财政收入水平均在14000美元以上,而我国人均财政收入按当年平均汇率折算为1528美元,仅为上述国家人均财政收入的11%左右。民生保障和福利水平恰恰与人均财政收入和支出水平密切相关。举个形象化的例子,欧美国家好比两口之家,中国可能是十口之家(如果按照实际人口数量相比,应该是十三口之家或者十四口之家),即使两个家庭的收入总量差不多,但人均享受的福利水平肯定会有很大差距。两口之家在满足基本生活需求的同时还有多余的财力追求更高的生活质量,但十口之家有可能仅维持温饱。保障改善民生是一项长期的艰巨任务,民生支出也是一个动态调整优化的过程。随着我国人均国内生产总值以及人均财政收入和支出水平的逐步提高,人民群众将享受到更多更好的公共产品和服务。

  二是有些民生支出是普惠式,有些民生支出是特惠式。比如,全面实行城乡免费义务教育等,这些普惠式民生支出,城乡居民都能从中得到实惠,感受会比较明显,认识和看法也会比较一致。促进共同富裕、维护社会公平正义是公共财政的本质要求,财政用于保障改善民生的支出不宜平均用力,而是要积极发挥财政的再分配调节作用,更多采取雪中送炭的举措,更多地惠及中西部地区、农村居民和城市低收入者,以促进区域协调发展、城乡统筹发展和社会和谐稳定。因此,有些支出项目不能实行普惠式的全覆盖,如近年来中央财政不断加大对地方特别是中西部地区的转移支付力度,相应地,中西部地区的老百姓从中得到的好处会多些;又如,国家取消农业税等,这些举措是针对农民的,城里人的感受就没有那么强烈;而政府加大保障性安居工程建设力度,促进解决城市低收入者住房问题,实施促进就业再就业政策,让下岗失业人员和就业困难对象重新就业等,这些政策主要是针对城市居民的,他们受惠的感受会相对强烈些;再如,针对特殊群体的一些政策,像对城乡低保对象、农村五保供养对象等困难群众发放生活补贴等,只有这部分特定群体才能感受到,其他人员没有享受补贴,感受则不尽相同。

  三是有些民生支出直接增加个人收入,有些民生支出侧重于减轻个人支出负担。民生支出的种类比较多,有直接增加个人收入的补贴类支出,如粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等涉农补贴,对家庭经济困难的学生给予生活补助,对城乡低保家庭的补贴等,这些支出都直接增加了个人收入。而实行城乡免费义务教育、提高新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助水平、加大保障性安居工程建设力度、加强文化建设等,相应减少了城乡居民的教育、医疗、住房等方面支出,减轻了生活负担,但受益者的感受可能不如增加收入那么直接。

  四是有些民生支出体现为增加居民个人收入或减少支出,有些民生支出体现为改善居民生产生活条件。在公共财政支出中,用于教育、医疗、社会保障和就业、住房保障、文化等方面的民生支出,受益者多为居民个人,直接增加了居民个人收入或减少了支出,因此感受会相对直接一些。而用于加强生态环境保护、加快城乡交通基础设施建设、改善市政公共设施等方面支出,为广大群众创造良好的生产生活环境和便利的生活条件,会增进国民的福利水平,也属于民生支出的重要方面,但个人感受没有那么直接。比如,加强环境保护,为人民群众提供宜居的生活环境;推进道路交通建设,使人民群众出行更便捷、快速;完善供水、供电、供暖、燃气、污水处理、园林绿化等市政服务设施,让人民群众享受到更好的生活配套服务;加强灾害预测预报和防治能力建设,为人民群众生命财产安全提供有力保障;推进流通服务网络工程建设,让人民群众购物更加方便舒适,等等。

  为了让广大人民群众得到更多看得见的实惠,各级财政将不断加大支持保障改善民生力度,积极推进和谐社会建设。根据我国基本国情,按照社会事业发展规律和公共服务的不同特点,积极探索有效的财政保障方式,逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。促进形成合理有序的收入分配格局,推进城乡统筹发展,坚持教育优先发展,促进医疗卫生事业加快发展,支持社会保障体系建设,加快保障性安居工程建设,推动文化事业和文化产业发展。同时,支持深化民生领域体制机制改革,全面推进财政科学化精细化管理,确保惠民政策落到实处、取得实效,使发展成果更好地惠及全体人民。

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