中华人民共和国财政部

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现行分税制财政体制框架

发布日期:2012年08月31日

  财政体制是处理政府间财政关系的基本制度,包括政府间支出责任划分、收入划分和财政转移支付等基本要素。改革开放30多年来,我国财政体制改革大致经历了改革初期的包干体制以及明确社会主义市场经济体制目标后的分税制财政体制两个阶段。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后,在立足国情的基础上,借鉴成熟市场经济国家的经验,相继实施了分税制财政体制改革、所得税收入分享改革和出口退税负担机制改革等措施,符合市场经济一般要求的政府间财政关系框架初步形成(见表2.1和表2.2)。

2.1      现行中央地方支出责任划分

中央财政支出

国防、武警经费,外交支出,中央级行政管理费,中央统管的基本建设投资,中央直属企业的技术改造和新产品试制费,地质勘探费,中央安排的农业支出,中央负担的国内外债务的还本付息支出,以及中央负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

地方财政支出

地方行政管理费,公检法经费,民兵事业费,地方统筹安排的基本建设投资,地方企业的改造和新产品试制经费,地方安排的农业支出,城市维护和建设经费,地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出。

 

 2.2      现行中央地方收入划分

中央固定收入

关税,海关代征消费税和增值税,消费税,铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中交纳的收入(包括营业税、利润和城市维护建设税),未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润等。

中央与地方

共享收入

增值税中央分享75%,地方分享25%;纳入共享范围的企业所得税和个人所得税中央分享60%,地方分享40%;资源税按不同的资源品种划分,海洋石油资源税为中央收入,其余资源税为地方收入;证券交易印花税中央分享97%,上海、深圳分享3%

地方固定收入

营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税),地方企业上交利润,城镇土地使用税,城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的部分),房产税,车船税,印花税(不含证券交易印花税),耕地占用税,契税,烟叶税,土地增值税,国有土地有偿使用收入等。

 

  2011年,全国公共财政收入103874.43亿元,其中,中央本级收入51327.32亿元,占全国公共财政收入的49.4%,主要用于对地方税收返还和转移支付;地方本级收入52547.11亿元,占全国公共财政收入的50.6%

  与行政管理体制相适应,现行财政体制遵循“统一领导,分级管理”的基本原则。按现行财政体制安排,中央政府仅与省级政府进行收支划分和转移支付,省以下财政体制由各地省级政府在中央指导下,结合本地实际情况确定。从目前的情况看,大部分地区都按照分税制的要求,划分了省以下各级政府的收支范围,并建立了较为规范的省对下转移支付体系。同时,不断探索创新财政管理方式,27个省份在1080个县实施了省直管县财政管理方式改革,约2.86万个乡镇实施了乡财县管财政管理方式改革。

  中央本级收入并不完全用于中央本级自身的支出,其中相当大的部分是用于对地方税收返还和转移支付,形成地方财政收入来源,并由地方安排财政支出。如,2011年中央对地方税收返还和转移支付39921.21亿元。其中,税收返还5039.88亿元,增长0.9%;一般性转移支付18311.34亿元,增长38.3%,主要用于调节地区之间财力差距,中西部地区在其中所占比例约88.7%;专项转移支付16569.99亿元,增长17.4%,主要用于体现中央政策意图、发挥宏观调控作用的项目,资金分配也考虑了地区间财力差异,中西部在其中所占比例为79.4%。因此,最终形成的全国公共财政支出中,中央本级支出为16514.11亿元,仅占全国公共财政支出的15.1%;地方本级支出为92733.68亿元,占全国公共财政支出的84.9%。从资金来源看,地方公共财政支出中平均有43%的资金来源于中央财政转移支付,其中中西部地区公共财政支出平均50%以上的资金来源于中央税收返还和财政转移支付。

  我国目前中央财政集中收入比例尚未达到1994年分税制财政体制改革设定的60%的目标,在国际上也是偏低的。根据国际货币基金组织《政府财政统计年鉴》(2010)中的有关数据计算,2009年,全球大部分国家特别是单一制国家中央财政收入占全国财政收入的比重保持在60%以上,如英国、法国、西班牙,分别为90.1%83.6%65.6%。在实行联邦制的澳大利亚、德国、美国,这一比重依次为73.7%66.6%51.5%。在俄罗斯和南非,这一比重分别为69.7%81.2%

  在市场经济体制下,需要按照收入的内在属性,将税基流动性较强、地区间分布不均衡、收入变化具有周期性或波动性,以及税负易转嫁的税种划为中央收入。如消费税,宏观调控功能较强,留给地方不仅难以实现公平,而且会产生逆向调节,像烟酒类商品的消费税。再如企业所得税,企业所得税与宏观经济景气相关,波动性较强,特别是随着总部经济的发展,投资多元化与企业兼并重组的常态化,税源容易在地区间转移,造成地区间苦乐不均。因此,中央适度集中这些收入,既符合税种属性也有利于宏观调控。

  我国地区间发展差异较大,经济发展不平衡,社会发展水平差距较大,自然条件也千差万别,中央财政适度集中财力有利于实施有效的地区均衡政策,推动基本公共服务均等化,促进区域协调发展。我国东部地区人口相对较少,但却是财政收入的“主产区”。2011年东部地区人口占全国的32%,公共财政收入占全国的56%;中西部地区人口占68%,公共财政收入仅占44%。如果地区间经济相对均衡、税源分布相对均匀,中央财政确实可以少集中一些,但在东西差距较为明显的现实国情下,中央如果不适度集中收入并通过转移支付等支持中西部地区发展,地区间财力差距会更大,公共服务均等化、地区间协调发展、社会和谐等就无从谈起。因此,中央保持一定的财力集中度,既有利于建立和完善社会主义市场经济体制、推动科学发展,又有利于增强宏观调控能力、推动地区间基本公共服务均等化,具有重要的政治和经济意义。

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