中华人民共和国财政部

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全国土地出让收入管理及使用情况

发布日期:2012年08月31日

  1)全国土地出让收入情况。土地出让收入是市县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律法规和国家有关政策规定,以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入,主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入,也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入、划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性收入、依法出租土地的租金收入等。

  2007年之前,土地出让收入先纳入预算外专户管理,再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库,纳入地方政府性基金预算管理。从2007年开始,国家对土地出让收入管理制度进行了改革,将全部土地出让收入缴入地方国库,纳入地方政府性基金预算管理,与公共财政预算分开核算,专款专用。土地出让收支纳入政府性基金预决算编制范围,实行预决算管理制度。每年第三季度,国土资源管理等有关部门按照相关规定编制下一年度土地出让收支预算。每年年度终了,国土资源管理等有关部门按照规定编制上年土地出让收支决算。同时,按照规定程序向同级人民政府报告,政府依法向同级人大报告。

  土地出让收入缴入国库后,市县财政部门先分别按规定比例计提国有土地收益基金和农业土地开发资金,缴纳新增建设用地土地有偿使用费,余下的部分统称为国有土地使用权出让收入。其中,计提的国有土地收益基金专项用于市县土地收购储备,包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及前期土地开发支出,计提比例由省级人民政府确定。计提的农业土地开发资金(其中省级最高可以集中30%),专项用于农业土地开发,具体使用范围包括土地整理和复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件等方面的土地开发。新增建设用地土地有偿使用费是国务院或省级人民政府在批准将农用地、未利用地转为建设用地时,向取得新增建设用地的市县人民政府收取的收入,由市县人民政府从土地出让收入中按规定标准向中央和省级缴纳。新增建设用地土地有偿使用费实行中央和省两级3:7分成,专项用于土地整治及其他相关支出。国有土地使用权出让收入主要用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、城乡基础设施建设、城镇廉租住房保障等支出。

  按照现行制度规定,土地出让收入要全额纳入地方政府性基金预算管理,并且规定了明确的用途。首先是确保足额支付征地拆迁补偿费用、土地出让前期开发支出、破产或改制国有企业职工安置费、对被征地农民社会保障的补助等成本补偿性支出,在此基础上再安排农村基础设施建设、农田水利建设、教育、农业、土地开发整理、城市基础设施建设等开支,但不能用于平衡公共财政预算,更不能用于弥补一般行政运行经费。

  2011年,全国缴入国库的土地出让收入33477亿元,同比增长13.8%。据国土资源部统计,当年全国签订的土地出让合同成交价款为3.15万亿元,与缴入国库的土地出让收入略有差异。其原因:一是合同成交价款口径略小,为招拍挂和协议出让收入,不含补缴土地价款、划拨土地收入和其他收入。二是合同成交价款实行分期缴纳,2011年以前签订的部分土地出让合同价款按照合同约定在2011年缴库,以及土地收入征管和清缴力度加大,使当年土地收入高于合同总价款。2011年全国土地出让收入呈现以下特点:

  土地出让收入增速大幅回落。一季度增长35.7%,上半年增长22.9%,前三季度增长20.3%,全年增幅仅为13.8%,同比回落92.4个百分点,增幅呈现前高后低态势(见图3.2)。分地区看,东部地区仅增长1.9%。其中,上海下降22.4%、宁波下降17.2%、厦门下降17.1%、浙江(不含宁波)下降13.4%、北京下降6%。中部和西部地区分别增长33.6%和40.1%其中,云南、西藏、新疆、湖南、贵州、重庆、吉林、黑龙江等省份增速较快,分别为170.9%123.9%101%98.6%63.5%51%40.7%40.2%

  

3.2   2011年全国土地出让收入增速变化趋势

  招拍挂和协议出让收入是土地出让收入的主要来源。按照《中华人民共和国土地管理法》等有关规定,除军事、保障性住房等少数用地可依法以划拨方式供应外,其他用地均应采取招拍挂等方式供应。尽管2011年国土资源部门进一步完善招拍挂供地政策,采取“综合评标”、“限房价、竞地价”、“限地价、竞保障性住房面积”、“商品住房用地中配建保障性住房”,以及建立房地产用地交易异常情况申报制度等,但由于全年用地供需矛盾依旧突出,土地供应以招拍挂方式为主,2011年全国招拍挂和协议出让收入达到29756.32亿元,占88.9%,仍为土地出让收入的重要来源;而补缴土地价款、划拨土地收入以及其他土地出让收入仅占11.1%(见图3.3)。

  3.3 2011年全国土地出让收入结构

  土地出让收入集中在东部地区的格局没有改变。2011年,尽管东部地区9个省份土地出让收入增速仅为1.9%,但其总量仍达到19642.77亿元,占全国土地出让收入的58.7%,而中西部地区22个省份土地出让收入仅占41.3%

  从土地出让收益中计提教育资金和农田水利建设资金政策得到较好落实。根据2011年中央1号文件和《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》的规定,财政部会同有关部门先后印发了《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》和《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》,要求各地按规定从土地出让收益中分别计提10%的教育资金和农田水利建设资金。2011年,各地认真贯彻落实上述文件精神,当年从土地出让收益中分别计提教育资金504.97亿元、农田水利建设资金297.73亿元,两项政策得到了较好落实。

  2011年全国土地出让收入增速回落的主要原因:一是全国出让土地面积增幅回落。当年全国出让土地33.39万公顷,同比增长14.5%,增幅回落25个百分点。其中,浙江、厦门、山东、海南、贵州、西藏土地供应面积同比出现下降,天津、上海、浙江、山东、广东、海南、湖北、内蒙古、广西、西藏、宁夏房地产用地面积同比下降。二是房地产市场调控政策效应显现。受限购、限贷等政策影响,2011年房地产开发企业商品房销售额增速比上年回落6.8个百分点,在一定程度上影响了房地产开发企业购地积极性。据国家统计局统计,2011房地产开发企业土地购地费用8049亿元,同比下降1.9%。三是稳健货币政策的影响。据人民银行统计,2011年人民币房地产贷款余额全年累计增加1.26万亿元,同比少增7704亿元,全年流动性收紧加大了房地产开发企业融资难度。四是地价涨幅回落。据国土资源部统计,2011年第四季度,全国主要城市综合地价为3049/平方米,同比增长5.9%,增幅回落2.7个百分点。分用地类型看,商业、住宅、工业用地地价增幅分别回落1个、4.4个、1.4个百分点,地价增幅回落影响了土地出让收入,当年签订的合同价款增幅比上年回落54.3个百分点。

  上述情况表明,土地出让收入的变化主要取决于市场,土地出让收入多少并不是由财税体制所决定的,而是与经济社会发展状况、土地市场供求关系、土地供应结构和供应方式等密切相关。

  2)全国土地出让支出情况。2011年,全国土地出让支出33172.16亿元,同比增长21.4%。支出结构呈现以下特点(见图3.4):

  用于成本补偿性费用支出超过七成。2011年全国土地出让收入用于征地拆迁等成本补偿性支出达24053.76亿元,同比增长42%,占全国土地出让支出的72.5%,比上年提高10.4个百分点。其中,用于征地和拆迁补偿支出15040.43亿元,土地出让前期开发支出5509.98亿元,土地出让业务费支出217.37亿元,支付破产或改制企业职工安置费用等成本补偿性费用支出3285.98亿元。2011年全国土地出让收入用于成本补偿性费用支出增长较快的主要原因:一是《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后,征地和拆迁工作更加规范,征地和拆迁成本有所提高。二是建筑材料、用工成本上涨,使土地开发成本相应上升。扣除成本补偿性费用后,2011年地方政府实际可支配的土地出让收入为9423.24亿元,相当于同期地方公共财政收入(含中央对地方税收返还和转移支付)的10.2%

  用于保障性安居工程支出增长较快2011年各地政府为完成再开工建设1000万套城镇保障性安居工程任务,在加大公共财政预算投入的同时,进一步加大了土地出让收入用于保障性安居工程建设的投入力度,北京、吉林、上海、厦门、青岛、广东、海南、贵州、甘肃、新疆等省份土地出让收益中用于保障性安居工程的资金比例超过10%,当年全国土地出让收入用于保障性安居工程支出662.35亿元,占支出总额的2%,同比增长55.3%,在各项土地出让支出中增长最快。

  用于“三农”的支出继续增长。2011年全国土地出让收入用于“三农”支出2891.17亿元,同比增长23.6%,占全国土地出让支出的8.7%。其中,用于农业土地开发整理和基本农田建设与保护等支出1208.34亿元(含农田水利建设支出140.75亿元),用于农村基础设施建设支出993.11亿元(含农村教育支出232.66亿元),用于补助被征地农民支出689.72亿元。

  用于城市建设支出大幅下降。由于各地大力调整土地出让支出结构,提高被征地农民和拆迁居民补偿水平,加大“三农”和保障性安居工程支持力度,2011年全国土地出让收入用于城市建设支出5564.88亿元,同比下降27%,占支出总额的16.8%,占比同比下降约11个百分点。

  

  3.4 2011年全国土地出让支出结构

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