中华人民共和国财政部

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加强地方政府性债务管理

发布日期:2012年08月31日

  改革开放30多年来,地方政府通过融资平台公司等方式举债融资,加快了城乡基础设施建设和城镇化进程,促进了教育、文化、卫生等各项公共事业发展,也为应对亚洲金融危机和国际金融危机、战胜各种重大自然灾害发挥了积极作用。但是,多年以来形成的地方政府性债务规模较大,在举借和管理等方面存在着一些不容忽视的问题,国务院对此高度重视,多次进行专题研究,作出统一部署。财政部会同国家发展改革委、人民银行、审计署、银监会等有关部门认真贯彻国务院部署,积极研究出台加强地方政府性债务管理的政策措施,取得了较大进展。

  (1)加强地方政府性债务管理,切实防范财政金融风险。为有效防范财政金融风险,保持经济持续健康发展和社会稳定,2010年6月,国务院印发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号),对加强地方政府融资平台公司管理工作作了全面部署:一是抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。二是分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司。三是加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理。四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。为切实贯彻落实国务院文件精神,财政部专门印发了文件,重申国家有关法律规定,规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为,并会同国家发展改革委、人民银行、银监会等有关部门及时制定相关配套制度文件,督促地方政府做好加强融资平台公司管理各项工作。按照中央统一部署,各地区积极贯彻落实国务院文件精神,全面清理核实融资平台公司债务,初步摸清债务底数,并采取有效措施,规范管理融资平台公司,取得了阶段性成效。为全面掌握地方政府性债务情况,按照国务院部署,审计署于2011年3月至6月对地方政府性债务进行了全面审计,基本摸清了地方政府性债务底数。

  采取上述政策措施后,地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制,保留的融资平台公司正在按照市场化原则规范运行,逐步实现债务风险内部化;银行业金融机构等对融资平台公司的信贷管理更加规范,政府违规担保承诺行为基本得到制止。但目前地方政府性债务的举借、偿还和管理方面仍然存在一些问题,主要表现为:债务结构不合理、到期存量债务偿还压力大、部分地区和行业债务风险较高,地方政府性债务管理制度不健全,风险管控体系不完善等,需要研究采取措施加以解决。按照国务院统一部署,财政部会同国家发展改革委、人民银行、审计署、银监会等有关部门,进一步加强地方政府性债务管理,规范地方政府融资平台公司管理,妥善处理存量债务,落实偿债责任,努力防范化解财政金融风险。

  (2)做好2011年地方政府债券发行工作。经国务院批准,2011年财政部继续代理发行2000亿元地方政府债券。在认真总结2009年、2010年代理发行地方政府债券经验的基础上,财政部认真测算并报经国务院核准了2011年各地区地方政府债券发行控制规模,进一步完善了各项制度和办法,督促地方按照中央政策规定分配使用好2011年地方政府债券资金。一是明确债券资金使用安排要重点用于完成在建续建项目,严格控制用于新上项目;必须优先用于保障性安居工程建设和其他中央投资公益性项目地方配套;足额配套后债券资金尚有剩余的地区,要重点用于地方政府融资平台公司主要依靠财政性资金偿还债务的公益性在建项目。严格控制安排用于能够通过市场化方式筹资的投资项目,不得安排用于经常性支出。二是要求各地制定债券资金安排使用方案,报财政部审核同意后,及时将地方政府债券收支纳入本级政府预算,报同级人大审查批准;政府年度预算已经同级人大审查批准的,要及时编制预算调整方案,并报同级人大常委会审查批准。三是要求各地要根据审查批准的债券收支预算,结合项目建设进度,编制本地区2011年地方政府债券发行计划,经财政部审核确保债券资金用途符合中央政策规定后发行。四是要求各地统筹安排本地区综合财力,提前制定还款计划,及时向财政部上缴地方政府债券本息、发行费等资金。对未按时上缴的地方政府债券本息、发行费和罚息等资金,由财政部在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。

  2011年,财政部采取多项措施积极克服债券市场资金紧张等困难,规范、有序地完成了地方政府债券代理发行工作,推动了积极财政政策在各地的有效实施。全年代理31个省(区、市)发行地方政府债券1771亿元,平均利率3.97%。代理发行工作自2011年7月11日至10月24日分8期完成,其中,3年期地方政府债券4期合计878亿元,平均利率为3.94%,5年期地方政府债券4期合计893亿元,平均利率为4%。为积极探索建立规范的地方政府举债融资机制,2011年10月,国务院批准上海、浙江、广东、深圳4省(市)在中央确定的地方政府债券年度发行总规模内试点自行发债。截至11月底,试点省(市)共发行地方政府债券229亿元,平均利率为3.17%,圆满完成自行发债工作。由于措施得力,2011年发行地方政府债券工作进展顺利,成效显著。

  (3)建立地方政府性债务数据统计月报和季报制度。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)明确,要加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度。为及时、全面、准确掌握地方政府性债务情况,实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控,财政部开发了地方政府性债务统计软件。2011年4月,财政部印发了《关于做好地方政府性债务统计工作有关问题的通知》(财办预[2011]30号),明确以地方政府性债务统计软件为依托,建立地方政府性债务季报制度,并从8月份开始建立地方政府性债务月报制度。月报和季报制度的建立,能够较为及时掌握地方政府性债务变化情况,奠定了动态监控地方政府性债务的制度基础。为激励约束地方做好政府性债务统计工作,财政部制发了《地方政府性债务统计工作考核评比暂行办法》,对地方政府性债务统计数据真实性和准确性、编报完整性和报送及时性、以及数据分析等进行综合考评。

  (4)引导地方政府清理化解债务。防范地方政府性债务风险,既要控制增量,也要消化存量。近年来,中央财政建立化债激励机制,积极引导和督促地方政府化解农村义务教育债务和其他公益性乡村债务等基层政府性债务。截至2011年底,各地累计偿还农村义务教育债务921亿元,惠及农村债权人280万人;累计化解乡村垫交税费债务72亿元。2011年,国务院又启动了基层医疗卫生机构债务以及地方政法机关基础设施建设债务化解工作。各项化债工作的顺利推进一定程度上缓解了地方财政压力,优化了基层政权运行环境。

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