中华人民共和国财政部

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国家预算体系

发布日期:2012年08月31日

  政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划。国家预算是指经法定程序审核批准的一个国家各级政府预算的总和。

  我国实行一级政府一级预算,设立中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇,经省、自治区、直辖市政府确定,可以暂不设立预算。国务院编制中央预算草案,并由全国人民代表大会批准后执行。地方各级政府编制本级预算草案,并由同级人民代表大会批准后执行。地方各级预算收支统称地方财政收支。

  按照《中华人民共和国预算法》的规定,各级人民代表大会、人民政府和财政部门在预算管理中承担着各自不同的职责。各级人民代表大会拥有的预算管理职权是:审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。各级人民代表大会常务委员会拥有的预算管理职权是:监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级政府决算;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定和命令。各级人民政府拥有的预算管理职权是:编制本级预算、决算草案;向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告;将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案;组织本级总预算的执行;决定本级预算预备费的动用;编制本级预算的调整方案;监督本级各部门和下级政府的预算执行;改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;向本级人民代表大会及其常务委员会报告本级总预算的执行情况。各级政府财政部门拥有的预算管理职权是:具体编制本级预算、决算草案;具体组织本级总预算的执行;提出本级预算预备费动用方案;具体编制本级预算的调整方案;定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。

  从预算体系看,目前我国各级政府预算由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算共同构成。政府各类收入反映政府以行政权力和国有资产所有者身份集中社会资源的规模和份额,都应纳入政府预算体系管理,完整的政府预算体系包括公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算,以及社会保障预算。

  公共财政预算是指政府凭借国家政治权力,以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入,用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。

  政府性基金预算是指政府通过向社会征收基金、收费,以及出让土地、发行彩票等方式取得收入,专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展等方面的收支预算。政府性基金预算的管理原则是:以收定支,专款专用,结转结余下年继续使用。根据《2011年政府收支分类科目》确定的收支范围,政府性基金预算管理范围包括:铁路建设基金、城市基础设施配套费、国家重大水利工程建设基金、水利建设基金、大中型水库移民后期扶持基金、地方教育附加、城市公用事业附加、山西省煤炭可持续发展基金、民航机场管理建设费、港口建设费、土地出让收入、彩票公益金等47项。

  国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排,不列赤字。国有资本经营预算收入主要包括从国家出资企业取得的利润、股利、股息和国有产权(股权)转让收入、清算收入等,支出主要用于支持国有经济和产业结构调整以及弥补国有企业的改革成本等。近年来,中央国有资本经营预算实施范围逐步扩大。2007年包括国资委监管的中央管理企业,2008年增加中国烟草总公司,2009年增加中国邮政集团公司。2011年,增加教育部、农业部、文化部、国家广电总局和中国贸促会所属企业以及中国出版集团公司、中国对外文化集团公司。同时中央企业国有资本收益收取比例在原有基础上普遍提高了5%。中央企业国有资本收益收取比例分为四档,资源垄断性企业为可分配利润的15%,一般竞争性领域企业为10%,军工企业、转制科研院所、中国邮政集团公司及新纳入国有资本经营预算范围的企业为5%,政策性企业免交。各地也加快试编国有资本经营预算。

      社会保障预算指政府通过社会保险缴费、公共财政预算安排的补助等方式取得收入,专项用于社会保障支出的收支预算。目前,我国建立社会保障预算的条件还不成熟。为积极推进此项工作,按照党中央、全国人大、国务院要求,近年来财政部门会同有关部门积极研究在全国范围内建立社会保险基金预算制度。2010年,国务院颁布了《关于试行社会保险基金预算的意见》,决定在全国范围内建立统一规范的社会保险基金预算制度,是我国社会保险基金管理历史上一个新的里程碑,这不仅是政府公共服务职能的重要体现和完善政府预算体系的重大举措,也是确保基金收支平衡和加强基金监管的重要手段。在2010年将企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等五项社会保险基金纳入社会保险基金预算编报范围的基础上,2011年将新型农村社会养老保险和城镇居民基本医疗保险基金纳入预算编报范围,2012年将新型农村合作医疗和城镇居民社会养老保险基金纳入编报范围。在试编社会保险基金预算的过程中,各地根据本地实际情况,明确工作程序,细化编制内容,完善基础管理,较好地完成了社会保险基金预算编制工作。汇总情况表明,社会保险基金预算与经济社会发展水平和社会保险制度运行情况基本吻合。下一步,将进一步加强社会保险基金预算管理。一要提前编报时间,完善预算编报方法,努力提高基金预算管理水平。二要强化预算执行管理,规范预算调整,促进预算编制与预算执行之间的衔接。三要加快信息化建设,推进社会保险基金预算的科学化和精细化管理。四要推进信息公开,提高透明度,鼓励地方向本级人大报告社会保险基金预算,主动接受人大和社会监督。

  上述四类预算并非完全独立,而是有机衔接的整体。要按照各自功能和定位,科学设置政府预算。将应当统筹安排使用的资金统一纳入公共财政预算;将具有专款专用性质且不宜纳入公共财政预算管理的资金纳入政府性基金预算;将国家以所有者身份依法取得的国有资本经营收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支统筹纳入国有资本经营预算;将通过一般性税收、社会保障费(税)及其他渠道筹集和安排的、专门用于社会保障的各项收支纳入社会保障预算,目前重点试编社会保险基金预算。公共财政预算是国家预算体系的基础,政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算相对独立,各预算可进行适当调剂。

  下一步,将继续建立健全四个预算有机衔接的政府预算体系。进一步完善公共财政预算,全面推进国有资本经营预算,全面编制中央和地方政府性基金预算,积极稳妥试编社会保险基金预算,待条件成熟时,研究逐步过渡到编制社会保障预算。

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