黑龙江省从1981年开始与有关世界银行进行项目合作， 30余年来，随着我省经济改革和对外开放的不断深入，在世行和财政部国际司的关注和支持下，我省政府逐步加大了利用世行贷款或赠款的工作力度，以我省资源产业优势为出发点，按照我省经济和社会事业长期发展战略，围绕世行及财政部各项政策积极开展各项工作，与世行合作的范围不断拓宽，领域不断拓展，规模不断扩大，项目贷款在总量和质量上有了不断提高。这些项目的建设实施和投产达产，直接或间接地对我省经济社会事业全面振兴及进一步与国际接轨起到了积极推动作用。

　　一、我省与世行合作发展阶段及特点

　　我省利用世行贷款的进程可以概况为“从无到有、从小到大、调整整合、逐渐规范”，并大体可划分为两个阶段，不同阶段又分别呈现出不同特点。

　　在80年代至90年代初期的十余年间为起步探索阶段。这个阶段，一方面由于我省经济及各项社会事业发展处于改革、调整与重新起步状态，另一方面受国家当时宏观政策走向影响，该阶段利用世行贷款的重点放在了社会事业发展上。贷款项目以公益类和服务类项目为主，贷款性质以条条项目为主。主要包括卫生类项目的农村卫生项目、预防医学项目、结核病控制项目；教育类项目的地方大学发展项目、中学在职教师培训项目、广播电视大学短期职业大学项目、师范教育发展项目和第四个贫困地区基础教育发展项目；农业类项目的北方草原项目和林业发展项目。这些项目都是国家统一借入并对我省转贷的条条项目，每个项目的转贷额度相对较小。在当时地方财力窘困、文教卫生事业滞后、产业服务体系松散的条件下，这些项目的实施及投入运营起到了。此期间项目的特点体现为：1、项目布局局限性较大，以基础事业服务类和中央部委打捆转贷的条条项目为主，没有地方独立承贷项目，项目布局缺乏宏观指导和系统规划，导致某些行业的投入较大，与其它相关行业的发展不成比例，这既使项目的执行效果打了折扣，同时也为这些项目的到期还贷埋下了极大隐患；2、每个项目的转贷规模相对较小，由此带来的每个项目投资总体准备、转贷及运行成本偏高，也提高了还贷的难度；3、由于历史原因，当时利用世行贷款处于起步和探索阶段，未形成统一归口管理及相应的健全的制度，各部门各行其是，形成多头、松散的管理机制，加之各项目单位及其主管部门普遍缺乏管理经验，相当一些项目运行不够规范。

　　从90年中期以后，随着我省经济改革的深入、向市场经济转轨的进程加快，基础设施的不足与落后成为经济发展中的主要矛盾，经济整合和产业集约化对我省基础资源利用程度不高的状况既提供了机遇，也提出了挑战。针对这种情况，我们在基础设施的建设和产业链条的深化和延伸上加大了力度，立足于当时的全省经济发展规划，按照我省经济结构、产业结构调整的步伐，我省甄选、申报并实施了搞了一批大型重点建设工程，从此我省利用世行贷款也进入了全面发展阶段，全省利用世行贷款发展地方经济和社会事业的势头强劲，先后建设了：农业方面利用世行贷款农业支持服务项目、农业发展项目、粮食流通项目和奶业发展项目；教育方面利用世行贷款第四个贫困地区基础教育项目。这些项目的特点为：1、贷款领域与规模日益扩大，与其它行业均衡发展。利用世行贷款项目由初始阶段仅限于公益事业和服务领域，逐步扩展到农业（包括粮食流通、养殖、农副产品加工、水利、林业）、保险、环保以及出版印刷等多领域、多行业，项目单位星罗棋布，遍及全省各地。2、投融资形式日趋多样化，世行贷款的投资引导作用显著。我们在落实项目配套资金的过程中，一方面考虑到政府主权外债关于配套资金必须及时足额落实到位的硬性规定，另一方面考虑到各项目、各地在财力上的不均衡，采取了一些灵活多样的形式，项目配套资金的筹集来源相应地由过去单一的地方财政匹配、项目单位自筹扩展到国内银行贷款、引进国内其它资金、股份集资、以工抵资等多种形式，这样，既丰富了项目投资内涵，提高了项目成活率，也提高了项目自身抗风险能力。作为一种增量资本，世行贷款也起到了良好的投资引导及杠杆作用，按照世行配套资金比例的相关规定，这些项目所带动的包括有偿及无偿配套投资，有效激活了省内投融资存量资本，为省内相对低蘼的投融资市场注入了活力。3、项目运作形式也由单一的国家打捆项目转变为地方项目为主。打破了与其它省市或国家有关部委合作上打捆项目的模式，有了本省独立运作的项目。通过独立运作项目，既提高了项目运行效率，减少了项目执行中的隐性成本，也使各级项目管理人员通过与世行的直接接触、协调工作，增长了见识，开阔了眼界，提高了工作水平，我省项目管理总体质量也有了进一步提高。4、项目的管理监测日益加强。随着利用贷款项目的逐年增多，省、市、（地）、县（市、区）各级财政和计委都相继成立了管理国际金融组织贷款的专门机构或确定了专人，从而使这项工作的开展有了组织保证，监督管理工作日益加强。

　　二、利用世行贷款取得的成绩与经验

　　（一）项目成效和成绩

　　二十多年来，黑龙江省利用世行贷款发展地方经济和各项社会事业的实践证明，经济欠发达地区走举债发展之路，是一项明智的战略选择，不仅极大地缓解了加快发展与地方资金短缺的矛盾、短期财力不足与长期发展的矛盾，同时，改善了投资环境，而且还在经济、社会和生态环境等方面收到了多重的显著成效。这些项目的建设及投产达产对改善我省综合投资环境、推动社会事业进步、改进经济发展素质、提高劳动就业水平及人民生活质量起到了积极作用。

　　1、加快了地方经济发展。多年来，随着一批批利用世行贷款项目的陆续建成投产达效，使全省经济建设出现了加快发展的新局面。一是加快了基础设施建设步伐，极大地改善了投资环境。二是加快了区域经济结构调整和农村经济产业化的步伐。

　　2、推动了社会事业的发展，产生了良好的社会效益。世行贷款项目的实施，不仅促进了地方经济发展，而且也带来了良好的社会效益。首先是在一定程度上缓解了城镇待业人口的就业压力和使农村剩余劳动力有了新的从业出路。从业人员收入的增加，生活水平的提高，也促进了社会稳定，有力拉动了内需。其次是提高了群众的生活水平、健康水平和文化素质。经济建设项目的建成，使项目区的群众增加了经济收入，提高了生活水平。搞项目归根结底的宗旨是从不同角度出发最终提高人民的生活质量，而一些社会效益型项目的先后实施，有效巩固了经济效益型项目取得的成果，促进了项目区人民生活的稳步提高。例如通过世行贷款农村卫生项目、预防医学项目、结核病防治项目的实施，改善了农村落后的医疗条件，方便了群众就医，在相当程度上提高了项目区广大群众的健康水平；通过世行贷款中师培训、电大短大、地方大学、教材开发、师范教育、贫困地区基础教育等几个教育项目的实施，极大改善了项目区或项目单位的办学条件，改进了教学手段，提高了师资水平，提高了儿童入学率及学科合格率，为我省地方经济的长远发展注入了潜力、提供了知识储备。为配合政府的养老保险改革、财政体制等项改革，实施了世行贷款养老保险项目和第三期技术援助项目，充分利用世界银行在养老保险信息系统建设和养老保险制度改革、财政体制改革等方面的先进经验，建设了我省养老保险管理信息系统建设和规范业务流程、进行了财政改革政策研究及人员培训，为相关行业改革的深入奠定了技术和人才基础。

　　3、先进示范作用，促进了科技创新。首先世行贷款项目在实施管理上，管理制度严谨，由于大量引进国际先进管理办法、生产工艺及聘用国际级技术专家，土建工程和生产工艺设备科技含量高。按照世行的规则，贷款项目的土建工程及设备采购，都必须按照公开、公正、公平的原则，通过竞争招标、择优中标的方式进行。这就迫使投标商在施工工艺技术、采用建筑材料，提供机器设备，都必须是国际或国内一流的。因此，在科技创新上，绝大多数世行贷款项目都是同行业或同类企业中的领先者。其次是经营理念和管理机制新。建设世行项目，不仅引进了国外的先进技术和设备，而且也引进了先进的经营理念、管理办法和管理机制。从项目初准备到呈报审批、工程建设、工程验收、直至偿还贷款本息，每个项目的项目管理、采购管理、培训管理、债务管理、资金管理、财务管理等等，都必须严格按照世行既定的规则和程序办事，这样就促使项目单位普遍更新了经营理念，摒弃了旧的管理方式、方法，从思想和实践上与国际先进的管理机制接轨。实践表明，管理机制的创新，保证了项目的建设质量。世行贷款项目建设无一不包括培训内容，各贷款项目中都安排了规模不等的培训内容，正因为对经营者和生产者进行了必要的岗位培训、业务知识和技能培训，从而提高了他们的业务素质，适应了工作的需要。

　　4、改善了生态环境，促进了经济和社会的可持续发展。近年来，由于环境保护呼声日益升高，我省几乎所有的世行贷款项目都充分贯彻了环保概念，在经济高速发展进程中，我省对环境保护、生态建设愈加重视、投入逐渐增加，环境的总体质量在得到控制的基础上，有明显改善。同时从两个方面得到充分体现：一是在所有新上项目建设中，必须按照国际标准设计环保目标，都包含环保建设内容并通过环境评价，提供环评报告；在项目建设时，环保工程与项目主体工程建设必须同步进行；项目监测和验收时，环保是一项重要内容。由于世行高度重视环保建设，使所有世行贷款项目的项目单位普遍增强了环保意识，绝大多数项目单位不惜重金进行与主体项目相配套的环保项目建设。二是为从根本上改善我省生态环境质量，我们先后实施了几个规模较大的与环境保护、生态改善密切相关的世行贷款项目：如在林业发展项目和森林资源发展保护项目的实施中，致力于天然林业资源保护、环境管理机构建设和管理体系的改进，调整我省林业资源结构和布局，提高我省林业覆盖率和林木蓄积总量，减轻天然林木材生产压力，进而保护生态环境和物种多样性；又如，在国家环保局的统一安排下，我省在省级及有关市实施了环境技援项目，引入国际先进环境管理和监测手段，实现了信息化、网络化管理，实现我省环境管理水平的全面升级，对我省宏观环保策略进行了有益的探索和尝试。

　　（二）经验

　　回顾我省与世行进行项目合作和债务管理工作的历程，一方面通过项目合作的成绩，证明在多数项目上，我省与世行的合作是成功的，另一方面由于面临的偿债压力较大、历史遗留问题较多，这些问题的积累、集聚和逐级传递，给我省各级财政尤其是省级财政带来了巨大债务压力，如果处理不当、不及时，项目贷款的债务风险极易转化为政府的财政风险。在工作方法上，尤其在防范债务风险方面，我们采取了一些措施来积极应对面临的种种挑战。

　　第一、统一领导，归口管理，为政府债务项目建设顺利开展、有序推进创建有利的政策和制度环境。搞好债务管理，加强统一领导和归口管理是关键。财政部门归口管理以前的一些老项目执行中，由于管理部门混杂，管理职责不清，条块分离，导致一些贷款项目的执行效果不理想。1999年由财政部门统一归口管理政府主权外债后，情况出现了转机，财政部门作为政府的债权债务代表，对项目的“借用还”实施一体化管理、全过程跟踪监督。各地政府也对世行贷款项目的认知程度和管理水平都有较大提高，不仅将这项工作纳入了重要议事日程，作为一件大事来抓，而且一些地方还落实了工作责任制、领导包项目责任制，目标明确、责任到人，把项目建设作为考核领导者政绩的一项重要内容，保证了项目建设中遇到的一些具体问题得到及时解决和项目建设的顺利进行。项目建设涉及到的主要部门，都能坚持从大局出发，充分发挥部门职能作用，既积极主动地为领导当好参谋，又能加强部门间的联系与合作，齐心协力为项目建设服务。由于各个方面能够紧密配合，从而使绝大多数新项目建设做到了有序推进。政府债务管理的政策环境好了，制度健全了，项目顺利达产达效，项目财务风险也就得到了有效控制。

　　第二、从经济发展全局着想，以发展的眼光积极应对现存债务问题，努力变被动为主动，进一步加大引资力度，努力提高新债务资产质量，力争做到“以债养债”。如上所述，我省历史原因形成的老债务占总债务比重相当大，如果我们举足不前，担心债务负担加大或单纯为减少债务余额存量而不再引进新的、质量好的贷款项目，一方面也就等于减少了经济和社会事业发展的源动力，另一方面，因我省历史原因形成的老债务较多，如果仅靠政府现有财力来消极应对，从“财政收入蛋糕”上砍块，不仅将在相当长的时间内会对财政造成巨大压力，而且也削减了政府本该用于发展的资金，激化建设资金供需矛盾。为避免出现这种被动局面，我们抓住东北老工业基地振兴战略这个千载难逢的机遇，努力营造举债发展的氛围，在科学分析的基础上，多渠道，积极引进资金，上了一批规模较大、有潜力、资产质量高的项目，以新的、高质量的债务资产来帮助抚育新的经济增长点或为经济社会事业发展创造必要基础，以直接或间接推动我省经济的快速稳定发展，使债务资产经济收益的增量递增速度超过债务余额的存量递增速度，先做大财源蛋糕，培养新财源，以增量换存量，才是减轻政府债务压力的根本之道和彻底解决政府债务问题的治本之举。

　　我们探索新的融资渠道和外资合作模式，搞好机制创新，如为国内公共基础设施领域与国外私营部门投资合作搭建融资平台、争取世行的无偿技术援助资金研究资源型城市可持续发展问题等等。

　　第三，推行积极的债务管理政策，以政府债务管理机制为核心，进一步加大政府债务管理工作力度，努力化危机为转机，在切实加强政府债务管理、积极防范债务风险、完善风险防范预警机制方面取得了明显进展。一是大力开展债务管理的制度创新，逐步形成良性债务偿还机制。一是我们积极推行建立偿债准备金制度。早在1997年，我省就颁布了偿债准备金管理办法，督促各级政府建立偿债准备金；二是考虑到我省各地经济发展和财政可用财力的不均衡，我厅专门建立了省级偿债准备金，如果一些地方政府和单位没有财力建立偿债准备金，我们就采取省级财政预算垫付偿还的办法，缓和地方政府短期债务压力并使欠款单位获得休养生息机会。二是通过央财支持，部分历史原因形成的老债务压力得到了暂时化解。如我省利用世行贷款建设的“林业发展项目”和“森林资源发展和保护项目”，由于林业体制下放及实施天然林保护工程，项目还贷步履维艰。2004年，财政部国际司在大量实地调研基础上，做出了对上述两个贷款项目给予债务豁免及中央财政先行垫还、无限期延长债务期限的决策，两项合计为我省缓解了1.75亿元的债务压力。三是掌握先机，积极推行债务预警机制，建立和健全我省债务管理信息系统。为全面提高全省债务管理的工作效率和服务质量，我们进行了未来5年的我省债务情况的滚动测算与分析以及未来30年债务的偿债趋势预测,并组织编制了“黑龙江省政府债务管理信息系统”，该系统服务对象为各级政府主权债务的管理决策部门，省直有关项目单位，有关市地县财政局、项目办等，以互联网页的形式发布全面、细致、动态的项目基本情况及执行进度情况、债务余额及欠款情况、未来年度债务预测、国家地方相关政策法规、贷款政策指南、管理经验推介、适时工作动态、备选项目库、债务风险预警等信息。该系统作为我省政府主权债务管理的工作信息平台，将充分利用现代信息化手段，为我省各级政府项目管理和决策提供方便快捷的服务。四是积极、稳妥采用国际金融衍生产品，降低贷款财务风险，降低潜在风险，做到风险可控。按照财政部的统一安排部署并借鉴兄弟省市成功经验，我们抓住了外债贷款和国家外债管理政策调整的机会，积极采用国际金融衍生产品，及时调整项目管理策略，以适应不断变化、发展的投资环境。五是加强了外资项目的监督检查、跟踪问效。近年来，我厅逐步建立和健全项目跟踪监督制度，尤其对一些贷款额度大、涉及面广的重点项目进行定期监督，在检查中发现的问题得到了及时纠正，同时结合各项目的特殊性，在管理机制上努力创新，制定了一系列操作性强、实在管用的规章制度，使项目管理、债务管理、资金管理、财务管理等，逐步走上了制度化、科学化、规范化的轨道，收到明显效果。

　　第四、进一步强化风险管理观念，为我省政府债务管理下一步工作的开展奠定基础。在今后相当长的一段时间里，我省政府债务和风险管理工作机遇与挑战并存，偿还到期政府债务仍将是一个十分突出而严峻的问题。因此，我们建议我省各级政府应从如下几个方面引起高度重视，将债务风险、财政风险的观念贯穿于债务管理的各个环节，以提高我省经济社会发展的质量。

　　1、进一步健全政府债务管理制度，规范程序，形成债务风险控制的制度框架。一是对政府债务，除了对已发生的债务进一步加强监督管理外，更重要的是在今后政府举债上，应坚持债务规模与我省国民经济发展和可用财力相适应的原则。全省包括各地市每年应有一个统一的、合理的举债（包括内债、外债）规模和计划，报省政府批准后执行。二是为防止盲目举债造成的新的财政风险，建议建立健全地方政府举债行为的决策、审批和监管制度，政府引进债务的决策和审批也要立足于公共财政发展要求，要充分体现出公共选择和法制程序。我们建议省政府对各级政府作为借款人或担保人举借债务的项目执行情况、存在问题、债务风险程度等情况进行全面清理检查，并在此基础上，制定《黑龙江省政府债务管理办法》。

　　2、进一步健全债务风险预警机制，加强对政府债务的宏观管理。为有效提高对我省政府主权债务的宏观管理力度，防范政府主权债务引发金融风险进而引发财政风险，我们拟扩大我省债务管理信息系统的覆盖面，不再满足和局限于我们已经掌握的前文提及的一些自上而下转贷的政府内外债的项目管理和债务管理，而是要建立全面的债务风险信息透明、信息资源共享的，将乡村级以上各级政府通过协议、承诺、担保等各种隐性的或有债务都纳入到规范化的债务管理渠道，从而强化各级政府引资过程中的债务意识。一个完整的债务预警机制应或有债务放在与政府直接债务同样高度上加以统筹考虑，并统筹考虑内外债总体规模，统筹考虑近期经济发展与未来经济可持续。这样，当政府债务额上升幅度超过债务预警指标，容易引发金融风险和财政风险时，各级政府可以得到债务预警信息，上级政府可以及时对其膨胀的引资行为加以制约或规范，本级政府也可实现自我约束，积极采取措施减少债务存量并改善债务资产质量。

　　3、加强对全省政府债务的监管力度，把全省政府债务的管理工作纳入科学化、制度化、规范化的轨道。我们建议省政府借鉴其它省的经验，成立“黑龙江省政府债务管理领导小组”，在省财政厅设立领导小组办公室，对影响省计民生的政府债务重大项目立项时，由省政府办公会专题审查，统一研究论证，回溯债务管理环节，项目风险和债务风险观念在项目立项阶段就应得以贯彻，彻底改变以往立项和债务管理脱节，项目出了问题、有了债务风险才找政府解决的被动局面，防范债务风险于未然。

　　4、在建立健全偿债准备金制度的基础上，逐步建立我省的信用评级和登记备案制度。我们建议我省政府在现有债务管理框架下，组建我省的债务信用评级工作平台，对我省政府债务借款主体进行信用评级和登记备案。可以选择一些重大项目先行试点，再全面推开，参照国际融资惯例，采用科学指标，定期对我省内外债借款主体的债务管理水平、资产质量、现金流、偿债能力等进行综合评测，并以此作为其融资活动中继续作为政府债务借款主体的资格或建立偿债准备金额度的标准。

　　三、与世行进一步合作的思路与建议

　　1、按照振兴东北老工业基地的总体战略，进一步全面推动与世行的项目合作。回顾过去 20余年的利用世行贷款工作实践，我省与世行的合作前景十分广阔。尤其在世行推出新的贷款政策和金融产品后，利率条件更合理，而且在贷款项目的申报、准备和审批操作上有了较大改进。利用世行优惠贷款加速我省经济和社会发展，可有效解决我省短期财力不足与长期可持续发展的矛盾。今后我们将继续与有关部门通力合作，继续争取得到世行与财政部的支持与政策倾斜，按照“五个统筹”及建设社会主义小康社会的要求，以市场为导向，以发挥区域和资源优势和优化产业布局和产业结构为原则，制订利用世行贷款建设项目的总体规划，建立项目储备库、人才储备库和筹集配套资金的融资机制，在资源开发利用的深广度、产业牵动依托的关联度、市场占有覆盖的密集度上做文章，全力提高项目的科技含量、经济效益、社会效益和生态效益。在项目规划上，坚持体制创新和制度创新，按照我省长期发展战略要求和世行的最新投资政策，抓住经济和社会发展中的薄弱环节，以城市基础建设设施、交通、环保、基础资源深加工利用为侧重点，继续申报一批兼具经济效益或社会效益并对相关行业有带动作用的合作项目。

　　2、进一步加强政府债务管理的法律体系建设，做到有法可依，依法行政。我们建议拓宽债务管理思路，可否由中央级财政倡议出台“政府债务法”，或者采取部长令的方式出台“政府债务管理条例”，从而以法律法规形式明确政府债务管理各环节所涉及部门的权责和制约措施，尤其是对项目法人的约束措施，如果项目管理的任何环节出了问题，都可以依据法律逐级追溯，从此扭转项目管理中“借、用、还”各环节脱节所导致最终偿债时的被动局面，真正贯彻“借用还相统一，责权利相结合”的原则，提高项目执行者的责任感和项目法人还贷的主动性。同时，在制度的建立健全过程中，建议自上而下，进一步规范制度法规等的制定程序，建立良好的宏观政策和管理环境。加强项目各环节管理部门间的合作与协调，避免制度的重复、越位或缺位，便于地方有关部门在执法标准上保持一致。

　　3、进一步搞好与世行合作的改革创新，推动知识合作与智力合作。一是增加以省为单位的特色联合调研，有针对性地为各省提供经济分析、政策咨询和技术援助等。在调研课题的选择上应多听取各省的意见和建议。调研的针对性强了，调查做的细，问题抓的准，最后提出方案的可行性和可操作性都会大大加强。二是在今后与世行的知识合作中，应采取“打捆”国内专家及国内各协作单位人员方式，增加我方的主动性，并为我方相关力量的迅速提高创造机会，增加知识合作的“附加值”。

　　4、进一步加强对基层管理人员的培训力度。建议给各省外债归口管理部门的人员提供更多的培训机会，过去几年财政部国际司给各省创造了很多这样的机会，但受训人员人数总数还不多，仅能部分满足项目和政府债务管理的人员培训需求，希望今后加强对省及省以下基层管理人员的培训工作，满足管理工作对人才的需求。