前言：1982年以来，我市充分利用国际金融组织和外国政府贷赠款（以下总称国外贷款），加快天津改革开放步伐，取得了一定成效。根据党中央、国务院把天津滨海新区开发开放纳入国家发展战略，赋予滨海新区为全国发展改革提供经验的历史任务，天津市委提出天津率先发展。为了有效利用国外贷款，更好地服务于天津率先发展，我们采取走访座谈、数字分析、绩效对比等方法，对我市利用国外贷款情况进行调查研究，全面总结了我市20年来利用国外贷款工作取得的成效和经验。

　　一、20年来我市利用国外贷款主要特点

　　回顾20年来我市利用国外贷款情况，主要呈现六大特点：

　　（一）融资渠道多样性。20年来，我市利用国外贷款的主要渠道为世界银行、亚洲开发银行和财政担保的外国政府贷款、非财政担保的外国政府贷款四部分。其中：世界银行贷款70813万美元、占国外贷款50%，亚洲开发银行贷款16348万美元、占国外贷款11.5%，财政担保的外国政府贷款49301万美元、占国外贷款34.8%，非财政担保的外国政府贷款5197万美元、占国外贷款3.7%。

　　图表 1

　　二十年来天津市利用国外贷款融资比例示意图

　　（二）币种结构多元性。20年来，我市利用国外贷款的币种包括美元、日元、欧元（德国马克、法国法郎、奥地利先令）、英镑、特别提款权（SDR）、韩元等，美元、日元贷款分别占国外贷款的62 %和22 % 。表明世界银行、亚洲开发银行和日本政府为该时期我市利用国外贷款的主要金融机构和政府贷款国。

　　图表 2　　  万美元

　　（三）贷款条件优惠性。20年来，我市利用国外贷款的优势表现为：贷款期限长，国际金融组织贷款期限均为20年（包括5年宽限期，在宽限期内只偿还贷款利息、承诺费，不还本金），外国政府贷款期限一般在20至40年（包括10年左右宽限期）。无需提供实物担保，国外贷款一般由政府对外提供信誉担保。资金使用规范，国外贷款是根据项目实施进度情况拨付资金，确保资金安全用于项目本身，防止挪用。贷款利率优惠，国外贷款实行固定或浮动贷款利率，一般保持在5%左右，国内贷款利率一般在7%以上，且国内贷款利率仍呈上升趋势。

　　图表 3　

　　利用国外贷款与国内贷款的优势比较

　　（四）贷款投向广泛性。20年来，我市利用国外贷款投向了工业、交通、港口、城市基础设施、环境保护、教育、卫生及技术援助等多个领域，建设了一批具有全局性、关键性的骨干项目，成效显著。例如：京津塘高速公路是利用世界银行贷款建设的全国第一条高速公路；利用世界银行贷款改造提升天津港吞吐能力，使该港成为中国北方综合第一大港、世界第六大港口；利用亚洲开发银行贷款的引滦入津水源保护项目，改善了天津500多万城市人口生活用水资源环境。

　　二十年来天津市利用国外贷款投向领域示意图

　　（五）市级项目多重性。20年来，受财力影响，我市利用国外贷款主要集中在市级单位。据统计，截至目前，我市利用国外贷款89个项目中，市级单位为77个，占国外贷款项目87%；区县级单位仅为12个。

　　图表 5　　  单位：个

　　（六）赠款资金小额性。20年来，我市利用国外贷款中，赠款资金仅为1620万美元、占国外贷款1.15%，涉及中德培训中心西班牙政府赠款项目、全球环境基金赠款项目和市妇联妇女创业孵化器赠款项目，占国外贷款项目3.8%。

　　图表 6　　　 单位：万美元

　　二、20年来我市利用国外贷款取得明显成效

　　改革开放以来，我市与国际金融组织和政府贷款国进行有效合作，筹集大量资金，增强了政府公共投入能力。利用国外贷款在众多领域完成的重大建设项目，对加强经济建设、改善城市面貌、提高生态文明起到助推作用，为天津率先发展创造了条件。

　　（一）有效地筹集建设资金。

　　改革开放初期（1985年），我市财政收入仅46亿元，金融机构存贷款分别为114亿元、191亿元。当时，为加快天津发展，我市由政府信誉担保，借用利息较低、还款期长、融资规范的国外贷款，快速扩充建设资金总量，拉动我市的经济建设。据统计，改革开放以来，国外贷款占全市固定资产总投资比重一直保持在10%以上，为保持我市经济总量持续快速增长提供了重要支撑。例如，利用西班牙政府贷款6亿元投入到天津津滨轻轨交通和天津地铁一号线建设之中，有效地提升市区及市区与滨海新区之间的交通服务功能，成为我市轨道交通建设的典范。

　　（二）有效地提高工业技术水平。

　　天津是老工业基地，长期的计划经济为国家财政作出了重大贡献。面对设备更新、产业技术升级的巨大资金问题，九十年代以来，我市利用世行、亚行贷款和德国、日本等国政府贷款，用于轻纺、造纸、包装印刷、汽车零部件、工程机械、机床以及化工行业的技术改造和设备引进。这些贷款规模达43545万美元、占国外贷款31%，其项目38个、占国外贷款项目总数的48%，是我市引进国外贷款最多的领域。世行贷款天津工业发展项目为我市机电行业引进的一批先进设备，增强了企业新产品的设计和综合开发及制造的能力，提高了产品的精度和可靠性，十几年来，产品在市场竞争中一直处于领先地位。世行贷款天津轻工项目所属轻工、纺织设计研究机构引进的专用设备，提高了设计能力，使得两个机构由原来的乙级升为甲级设计单位，增强了在市场中的竞争能力。

　　（三）有效地加快基础设施建设。

　　我市利用国外贷款中，市政建设项目贷款25477万美元、占国外贷款18%，港口项目贷款15625万美元、占国外贷款11%，交通项目贷款7993万美元、占国外贷款6%，能源项目贷款1053万美元、占国外贷款1%。通过利用国外贷款和引进先进的技术、设备及其管理理念，改进了天津市的规划、计划管理，提高了政府对基础设施的投资效益。特别是在基础设施与环境方面取得重大进展，改造和建成了一批高效优质的基础设施项目和环保项目，增强了城市载体功能，为我市创造了良好的投资环境。

　　利用世行贷款3亿美元提升城市基础设施水平。通过项目实施，解决市区重要交通道路严重堵塞问题，提高了城市交通的快速通行水平；解决城市排水积水问题，改善了居民的居住条件；解决固体废物的运输、处理和工业污染控制问题，达到了改善天津城市形象、吸引更多外部直接投资、提升天津城市总体水平的目的。另外，市建委还利用6693.77万欧元（约7993万美元）西班牙政府贷款建设地铁1号线工程、津滨轻轨东段两大交通工程项目，促进城市合理布局，创造了优良的投资环境。津滨轻轨东段工程已于2003年投入使用，日客流量达到3.8万人左右，有效地将市区与滨海新区连接起来，对缩小两个城区之间的时空距离，加快人力资源交流，推动两区经济建设和实现天津市工业战略东移将发挥重大作用。天津港务局利用世行7100万美元贷款建设天津港集装箱多式联运项目，引进具有国际水准的设备，提高了港口集装箱吞吐量，增强了市场竞争能力，对发挥天津港口优势，实施大口岸、大外贸发展战略起到了积极作用，为天津港成为北方重要的国际化大港口以及推动环渤海现代物流业发展奠定了基础。

　　（四）有效地改善生态环境。

　　我市高度重视节能减排工作，加强城市环境污染治理，逐步改善生态环境，为可持续发展提供条件。1992年利用世行贷款870万美元，专门成立“天津市治理工业污染基金”。十几年来，为市政府确定的近40个治理和控制污染项目单位提供资金支助，有计划地治理污染源，改善生态环境。据统计，每年工业废水削减量约48万吨，工业废渣削减量约2180吨，有害气体削减量约430吨，烟尘和粉尘削减量约1.3万吨，达到减少污染、改善环境的目标，为天津市实现“一控双达标”的环境目标做出了贡献。利用世行2000万美元贷款建设的滨海汉沽营城污水处理厂工程，是世行贷款第二期天津城市环境项目子项目，是滨海汉沽区12项民心工程之一，也是滨海汉沽区创建国家级卫生城市的必要条件。项目建成后，将改善滨海汉沽及其周边地区的水环境，受益城区面积达50平方公里，含盖在天津滨海新区建设的中新生态城，受益人口约100万人，产生良好的社会和环境效益，也为中新生态城增添新动力。利用亚洲开发银行贷款10380万美元改造引滦入津水源保护项目，通过对原水供给资源的保护，改善天津市区生活环境和公共卫生设施，从而直接惠及超过500万的城市居民。同时，水库植被的恢复、水源水质的改善，给库区居民和沿河流经地区的居民带来了很好的生态效益。

　　（五）有效地促进教育卫生事业。

　　我市利用国外贷款中，涉及教育卫生项目贷款4301万美元，主要包括市教委教育项目、中德培训中心项目、泰达心血管病医院项目以及慢性病和性病/艾滋病防治等项目。中德培训中心利用西班牙政府提供的976万美元赠款，建设一所以向用户培训机床操作技术为主的培训中心，既解决了西班牙机床在华的售后服务和培训问题，又对提高国民就业技能起到积极作用。项目建成三年来，先后为社会培养紧缺的数控加工人员122批、计1522人次。开发区泰达心血管病医院利用外国政府贷款1049万美元引进国际先进仪器设备206台(套)，使医院的人流、物流和信息流达到国际水准，不仅成为心血管疾病治疗中心和健康检查中心，而且成为专业人员培训基地和科研基地，带动了滨海新区及我市医疗事业的发展。

　　（六）有效地发挥项目作用。

　　利用世界银行给予发展中国家公众参与项目的小额赠款20万美元，于2000年10月创建天津妇联妇女创业中心（TWBI）。该中心是一家扶持女性创业与再就业的综合型企业孵化器，是中国唯一一家女性企业孵化器。中心借用在中国高科技领域得到广泛应用的企业孵化器概念，并根据国外经验加以扩展，旨在扶助有能力的下岗失业女性创办有发展潜力的企业，通过其发展、开发更多的就业渠道，解决更多的女性就业。同时，将创业女性培育成适应市场经济发展的经营管理人才，纳入中国新经济生活的主流，以促进我市经济发展。目前，该中心已入驻近百家企业，孵化成功毕业的企业达到20家，每年组织创业培训讲座12期，为社会培养创业人才300多人，取得了良好的社会效益。

　　（七）有效地提高人才素质。

　　20年来，通过国外贷款项目的实施与合作，借鉴项目分析方法和管理程序，引进智力、技术成果，促进了人才培养和技术交流。一是通过国外贷款项目的申报、实施，为相关人员提供一个与国际金融组织和外国政府接触、谈判的学习机会，培养一批熟悉涉外项目运作程序和管理方法的相关人才。二是通过项目中的技术援助资金，培养一批掌握先进设备和技术的人才，提升技术人员的知识和水平。三是通过项目执行，又培养一大批项目管理、招标采购、咨询服务、项目财务、外语等人才，尤其是开拓项目管理人员的思路，使他们迅速接受新理念、新知识，从而为类似的国内项目建设提供人才保障。此外，天津市财政局作为我市借用国外贷款的主管部门，利用自身优势，认真抓好宣传教育和培训，促进了外债管理工作的信息交流，提高了外债业务人员的管理水平，培养了一些从事国际合作的专门人才。

　　（八）有效地改革项目管理方式和运作机制。

　　20年来，通过利用国外贷款项目，引入新理念、新机

　　制和先进管理经验，帮助我们改进项目管理方式和项目运作机制。如，利用世界银行贷款引进的项目业主制（法人制度）、工程货物实施招投标采购制度、提款报账制度、工程监理制度、环境评价等制度，目前已成为建设投资项目的普遍做法。再如，我市利用世行贷款集装箱项目，在项目设计时引入集装箱中转站“一关三检”的概念，在内陆集装箱中转站即可完成海关、商检、卫检手续，并通过网络提交有关单据，加快内陆企业通关手续，成为我市现代物流业发展的助推器。

　　三、有效利用国外贷款面临的新形势

　　回顾20年来我市利用国外贷款情况，重要启示是，有效利用国外贷款，要符合天津发展战略方针；有效利用国外贷款，要坚持与国内资金互补原则；有效利用国外贷款，要建立完善的外债管理机制等。

　　进入21世纪，国际金融组织和外国政府对我国贷款政策发生了新变化。今后，我市利用国外贷款将面临新的形势。

　　（一）国外贷款投向领域的变化，为有效利用国外贷款提出了新课题。

　　目前，国外贷款投向领域的变化突出表现在：投向区域的变化、投向行业的变化两个方面。

　　投向区域的变化：中央作出西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等区域发展战略部署之后，国际金融组织和外国政府的贷款重点投向了中西部和东北地区。以亚行为例，1997～2005年亚行79%的贷款投向中西部地区，2006～2008年将达90%以上。根据国外贷款投向的新形势，今后，东部地区将侧重于新产业和新能源开发，以及推动体制和机制创新方面，并在运作方式上进行新的探索。

　　投向行业的变化：世界银行等国际金融组织对我国的援助战略，已从20世纪80年代的促进经济增长与转型、推动金融部门与私人部门的发展、推进实物部门的管理改革，转向21世纪的改善投资经营环境、加快向市场经济转轨、满足贫困和弱势群体及落后地区的需要、促进环境可持续发展进程。鉴此，今后，国际金融机构的援助目标主要向公益性以及促进社会发展和制度变迁等领域倾斜，这为我市拓展利用国外贷款领域、促进制度创新和提升发展水平提供了新的机遇。

　　（二）国内宏观经济发展的趋势，为有效利用国外贷款提出了新方向。

　　我国经济持续快速增长，为国内积累了充裕的资金，逐步退出国际多边和双边低息贷款，是大势所趋。目前，国内资金投向领域呈现不均衡的特点，对农业、环保卫生、教育等项目因受益边界模糊、风险大、收益低，企业投资积极性不高，商业银行贷款意愿不足，政府支持也量财适投。这些领域的公共产品或准公共产品性质，决定了国外贷款是投向这些领域的重点。因此，扩大与国际金融组织和外国政府在新能源开发、循环经济、教育文化事业、机制建设等领域的合作机会，符合我市利用国外贷款新的方向。

　　（三）天津率先发展，为有效利用国外贷款提出了新要求。

　　天津率先发展，为我市发挥改革先进地区优势，探索利用国外贷款的新方式、新渠道、新领域提供了机遇。一方面，利用国外贷款侧重滨海新区开发开放，多抓项目、抓好项目，以促进滨海新区龙头带动作用；另一方面，借鉴国际金融机构的发展经验和智力支持，为我市深化相关领域体制改革，加快制度创新，再创体制机制新优势提供服务。

　　四、有效利用国外贷款若干建议

　　（一）新形势下有效利用国外贷款仍是天津率先发展的重要融资渠道。

　　市委、市政府提出天津率先发展，就是要牢固树立与科学发展观要求相适应的思想观念，用发展的办法解决前进中的问题，用市场经济的手段管理经济，用创新的精神培植新优势。要天津率先发展，除了思想观念转变等软件外，在硬件上还须加大资金投入力度。从目前情况看，国外贷款仍是期限较长、成本较低、贷管规范的优惠资金，更重要的是，由政府信誉担保就可举借。这对于解决短时期内建设资金不足以及政府支持的行业、领域发展而言，仍是重要的资金渠道。因此，要抓住机遇，调整借用政府债务工作重点，加大对城建交通、节能减排、清洁能源、新农村建设等领域利用国外贷款的引导，为促进天津率先发展服务。

　　（二）超前研究，促进滨海新区龙头带动作用的发挥。

　　天津滨海新区作为全市发展的龙头，对中心城区和区县是一个带动作用。据统计，未来天津滨海新区建设投资需求年均近600亿元，而财政部门每年的投入仅10 亿元。由此可见，今后较长时间内，有效利用国外贷款投向滨海新区建设的潜力很大、机遇难得。要积极探讨利用国外贷款与滨海新区财政投资相结合的机制，将财政投入作为利用国外贷款的配套资金或偿债资金来源，变投入为引投资，以有限的财政资金吸引、扩大投资资金总量，努力发挥财政投入效应作用，充分履行财政调控宏观经济职责，促进滨海新区各项改革，发挥滨海新区龙头作用。

　　（三）坚持改革，把国外贷款管理纳入“公共财政”范畴。

　　对城建交通、节能减排、教育卫生和扶贫脱困等领域进行投资、支持其发展，不仅符合国外贷款的投向，也是政府职能所在，并与我国公共财政体制改革方向是一致的。有效利用国外贷款与公共财政资金相结合，能够充分发挥公共财政利用国外贷款的优势，还可以降低地方财政和最终借款人的成本，减轻偿债压力。因此，应将国外贷款管理纳入财政预算，作为公共财政体制改革的重要内容，改变目前对国外贷款以部门、单位分散为主的局面。

　　（四）加强绩效评价，充分发挥国外贷款效益。

　　项目绩效评价是国外贷款项目管理必不可少的重要内容，不仅在项目执行完毕后实施评价，还要对项目进行全过程的监督。要进一步明确项目前期审查制度，对项目配套资金、还贷资金来源和还款能力等情况进行审查落实，必要时进行评审。项目申报过程中，严格按照有关程序，落实还贷承诺制度。在项目执行阶段，加强对项目的监督检查，包括利用审计部门的力量，提高项目规范化水平，确保前期各项承诺落到实处。对进入还款期的项目，在切实落实项目单位还贷责任的同时，指导项目单位适当利用金融衍生工具，防范因国内外经济环境及汇率、利率变化带来的偿债风险，实现利用国外贷款的预期目标。

　　（五）建立“借用还”与“权责利”相统一机制，促进利用国外贷款工作健康发展。

　　由于现行的投资体制和债务监管措施不到位，项目单位及其主管部门普遍存在“重内债轻外债” 、“重上项目轻还债务”情况，对国外贷款还款不够积极。截止2006年末，我市已为29个项目单位累计对外垫付债务2. 8亿美元，加重了市财政偿还外债的负担。因此，要建立国外贷款“借用还”与“责权利”相统一的管理机制，要切实加强国外贷款债务管理，严格审批，落实偿债责任；将国外贷款的举借、使用、偿还纳入领导干部经济责任审计内容；与金融机构联手对拖欠国外贷款的项目单位在一定时期内不予提供融资支持；与外事部门制定对拖欠国外贷款的项目单位因公出国限制措施；充分运用法律手段，对恶意拖欠国外贷款的项目单位予以诉讼；切实提高国外贷款的使用效益，增强项目单位还贷能力，促进我市利用国外贷款工作健康发展。