广东省利用国际金融组织贷款已有近28年，有效地缓解了我省高速发展时期经济建设的资金压力。随着我省经济实力的不断增强和经济发展进入调整期，近年来我们也一直在深思进一步利用国际金融组织贷款推动我省经济纵深发展的重点和方式。近期，世界银行在我省实施的珠江流域综合整治系列项目为我们提供了新形式，即：“以知识合作带动贷款合作，以贷款项目促进制度创新”。

　　一、知识合作先行，为贷款合作奠定基础

　　近年来，广东省各级政府对于利用世界银行贷款有了更全面和深刻的认识，充分体会到它不仅仅是一个低成本的融资平台，更重要的是一个引进国际先进技术和管理经验的有效途径。为此，2001年，借整治珠江广州河段污水项目为契机，广东省积极与世界银行沟通，引入加拿大国际发展署赠款80万美元，委托国际咨询公司科瑞澳对珠江三角洲城市群发展和环境问题进行研究。在1年多的时间里，该公司先后5 次到珠江三角洲14 个城市和周边4个关联城市实地考察调研，并与省、市、镇三级政府的主要部门及相关的科研机构进行了广泛的讨论。他们将整个大珠三角可以划分为7个都市群（包括香港和澳门），并提出在都市群内各城市之间要打破现有行政区域划分、强化协调与合作，才能提高城市发展、基础设施管理和服务的效率和效益，实现成本效益最优。具体包括四个核心战略：推行区域性的基础设施管理与服务提供、推行综合性的水资源管理、推行综合性的固体废物管理和创造项目融资条件。

　　随后，为更全面掌握珠江流域水环境情况，通过世行广东省又引进了法国政府89万美元赠款协助广州市进行污水治理研究、新加坡政府20万美元赠款进行固废处理的研究、丹麦政府20万美元赠款进行水质模型研究。

　　研究成果充分体现了当前国际水治理跨区域合作的方向和理念，为统筹开展我省境内珠江流域治理提供了新的视野，也为开展水治理提供了具体的方法和措施。省委、省政府给与了高度重视，指出这种大项目与广东省委、省政府综合整治珠江的思路、方案和目标是一致的，措施上有许多共同点。符合大珠三角长远发展战略，也符合公共财政原则。世行所强调的机构强化、跨行政区域合作、公共设施市场化运行等广东省提供了值得借鉴的发展理念。利用世行贷款进行珠江三角洲城市环境治理，对于加速全省现代化建设具有重要意义。

　　二、充分利用调研成果，合理设计贷款项目

　　研究成果为世界银行进一步开展与广东的合作项目提供了依据和基础，很快就和广东省达成了利用世界银行贷款开展珠江流域治理的框架性意见，在广东省研究制定珠江流域整治总体规划，并提出分步骤、分批、分阶段实施项目的情况下，世行将相应地分期、分批提供贷款援助。省政府也专门举办了珠江三角洲城市环境治理项目利用世行贷款工作情况通报会。珠三角9个市的市长及省直主管部门负责人72人出席会议。

　　按照调研成果，按照引进资金的同时，更注重引进外脑，借鉴国际经验不断优化发展模式和管理水平的要求，结合广东省的实际情况，我们积极和世界银行进行沟通，形成了珠江流域综合治理项目的基本架构，分期开展珠江流域治理：第一期主要解决污染程度严重、治理任务较重广州市河段的环境问题；第二期集中解决深圳市的水环境污染；第三期在江门、佛山市解决污水处理问题；并根据持续、高效、流域性治理的需要，逐步设计第四、五期的治理项目。

　　同时，在设计各个治理阶段的贷款子项目时，着重强调将调研结果付诸实践，把国际先进的管理经验和治水模式引入到项目当中。目标就是要成为一个融行政区域、市场化运作、公司化管理等改革于一体的环保建设项目，实现基础建设和制度建设的双成功：

　　一是根据强化区域合作的意见，我们设计了广州市洛溪岛污水收集系统项目、广州市南岗污水处理系统项目和佛山市镇安污水处理系统三期扩建工程三个子项目。他们都是按照跨区收集，集中处理的模式进行建设的，是我省跨区域水治理的试验田，将为我省社会公共事业跨区域规划、建设和成本分摊等方面提供经验和借鉴。

　　二是根据实现管理创新的建议，积极把市场化运营机制引入到公共事业中。设计了建立独立核算的污水服务公司来运营和管理整个城市的污水设施的项目概念，在广州、佛山、江门分别建立了独立核算的污水服务公司来运营和管理整个城市的污水设施。

　　三是按照拓宽融资渠道的建议，大胆在公用事业中引入私人资本。设计了以BOT模式（现已改为PPP模式）见了污水处理厂的项目，着重在引导民营资金投入和私人资本模式的公共事业管理方法等方面进行探索。

　　三、以项目促制度创新已初见成效

　　目前，珠江流域综合治理第一、二期虽然仍处于实施阶段，但在促进制度创新方面的效果已出初步显现。

　　一是市场化运营有效地推进了污水收费制度改革。独立核算的污水服务公司的设立为污水收费制度改革提供了基础条件，也为污水处理成本的透明化提供了技术支持，通过企业会计核算可以清晰的反映污水处理成本的相关数据，为制定污水收费标准提供依据。同时，世行在广东省进行的污水收费的支付意愿调查结果显示，公众愿意为了有更好的环境设施服务而支付更高的污水处理费用，为实行“污者自负”，推行污水收费制度改革提供了社会基础。为次，广州、佛山、江门三市先后建立起排污费收费制度，并逐步提高收费标准。目前，污水服务公司基本上实现了保本经营，可以说污水处理收费制度的改革实现了经济效益和社会效益的双赢，一方面通过收费制度，减轻了污水处理的财政补贴负担，另一方面也通过收费的利益调整机制提高了公众节约用水、珍惜用水的观念。

　　二是跨区域水治理的实施，推进了区域合作机制的创新，有效降低了污水处理投资运营成本，并强化了区域间的协调。目前，正处于施工期的广州市南岗污水处理系统，在黄埔区和开发区之间实行跨区建设污水收集系统，集中处理。按照工程概算，系统总投资比两区各自独立建设节省工程费用924万元，，并且通过集中处理充分发挥了污水处理厂的规模化效益，每年也可以节约污水处理运行费用约114万元。避免了污水处理设施重复投资、重复建设，实现了成本效益的最大化。而跨区域水治理涉及的相关城市规划、管网设计等方面的合作增强了区域之间公共管理的协调能力，提升了公共事业的管理服务水平。

　　同时，跨区域水治理的推行，在区域间形成了新的责、权、利关系，催生了新的区域利益协调机制。佛山市镇安污水处理系统三期扩建工程的实施，在佛山市禅城区和南海区之间形成了污水处理投资期和运营期的利益协调机制，即共同投资、统一建设、共同营运、共同维护、共同受益。在投资阶段按属地管理原则由双方各自负担建设费用，在运营期的系统运行、维护费按照实际发生额原则由双方财政部门支付给运营方、维护方。项目竣工验收后，禅城区截污管网、泵站等交由佛山市公用事业管理局负责运行与维护；南海区截污管网、泵站等交由南海区市政管理局负责运行与维护。

　　四、启示和经验

　　世界银行珠江流域综合整治系列项目的顺利实施，为广东省，甚至其他经济发达地区如何进一步充分利用国际金融组织贷款，有效推进当地的社会经济发展提供了一些有益的借鉴。

　　一是提出了进一步利用国际金融组织贷款项目的重点转移方向，即从重视资金融资向重视知识合作转移。近些年来，由于国内资金比较充裕，国内银行贷款便利手续和利率的下调，导致世行贷款的财务成本优势有所减弱，各地利用贷款的积极性也相应地下降，特别是经济发达地区，财政直接投资或者国内金融机构融资的方式能更快地体现项目的效益。但这很大程度上是基于利用国际金融组织贷款项目支持基础设施建设的观点，而没有充分认识到这些国际金融机构作为知识银行在引智方面所发挥的作用。珠江流域项目是在引智的基础上引资，在利用外脑就广东可持续发展的水资源管理方面提出建议的基础上，再引资加以实施，这为我们今后利用国际金融组织的知识合作、技术合作项目来寻求解决当地社会经济发展难点提供了一个很好的示范作用，有效地利用知识合作来为社会公共治理出谋献策。

　　二是可以通过贷款项目的示范性和前瞻性，为深化实现社会的和谐发展和可持续发展提供实验田。我国经济发展已经进入了社会经济的全面持续可协调发展时期，各级政府更加重视技术创新、环境保护以及社会公共治理的制度创新等方面的议题，而这些方面国际金融组织的专家团队和发达国家由很多现成的实践经验是值得我们借鉴的，因此，通过国际金融组织的这个平台，结合当地经济社会发展的需求，寻找和设计具有示范性和前瞻性的项目，为政府全面决策提供实验田，将有利于提高政府决策的科学性，并为政府决策的深入推动提供示范效应。珠江流域综合治理系列项目的前瞻性和示范作用主要表现在跨区域治水理念的推行和在公共事业市场化和引入私人资本的尝试。

　　三是以知识合作带动贷款合作有利于加强与国际金融组织的协同作用，使贷款项目更具有针对性。由于通过知识合作，国际金融组织对于当地继续解决的某个社会经济发展问题已经有了初步的了解，当地政府和国际金融组织之间的需求是相对清晰的，因此，在讨论进一步的贷款融资合作方面就比较容易达成共识，更有针对性地提供融资合作项目，以推动知识合作成果的应用。

　　近期，我省在珠江流域综合治理项目经验的基础上，最近又完成了与世界银行关于“缩小广东城乡贫富差距方面”的知识合作课题研究，并在此基础上带动了城乡社保一体化贷款项目的启动工作。由此可见，在新的历史时期，以合作调研带动贷款，以贷款项目促进制度创新的方式有效利用国际金融组织贷款将具有更宽广的空间。

　　(广东省财政厅 曾小红)