背景

　　山东省政府十分重视同世界银行的合作与交流。自1995年至今，山东省城建环保领域先后争取了三批世行贷款项目，累计贷款资金达到2.76亿美元，建成了一大批城市供水、污水处理、垃圾管理、集中供热、河道综合整治等大型城市基础设施项目，发挥了显著的社会经济和环境效益。利用世行贷款不仅弥补了城市基础设施建设资金的不足，更重要的是引进了一套国际通用的项目管理方法和机制。藉此纪念中国与世行合作三十周年之际，本文从工程项目管理的视角，对山东省城建环保领域同世行近十五年的合作进行了全面总结，重点介绍了世行贷款项目管理体系在山东省的具体实践和最佳做法，以便将来在类似项目的工程管理上予以借鉴和推广。

　　一、综述

　　由于工程项目的一次性特征，所以工程项目管理必须是一种约束性很强的管理活动，项目管理过程中出现的失误将很难有机会加以纠正，这充分体现了对工程项目进行全过程控制的重要性。相对于工程项目管理在国际上的发展而言，我国在工程项目管理上仍处于比较落后的地位，迫切需要进行分析研究，找出差距，借鉴先进的国际经验，根据新时期经济发展趋势的要求，积极推进工程管理的科学化和规范化。

　　目前，世行贷款项目已逐渐成为我省基础设施建设的一个重要组成部分，但实际上，我们不难发现，现阶段我省在实施世行贷款项目中还是存在一些问题，其中一个重要原因就在于我们对世行贷款项目的管理政策了解不够，忽视了世行贷款项目管理模式、管理原则与国内项目管理体制、相应政策的差别。因此，针对我省的项目管理水平总体上还比较低的现状，如何提高我省项目管理水平，加速项目管理规范化、国际化，加速与国际接轨进程，通过有效的项目管理降低成本、提高质量、合理计划工期就是需要我们研究的重点课题。

　　二、世行贷款项目管理模式

　　世行贷款项目管理模式可从FIDIC合同条件和国际惯例二方面来解释和分析。

　　（一）FIDIC合同条件

　　世行贷款项目管理模式基本上来自FIDIC合同条件，而FIDIC合同条件是国际通用的项目管理模式，它科学地将土建工程权益、技术、管理、经济、法律有机地结合在一起，通过实行招标投标和监理机制，规范了业主、承包商、监理的行为，使工程承包活动规范化、科学化和系统化。

　　FIDIC合同条件具有下列特征：（i）他人监督原则。将监理工程师作为第三方引入管理机制，形成以业主和承包商的合同关系为基础，以独立、公正的工程监理为核心的相互制约、相互联系的合同管理模式。（ii）竞争择优原则。通过公平竞争的招标制度，实现效益和利益的最大化。（iii）依法管理原则。被管理者与管理者都要依法行事，管理者不能滥用职权。（iv）公平合理原则。在合同中表现为：权利与义务对等；利益与风险共存；风险分担公平、合理。（v）诚实、信用原则。

　　世行管理体系在山东省城建项目上的管理实践，应该是使山东省城建项目在管理上吸收FIDIC合同条件的精髓，结合山东省的现有体制，在管理上做到：

　　1、对设计单位的管理：（i）通过严格的招投标程序和细致的评审来优选设计单位。（ii）业主应合理给予设计单位设计时间并在设计过程中，监督设计单位按计划执行。（iii）落实设计单位“招标图即施工图”的理念，使招标文件达到详设的水平。（iv）监督设计单位落实设计负责制以及质量保证检查制度。

　　2、对承包人的管理：（i）优选承包人。工程的实体与质量是施工单位生产出来的，承包商的优劣将直接影响今后产品的好坏，因此，承包商的选择要放在重要的位置，通过严格的招投标程序和细致的评审，预防低标抢标，尽可能选择实力强、信誉好的施工方。同时，在招标文件中制定一系列规定，确保项目经理部机构和人员的完备，特别要选择综合能力强的项目经理。（ii）在合同条款中将承包人的责任、义务予以明确，如拆迁、环保、管线摸查等，只有这些在施工技术本身以外的外部条件理顺了，工程才能顺利前进前进。（iii）FIDIC在过程与结果之间，更关注的是结果。因此，有必要延伸对承包人的管理，以避免不利后果的发生。如在工程分包上不能全凭承包商来选择，业主要全程参与其中。

　　3、质量方面的管理：（i）当进度与质量发生矛盾时，进度必须服从质量，决不以牺牲质量为代价而追求速度。（ii）质量与支付挂钩，实行按质论价的支付办法，对于没有达到要求的项目，承包商将不能得到全额支付。（iii）鼓励创优，提高承包商质量意识。在合同签署规定工程获得国家、省市奖项目给予一定数额的奖金。（iv）加强监理的地位与作用。业主放权，使监理工程师独立行使职权，全方位、全过程监理，按FIDIC合同要求赋予监理工程师“质量否决权”和“计量支付否决权”，使其既有权力又有压力。当然，在这点要看业主选择的监理工程师的能力和诚信。

　　4、清单管理：工程量清单既是承包商得到工程款的依据，也是投资控制的主要内容。FIDIC规定，工程数量可变，投标单价不能变。因此，对工程量的现场计量控制显得尤为重要，在招标文件中须对各综合价组成的工程内容进行详尽的说明，在计量中要防止承包商对综合单价中已包含的工程量进行单列重复计量，同时，对现场的工程量要实行据实计量，不得有估算、超算，防止承包商通过多算工程量提前套取工程款。

　　5、变更和索赔管理：变更管理的原则：（i）要使合同执行期的每一个变更都在受控范围内。（ii）对变更的确认要按合同条款和程序实事求是的办理，不受制于任何行政力量。（iii）加快变更办理的时效。（iv）变更的理由必须充分，要有可追溯性。对待设计变更要办理设计变更手续；任何超出原中标清单工程数量的，只要在合同范围内实际发生了，对超出的数量应予以认定；业主指定完成额外的工程量，要提供洽商纪录。

　　同时，积极对待工程索赔，变“人治”为“法治”，取得很好的成效，减少了承包商与业主间的纠纷、杜绝了腐败，保证了工程顺利实施。

　　（i）认清引起工程索赔的主要因素

　　- 价格变动的影响。我国目前尚处于由计划经济向社会主义市场经济过渡的阶段，市场经济新秩序的建立，必然引起物价等诸多方面的变化，并且这种变化有时是处于无规律可循的状态，在合同有效期限内，人工、材料、机械费用的变化，无疑会引起工程造价的变化，因此将会对合同履行产生一定的影响。如近年来的石油价格波动。

　　- 工程设计方面的原因，由于施工图有时不能按期交付，图纸中存在缺陷或错误，施工图的反复修改，造成返工。

　　- 业主方履约不及时。在现行的工程管理机制中，设备、主要材料大多还由业主方供应。由于设备材料供应不及时，以及品种、规格不符，导致了承包方的索赔。

　　- 合同不够严密。严格地讲合同是由合同协议书、招标文件、投标书、合同专用条款、合同通用条款、图纸、工程量清单及合同履行过程中的补充协议等一系列的文件所组成的，如果这些合同文件在用词上不够严密，文件之间的互相矛盾，将成为产生索赔的重要因素。

　　- 市场环境的影响。由于建筑市场竞争日趋激烈，导致建筑业经济效益普遍低下，有些企业几乎难以维持，这就使得施工企业对经济效益十分敏感，迫使他们采取“中标靠低价，盈利靠索赔”的策略。

　　（ii）工程索赔和索赔处理中应注意的方面

　　- 进行时效检查。一旦接到承包商的索赔报告，应首先检查索赔报告是否超过规定的时效期。我国建设工程施工合同文本 (GF- 1999-2001)参照国际上通用的FIDIC合同条件对索赔的时效作了如下规定:“索赔发生28天内，向工程师发生索赔意向通知;发出索赔意向通知后28天内，向工程师提出追加合同价款和/或延长工期的索赔报告及有关资料;工程师在收到承包商送交的索赔报告和有关资料后，于28天内给予签复，或要求承包商迸一步补充索赔理由和证据。工程师在28天内末予答复或末对承包商作进一步要求，视为该项索赔已经认可。”对于超出规定时效期限的索赔，视具体情况有权拒绝。同时对有效索赔应及时处理。

　　- 调查研究鉴别真伪，防止承包商重复计价。

　　- 分清责任，严格审核费用。对实际发生的索赔事件，往往是合同双方均负有责任，对此要查明原因，分清责任，并根据合同规定的计价方式进行审核，以确定合同双方应承担的费用。

　　（iii）索赔、反索赔处理应注意的方面

　　索赔、反索赔时，为提高索赔的成功率，就要做到：

　　-　有正当的索赔理由和充分证据；

　　-　按施工合同文件有关规定办；

　　-  准确、合理地计算索赔时间和费用。

　　（六） 支付管理：（i）合理设定预付款和保留金。预付款的支付可以缓解承包商的资金短缺压力，保留金可以使业主享受工程竣工后的承包商的服务，保障了业主的利益。（ii）费用支付遵循“现实发生制”原则，只有在计量期限内发生的工程内容才可以进行计量支付，在核定工程费用时，按规定从本期支付中扣减预付款。

　　（二）国际惯例

　　1、转变观念和管理理念 

　　改变传统的计划经济管理模式,按市场经济的运行机制进行管理，转变管理理念。我们的观念、理念必须与国际惯例合拍,使之共鸣，协调自我的行动，突破传统的思维惯性，这样才能逐步改变我们的观念和管理理念。随着加入世界关贸组织，我国的经济要全面地融入世界经济大环境，享受同等国民待遇，因此我们在项目管理上必须与世界有共同的语言，有相同的行事规则，增强对外逐渐全面开放的适应力和承受力，这样我们才能全面步入国际市场。如果我们的观念没有根本的转变， 我们的管理理念跟不上国际通行的脉搏,我们将很难面对和适应全球化经济， 可能失去更多的机会， 面对更多的困难, 甚至被快速发展的世界经济所淘汰。

　　2、完善法律法规和加强法律服务

　　(1) 法律法规制度建设

　　为了促进项目管理与国际接轨，应健全和完善法津法规，在现有的法律法规基础上，细化法律法规的内容和条款，使我们在实际工作和操作中，有法可依，依法办事，对违法事件必须严格执法，予以追究。加强法律法规的配套和衔接，建立工程保险与担保制度、个人执业资格制度、中介服务制度、可行性研究的法律责任及监督管理制度等等，健全法律法规的制度建设，覆盖面要广，成熟一个制订一个。

　　(2) 加强对工程项目的法律服务

　　为项目管理提供全方位、全过程、综合性、及时有效的法律服务。依法保护市场主体的合法权益，促进市场机制的形成和运行，通过保证每个主体的完整，来保证市场的公平竞争，通过保护市场主体行为合法、守法，保障当事人的合法权利不受侵害。充分利用律师事务所的独立性、公正性、服务性的特点，为市场主体提供全方位的服务，促进政府职能的转变。发挥律师事务所的作用，使市场主体学习利用索赔、仲裁、诉讼等各种法律手段保护自身利益，尽快熟练地掌握国际惯例，促进与国际市场经济接轨，提高工程建设效益，满足经济建设高速发展的需要。

　　3、环境条件与配套

　　环境建设要适应按国际惯例行事的要求，不仅要有健全的法律法规，而且要有与之相适应的环境,要大力发展规范、高素质帮助工程决策、实施和项目管理的中介机构。业主应多运用中介机构的社会专业组织、专业人员对项目实施有效的管理。业主要做好自己最实质的工作，重点放在项目的投资决策上，同样在项目的投资决策上也要多依靠咨询机构的力量，发挥其作用。至于工程建设项目的投资控制、质量把关和控制、项目工程具体实施等工作可通过经济合同契约形式委托给社会专业机构和专业人员来负责。业主不必也不需要事事都事必躬亲，要利用社会专业机构专业人员的优势，用最满意的社会专业机构，最满意的专业人员为项目服务。对项目管理来说，要营造市场管理的统一性，市场交易的公平性，市场主体的规范性，法律法规的健全性，要素市场的成熟性，宏观调控的有效性，完善市场运行机制，推进市场化进程，建立与国际惯例相一致的竞争规则和相关的运行秩序，做到信息公开，竞争公平，监督公正。整个社会和项目管理人员要建立于国际接轨相适应的管理理念，在市场经济框架下，建立起项目管理的运行机制，提高项目管理的水平，提高项目管理人员的素质和职业道德,树立竞争观念、时间观念、系统观念、效益观念和法制观念，真正建立起项目管理与国际接轨相适应的大环境。

　　人类已进入信息进代，我们的管理手段也不能停留在老一套上。要充分利用计算机进行项目管理。现在外国项目管理软件的应用较为广泛，在一个项目建设的全过程中，建设项目各方几乎都使用计算机，使用不同种类,不同层次的项目管理软件。

　　4、项目的评价系统

　　建立项目的评价系统，对项目进行事前(预期) 评价、事中评价和事后评价(后评估)，要评估项目的预期效益、工程效益和最终效益，不仅要对项目进行技术评估、组织评估、经济评估、财务评估，而且要对项目进行社会评估、环境评估、风险评估，对整个项目实施过程中进行动态评估。

　　5、建立多渠道融资方式

　　在银行贷款、建设债券、外国商业银行贷款、出口信贷、世界金融组织和外国政府贷款的基础上，建立多渠道融资方式，丰富融资形式, 逐步与国际接轨，采取产品支付融资方式、远期购买的融资方式、融资租赁的方式、BOT融资方式和资产收益证券化融资方式等多样的融资方式。在条件成熟的情况下，项目发起人可在证券市场募股筹资或项目法人直接在国际市场上融资。

　　6、推行最低价中标

　　在土建工程和设备采购及政府采购招投标中，推行国际惯例的最低价中标，在确保工程质量和功能要求的基础上，减少投资和造价。最低价中标是建筑在严格审核承建商的资质，在法律保护下，承建商能保证质量和工期的基础上国际上通行的做法。在我国逐步推行中，要注意投标单位恶性竞争，扰乱正常的市场秩序，防止施工单位由于无利润或亏损而偷工减料等问题。

　　7、建立项目的监督体系

　　加强对项目的监督：

　　一是政府监督，监督项目建设程序和有关法律法规的执行情况，加强市场主体的资质审查和规范管理，严格建筑施工许可和竣工验收管理；

　　二是工程质量监督，核查受监工程的勘察、设计、施工单位和建筑构件厂的资质等级和营业范围，执行的技术标准和技术规范，严格质量监督制度，进行全过程、全方位的工程质量监督,把好竣工验收关； 

　　三是审计监督，对国有资产投资的项目要进行项目的竣工决算审计，不仅要对项目进行专项审计，而且要对项目进行跟踪审计，对项目的投资、资金、财务运作情况和重要合同执行情况进行全面、全过程的审计；

　　四是安全与环境监督; 审查安全和环境保护措施，批准环境影响报告书；

　　五是法律监督，在项目实施的全过程中，必须进行全方位的法律监督，涉及到权益，必须借助法律公证,防止欺诈和腐败行为；

　　六是社会监督，社会监督主要包括中介组织，如咨询机构、监理公司、会计、审计和律师事务所等监督以及社会舆论的监督；

　　七是自律制度：加强内部治理结构,强化内部制约机制，建立健全各项规章制度，通过制度来保证管理。

　　三、工程项目管理建议

　　通过世行贷款山东省城建项目的建设，有些业主单位已认识世行的管理模式确实有其可操作性和先进性，正在开始致力于世行管理模式本土化的运用。为使我省的工程建设真正实现竞争性招标，整体提高建筑企业的管理水平和业务技能，规范建筑市场秩序，我省在工程项目管理上需在下列方面进行改进：

　　（一） 在评标方法上，采用“最低评标价法”，此种评标方法可以不设标底，可预防腐败，同时，也可将评委从寻找打分项中解脱出来，从而集中精力进行技术方面的评审和资质审查。但是，采用此法须防范投标人“围标”，共同抬高标价，或低价抢标，损害业主利益，这就需要评标专家业务知识过硬，通过询标、质疑等方式摒弃不良投标人，为业主选好中标人。

　　（二） 招标时采用工程量清单报价，可使投标人不必把大量的精力耗费在工程量的计算上，只须集中精力报告做好单价测算工作。这样使所有投标人都能公平地以相同的工程量为基础进行竞争报价，也易于取得有利于业主的报价；而且在施工过程中作为计算支付工程款的依据，使结算变得十分简单，这就有效地控制了工程投资。这就需要编制高标准的招标文件，工程内容，交叉作业界限的划分，综合单位所包含的内容，建筑材料的规格、要求等等都应在招标文件中体现，总之是越细越好。招标文件交由专业机构编制，由有资质的项目咨询公司进行审查，保证标书质量，减少施工过程中的理解分岐和变更、索赔的发生。

　　（三） 评标专家由业主和招投标监管机构共同指定。由于是采用最低评标价法，所以专家们的职能限于技术评审，没有打“软分”的可能，也就没有必要防范评标专家与投标人勾结谋利，况且现在的评标专家采用抽签或摇奖方式选出，专家评标水平无法保证；采用指定专家的方法，业主可以根据工程实际选取技术强、公正廉洁的专家以保证评标的公平公正选优。

　　（四） 淡化单位资质，强化个人资格，成立项目管理公司。现行《建筑法》非常注重施工企业资质，而忽视了从业人员的个人资格。在当前工程建设活动过程中，多数是公司资质高、现场人员资格低，不少违规违法行为纯属个人行为，而这些“个人”往往又有很大的流动性。因此，可以淡化甚至取消单位资质，而成立不设资质的集监理、招投标代理、咨询服务于一身的项目管理公司，同时大大强化个人资格，个人违规就狠狠惩罚个人，甚至剥夺其终身从业资格。

　　（五） 建立建筑施工合同的登记备案制度，政府主管部门对备案合同有抽查的权力；建立合同当事人的信用制度和保证金制度。如，投标时须提供由银行出具的投标保函和可用于所投项目的资金证明、中标后提供的履约保函。由于银行作为保函的担保人，会对所担保的企业从资信、盈亏等方面进行严格审查，经此，可以根本上取消″挂靠施工″进入招投标市场。

　　（六） 对监理制度进行改革。事实上，国际通用监理是全方位的，从工程立项、设计、施工，再到验收都包括了，同时还包括成本、资金、进度的控制等，而我们的监理只管施工一个阶段，甚至只管施工质量一项。并且国外监理只是一个岗位，是没有资质的，只要你具备相应的能力就可做监理。所以，可以考虑实行监理岗位考试，如造价计量岗、设备安装岗、设计审核岗、进度控制岗、质量管理岗等。

　　（七） 利用电子信息技术建立建筑信息系统，实行信息资源网上共享。投标人一般会在投标时按招标文件对人员的要求作出实质性响应，一旦中标后，就会找出种种借口（如人员已辞职，家中发生变故等）调换标书中的人员。建立信息系统后，可以将中标项目的人员情况输入信息系统中，随时查阅相关人员信息，预防“鱼目混珠”和“人员挂靠”。同时，可以给行政监管机构提供动态的人员变化信息，利于监管和查处。

　　（八） 健全相关法规和加大项目管理模式的宣传，规范政府行为，从“人治”向“法治”转变。

　　(山东省城建环保利用世行贷款项目办公室 李波)