2019年10月10日 来源：《中国财政》

　　新中国成立以来，随着经济社会飞速发展，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等生态环境问题日益成为制约经济社会持续健康发展和人民生活质量提高的重大矛盾和障碍。党和国家对生态环境保护重要性和规律性的认识越来越深刻，生态环境保护能力不断增强，生态文明建设上升为国家战略。

　　上世纪七十年代，党中央就消除污染、保护环境做出过明确要求，国务院召开第一次全国环境保护工作会议，确定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的我国首个环境保护“32 字方针”。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，党的十九大将打好污染防治攻坚战作为全面建成小康社会决胜阶段的三大攻坚战之一，2018年召开的第八次全国生态环境保护大会确立了习近平生态文明思想。

　　在党中央的坚强领导下，中央财政认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，着力在增投入、建机制、转方式上下功夫，在直接加大投入力度的同时，不断完善税收、政府采购、资源有偿使用、生态补偿等生态文明制度体系，增强生态环境保护的内生动力，促进生态环境质量明显改善。

　　不断加大投入支持打好大气、水、土污染防治“三大战役”，解决群众最关心的突出环境问题

　　大气、水、土壤生态环境与百姓生活息息相关，直接关乎百姓获得感。按照党中央、国务院决策部署，中央财政认真履行职能，提早谋划，不断增加资金投入。关于水污染防治，早在2007年，中央财政设立三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金，对污染严重的淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池及松花江流域开展治理；2011年又增设湖泊生态环境保护资金，按照突出重点、择优保护的原则，对水质良好湖泊实施保护；2015年在此基础上整合设立了水污染防治资金。关于大气污染防治，自2007年起，中央财政通过污染物减排资金、排污费等渠道，先后支持重点城市燃煤锅炉烟尘改造、大气环境监测等工作，减少大气污染物排放，增强空气质量监测能力；2013年起整合设立了大气污染防治资金。关于土壤污染防治，早在2008年，中央财政就安排资金支持全国土壤现状调查及污染防治；2010年起设立重金属污染防治专项资金，支持包括农产品产地在内的土壤重金属污染治理；2016年整合设立土壤污染防治资金。

　　在资金分配时，注重优化资金分配格局，突出支持重点，加大对污染防治关键领域和关键区域的支持力度。大气污染防治资金重点支持京津冀及周边、长三角、珠三角等区域，并向雾霾问题最为严重和突出的京津冀及周边地区倾斜。土壤污染防治资金则重点强化对基础性、支撑性的土壤污染详查工作支持，并在此基础上谋划下一步大规模治理目标及路径。水污染防治资金按重点流域、饮用水源地、地下水保护和治理等工作任务量的因素进行分配，加大对南水北调工程水源区，长江、黄河等重点流域治理的支持。在资金管理上，资金大都按因素法分配，由地方结合本地实际确定支持重点，统筹用于最需要的领域。同时，加强绩效考核，逐步建立起激励约束机制，根据大气、水环境质量考核结果安排资金。对环境质量改善明显的地区给予资金奖励，对部分未完成任务的省份相应扣减财政补助资金。

　　随着污染治理各项投入不断加大，大气、水、土污染防治攻坚战取得阶段性成效，生态环境指标总体上呈好转态势。2018年，京津冀、长三角、珠三角地区PM2.5平均浓度比2013年分别下降48%、39%和32%；全国地表水国控断面的劣五类水体比例从2013年的9%下降到2018年的6.7%；森林覆盖率持续提高，由2013年的21.63%提高到2018年的22.96%。

　　加大对重点生态功能区的转移支付力度，促进构筑安全生态格局

　　按照党的十八大提出的“优化国土开发空间格局，使得不同主体功能区按照各自的主体功能定位科学发展”要求，为支持落实主体功能区规划，提升生态功能区基本公共服务水平，中央财政通过一般转移支付对地方开展生态保护给予补助，支持其增强财政公共服务保障能力。

　　一方面，加大均衡性转移支付力度。均衡性转移支付按照各地标准收入和标准支出的差额进行分配。制度设计时体现了生态环保因素，在标准支出中增加了海拔等环境指标，生态资源丰富、环境脆弱敏感地区开展生态保护、排放控制、污染治理等带来的财政减收增支，会放大标准收支差额，从而增加中央财政支持力度。近年来，中央财政不断加大均衡性转移支付力度，2018年规模已经达到1.41万亿元，比2013年增加了6600亿元，增长了88%。

　　另一方面，实施重点生态功能区转移支付。自2008年起中央财政安排资金，对《全国主体功能区规划》中的生态类限制开发区、禁止开发区以及青海三江源、南水北调中线工程水源地等重点生态功能区给予专门补助。目前，重点补助县市总数达到819个，占国土面积的比例超过50%，2008—2019年中央财政累计拨付5241亿元。与此同时，会同生态环境部开展县域生态环境质量监测，对林、草、水域、湿地等自然生态要素和空气、水质、污染物排放等环境质量要素进行评价考核，不断建立完善与环境质量变化挂钩的奖惩机制。

　　实施财政奖补政策，大力支持生态保护与修复

　　按照习近平总书记提出的“让森林、草原、湖泊、湿地等重要生态系统休生养息”的重要指示精神，中央财政不断加大奖补力度。

　　支持实施退耕还林还草，有效促进解决过度耕种导致的严重水土流失问题。1999年起，中央财政支持实施退耕还林还草工程，对退耕户给予粮食补助和现金补贴，支持各地有序停止耕种，恢复植被。2014年启动新一轮退耕还林还草工程。截至2019年，中央财政累计安排退耕还林还草补助超过4500亿元，支持退耕还林还草超过2亿亩，有效促进了水土流失和沙化土地治理。

　　全面加强天然林资源保护。2000年起，中央财政支持开展了天然林保护工程。2014年，在完善天然林资源保护工程二期政策基础上，推动实施天然林保护全覆盖政策，对已纳入政策保护范围的适当提高补助标准，对未纳入范围的采取新的停伐补助和奖励政策。2000—2019年，中央财政累计安排2272亿元，有效推动了天然林保护。

　　支持开展大规模国土绿化，提高森林数量和质量。近年来，中央财政不断加大投入，支持造林、森林抚育和林木良种，实施森林质量精准提升工程。2013—2019年，中央财政累计安排735亿元，积极推动森林资源培育工作，为国土绿化提供有力支撑。

　　实施草原生态保护补奖政策，改变草原畜牧超载状况。2011年起，会同农业部在内蒙古、新疆等8个主要草原牧区省份全面实施草原生态保护补助奖励政策，并逐步扩大到全国13个草原省区，涉及657个县（团场、农场）。2011—2018年，中央财政共投入草原补奖资金1324亿元，其中2018年安排188亿元，实施草原禁牧面积12.06亿亩，草畜平衡面积26.05亿亩。草原长期超载畜量的势头初步得到遏制，草原生态环境逐步恢复，牧民持续稳定增收。

　　开展山水林田湖草生态保护修复工程。为贯彻落实习近平总书记“山水林田湖是一个生命共同体”重要指示精神，2016年，财政部会同原国土部、原环保部启动山水林田湖草生态保护修复工程试点，统筹考虑自然生态各要素，推动建立整体保护、系统修复、综合治理，生态保护修复的新模式。2016年至今，已将河北京津冀水源涵养区、陕西黄土高原等3批25个生态保护修复工程纳入试点范围，基本涵盖了“两屏三带”重要生态功能区，初步探索出全局治理新路径。截至目前，已累计下达中央奖补资金360亿元。

　　支持开展矿山地质环境恢复治理。2001—2015年，中央财政累计下达矿山地质环境恢复治理专项资金318亿元，支持历史遗留废弃矿山环境治理，带动地方和社会资金投入600多亿元，同时责任企业按照“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益”的原则推进矿山环境治理，累计完成约90万公顷各类矿山环境治理，有效增强生态功能、保障生态安全。2019年，中央财政又安排历史遗留废弃工矿土地整治资金20亿元，用于支持长江经济带等重点地区历史遗留废弃矿山环境修复治理。

　　支持海域海岛自然环境和生态环境保护，促进沿海岸线和海岛海域生态功能恢复。2016年，中央财政整合设立海岛及海域保护资金，支持地方开展海湾综合治理和生态岛礁建设等工作。2018年，将渤海综合治理纳入海岛及海域保护资金支持范围。2016—2019年，中央财政累计下达资金97.12亿元，对提升试点城市海湾和海岛生态功能，改善近岸海水水质，推动渤海生态保护修复发挥了积极作用。

　　发挥财政政策引导作用，促进绿色低碳循环发展

　　推动生态文明建设，从根本上要走出一条资源环境代价较小的发展之路。近年来，中央财政一方面积极化解过剩产能，另一方面大力培育绿色新动能，有力推动经济绿色转型发展。

　　支持钢铁、煤炭行业“去产能”。钢铁、煤炭产业是资源消耗和污染物排放大户，对大气环境质量影响大。按照中央部署要求，2016年中央财政设立总规模1000亿元的工业企业结构调整专项奖补资金，专门用于钢铁、煤炭行业化解过剩产能中的职工安置。截至2018年底，中央财政共安排奖补资金579亿元，支持29省（区、市），安置职工110万人以上。钢铁煤炭行业产能利用率明显回升，经济效益也明显好转。

　　积极培育绿色发展“新动能”。2009年开始，中央财政实施新能源汽车推广补助政策，促进我国新能源汽车跨越式发展。2018年底新能源汽车保有量290万辆，成为新的绿色经济增长点。对光伏、风电等发电实行度电补贴，支持可再生能源发电，推动清洁能源发展。截至2018年底，我国可再生能源发电装机容量达7.3亿千瓦，占全部电力装机的38.4%，稳居全球首位。

　　支持循环经济和清洁生产。截至目前，中央财政安排资金105亿元，支持129家园区开展循环化改造；安排资金47.6亿元，支持49个“城市矿产”示范基地建设；安排资金10.1亿元，支持100个试点城市开展餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点；安排资金2.3亿元，在贵州选取8个企业支持开展水泥窑协同处置固体废物试点示范。通过试点示范，提高再生资源集聚加工能力，节约能源消耗，减少污染物和废弃物的排放。

　　着力完善税收政策，注重发挥税收杠杆调节作用

　　近年来，按照生态文明建设的总体部署，中央财政积极推进税制改革、完善税收政策，切实发挥好税收对促进资源节约、环境保护的调控作用。

　　扩大消费税调节范围。把过度耗费自然资源、严重污染环境的消费品，如电池、涂料、实木地板、一次性筷子等产品纳入消费税征税范围；对价格超130万元的超豪华小汽车，在零售环节加征10%的消费税；适当提高成品油消费税税率，将汽油、柴油消费税单位税额分别提高0.52元/升和0.4元/升。

　　优化增值税引导机制。对资源综合利用产品和劳务给予即征即退一定比例增值税的优惠，取消“两高一资”产品出口退税，对光伏、风力等可再生能源发电实行增值税优惠政策。

　　实施企业所得税优惠。企业从事符合条件的环境保护项目、节能节水项目所得，给予“三免三减半”的优惠；对企业购置并实际使用规定范围内的环境保护、节能节水专用设备给予按投资额10%抵免企业所得税的优惠。

　　强化关税的调节作用。对进口的环保设施、环保材料采用较低的关税税率，降低企业成本。对进口环境有严重污染和预期污染而又难以治理或治理成本较高的原材料、产品等征收较高关税，从严控制“输入型”污染源。

　　全面推进资源税改革。自2016年7月1日起，全面实施资源税从量改从价计征改革，将税收与资源价格挂钩，建立有效的税收自动调节机制，促进资源节约利用。在河北省开展水资源税改革试点，并逐步扩大试点范围。积极推动环境保护费改税，经全国人大常委会审议通过，自2018年1月1日起对企业排放的废水、废气、固体废弃物和噪音等征收环境保护税。

　　作者：财政部自然资源和生态环境司