2019年9月24日 来源：中国财经报

　　新中国成立70年来，我国税收制度逐步建立并不断完善，构建起了与经济社会发展状况相适应、与税制建设内在逻辑相吻合、与强化国家治理能力相衔接的税收制度体系，在组织财政收入、调节收入分配、优化经济结构、提升国家治理能力等方面发挥着重要作用。

　　1949—1977年税收制度初步建立

　　新中国成立初期，老解放区大多沿用此前制定的革命根据地征税模式，新解放区则按照“暂时沿用旧税法，部分废除，在征收中逐步整理”的原则落实税收工作。全国各地新旧税法并行，税种不一，税目不同，税率各异，给生产力恢复和区域间经济往来带来不利影响。所以，在建国初期，我国主要是对旧制度下的苛捐杂税进行了全面清理，基于政治、经济、社会等各项事业的发展状况和改革目标，构建起多税种并行、多环节征收、宽领域覆盖的新税制，致力于促进国家经济与财政状况的根本好转，对统一经济体制、组织财政收入发挥了积极作用。

　　1949年11月，中央人民政府召开全国税务会议，制定《全国税政实施要则》，明确了新中国的税收制度、税收政策和税务机构等一系列税制建设的重大原则。《全国税政实施要则》明确，在全国统一开征14个税种，即货物税、工商业税、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税，初步形成了以货物税、营业税和所得税作为主体税种，其他税种为辅，在多环节课征的复合税制。同时，政务院发布《货物税暂行条例》和《工商业税暂行条例》，并由财政部发布对应的施行细则，规范了具体税种的征纳方式。1950年6月，政务院决定暂不开征遗产税和薪给报酬所得税，并将地产税和房产税合并为城市房地产税，同时简并部分税目，由此确立了由其余11个税种构成的税制体系。

　　在众多现代税种中，工商税制最先被完善。1958年，第一届全国人大常委会通过《中华人民共和国工商统一税条例（草案）》，主要内容是将货物税、商品流通税、印花税和工商业税中的营业税部分简并为工商统一税，我国由此开始逐步推进工商税制改革。1962年至1966年，为加强对市场交易行为的管理，我国短暂征收了集市交易税。1973年，《中华人民共和国工商税条例（草案）》全面试行，将国营企业和集体企业的工商统一税及其附加、城市房地产税、车船使用牌照税、盐税和屠宰税合并为工商税。此后，国营企业只需要缴纳工商税，集体企业只需要缴纳工商税和工商所得税，而城市房地产税、屠宰税、车船使用牌照税仅对企业以外的部分单位、个人、外侨征收。税制结构开始呈现以工商税等流转税为主体的格局。

　　此时，资源税制开始萌芽。在资源的所有权、使用权和收益权都归国家所有的计划经济体制时期，盐税成为我国对资源开采和利用征税的唯一早期探索。

　　1978—1993年税制体系逐步完善

　　改革开放以后，我国经济发展战略发生重大变化，一些新的经济成分如外商投资企业、个体私营经济等相继出现，原有的税收体制已经不能适应经济发展的现实需要。为了适应新形势，改革开放以来，我国不断对计划经济下的税收制度进行调整和完善。

　　第一次税改，利改税改革万众瞩目。“利改税”改革之前，国家和国营企业之间的分配关系是国营企业向国家上缴利润，国营企业相对独立的经济权利和经济利益没有得到保障。为解决国家与国营企业的分配关系问题，我国进行了“利改税”改革。“利改税”改革分两个阶段，第一阶段主要是对有盈利的国营企业征收企业所得税，但尚未做到完全以税收代替利润，且税种较为单一，未能充分发挥税收的经济调节作用；第二阶段主要是从税利并存逐步过渡到完全以税代利，将国营企业原来上交国家的财政收入，改为分别按11个税种向国家缴税。

　　同时，“利改税”改革引领了我国工商税制的全面调整。在确定征收的11个税种中，产品税、增值税、营业税、盐税是从工商税中分解出来的税种，分别适用于不同的行业；根据“利改税”改革的要求新设立的国营企业所得税和调节税，是调整国营企业利润分配关系的重要着力点；其他税种包括城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税，除城市维护建设税外，其他都属于恢复开征的税种。这次改革从根本上改变了我国税制的面貌，使我国由此前以流转税为主体的税制体系向流转税和所得税为主体、其他税种相配合的复合税制转变，不同税种在经济活动的各领域充分发挥各自的作用，成为落实相关经济政策的抓手，促进了我国经济建设的发展。

　　个人所得税整合统一。上世纪八十年代以来，随着国民经济迅速发展，个体经济逐步恢复，跨国人才流入增多，我国居民收入稳步提升，高收入群体逐渐形成，居民收入差距日益扩大。为了满足通过税收调节居民收入分配的需要，我国于1980年发布《个人所得税法》，于1986年发布《个人收入调节税暂行条例》和《城乡个体工商业户所得税暂行条例》，覆盖居民个人、外籍个人、个体工商户，构建起三税并行的个人所得税制度体系。三税并行的个税制度顺应了我国由计划经济向社会主义市场经济过渡的特殊时期的要求，推动“按劳分配为主体，多种分配方式并存”的分配制度进一步完善。

　　相对完备的企业所得税制度体系确立。改革开放使外国资本迅速流入，外资企业逐步发展壮大，我国亟需加强对外商投资企业的管理。1980年第五届全国人大第三次会议通过《中外合资经营企业所得税法》，1981年第五届全国人大第四次会议通过《外国企业所得税法》，规定对外商所得征税，建立起涉外企业税收体系。同时，在流转税方面，对外商投资企业、外国企业从事的生产经营活动征收工商统一税。这就将外商经营活动和所得纳入我国的税收征管范围当中，防止税收流失。

　　同时，国内各种所有制企业也在迅速发展，我国先后建立了针对国内不同所有制企业的所得税体系。1984年制定了《国营企业所得税条例》和新的《集体企业所得税条例》，1988年针对改革开放后大量新出现的私营企业制定了《私营企业所得税条例》。这一系列企业所得税领域的法律法规填补了此前对部分所有制类型企业征收所得税的空白，确立了相对完备的企业所得税制度体系。

　　资源税种逐步扩大。1982年，国务院颁布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》；1984年，《中华人民共和国资源税条例（草案）》印发；1986年，印发《中华人民共和国矿产资源法》，这些均为我国资源税的下一步发展和完善奠定了基础。

　　1994—2012年财税体制全面革新

　　1992年党的十四大召开，明确了建立社会主义市场经济体制的目标，要求建立与之相匹配的财政税收体制。这一时期我国调整中央与地方税收分享机制，并对各税种进行了一系列优化调整，构建起商品流转课税和所得课税并重的双主体税制体系。

　　新中国迎来了规模大、范围广、内容最为深刻的一次税制改革——分税制改革。20世纪80年代末期以来，“分灶吃饭”的财政税收体制弊端逐步显现，中央与地方财政收入分配严重失衡，中央财政陷入困境，而地方政府也出现经济结构、产业结构的扭曲，阻碍了市场经济的正常发展。因此，国发〔1993〕85号文件规定，从1994年1月1日起改革原有的财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

　　分税制改革以事权和支出责任相统一的原则划分中央与地方的财政支出，同时将维护国家权益、实施宏观调控所需的税种划为中央税，适应地方征管的税种划为地方税，同经济发展直接相关的税种划为中央与地方共享税，建立中央对地方的税收返还制度。并且分设国税、地税两套税务管理机构。分税制改革之后，中央财政收入占全国财政收入的比重大幅度提高至55.7%，解决了中央政府的财政困境，大大提高了中央政府宏观调控的能力。同时，分税制改革适应了市场经济体制改革的需要，初步建立起与社会主义市场经济相适应的财政税收体制，促进了社会主义市场经济的蓬勃发展。

　　企业所得税开始内外统一改革。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，特别是我国加入世贸组织之后，企业所得税“内外有别”的税制模式开始不再适应市场经济发展的要求。

　　2008年1月1日起，新税法引入居民企业和非居民企业的概念，完善了反避税制度，对关联交易、成本分摊协议、预约定价等作出规定，同时统一并规范了对不同类型企业的税收征管要求。同时，将税率统一降低至25%，规定采用宽口径的收入总额概念，规范了税前扣除范围和标准，建立了新的税收优惠政策体系。

　　统一后的个人所得税开始优化调整。随着经济社会进一步发展，人民生活水平大幅提高，人均消费支出和物价指数随之上升，个人所得税基本扣除标准也需提高。于是，工资薪金所得的扣除标准从2005年的800元逐步提高到2011年的3500元，体现了对中低收入群体基本生活的关照与保障。同时，在2011年对税率级次进行调整，将超额累进税率由9级修改为7级，并扩大3%和10%两个低档税率和45%最高档税率的适用范围，加强了个税的收入调节作用，彰显了税收的公平性。此外，个人所得税进行了自行申报的尝试，明确了提高个税征管质量的要求，为此后的改革打下基础。

　　2013年至今建立现代税制

　　逐步构建现代增值税制度。始于2012年的“营改增”作为此轮深化财税体制改革的起点，引领着我国的间接税制改革，也是我国1994年分税制改革以来最为重要的税制改革。

　　此后，我国进入深化增值税改革阶段。首先，简化增值税税率结构，从2017年7月1日起将税率由四档减至三档，并逐步下调税率，于2019年4月1日将三档税率调整为13%、9%、6%，适应了结构性减税的要求，减轻了纳税人的负担。其次，进一步打通抵扣链条，部分税项可一次性抵扣或加计抵减。再次，试行增值税留抵退税制度。最后，统一小规模纳税人标准，大大激发了民营经济的活力。

　　“营改增”和深化增值税改革在微观层面增强了纳税人的获得感，有助于激励创新和稳定就业；在宏观层面释放出积极信号，为继续实施积极的财政政策腾挪出更多空间，是宏观政策支持稳增长、保就业、调结构的重大抉择。

　　个人所得税引入更加先进的综合计征模式。2018年《个人所得税法》进行第7次大修，开始建立分类与综合相结合的征管制度，并提升综合所得基本扣除额，扩大3%、10%、20%三档低税率的级距，相应缩小25%税率的级距。同时，设立子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人6项专项附加扣除。而且，增加了反避税规定，加强了对取得境外收入纳税人的征管。

　　此次个税改革有利于维护社会公平，调节收入分配，个税改革多项措施联动有效地降低了中低收入群体的税收负担，发挥了个税调节社会收入差距的功能，增强了个人所得税的横向公平和纵向公平，一定程度上实现了刺激个人投资和消费的目标。同时，个税改革加强了税收征管，压缩了部分高收入人群利用各国个人所得税属地与属人原则之间的差异进行国际税收筹划的空间，使我国税制进一步与国际接轨。同时增加了反避税规定，加强了对取得境外收入纳税人的征管，维护了国家的税收利益，体现了个税的权威性和公平性。

　　企业所得税开始关注在创新激励方面的引导作用。党的十八大以来，我国加大了企业所得税的优惠政策力度，积极落实供给侧结构性改革中的降低成本举措，一系列促进“大众创业、万众创新”的所得税政策陆续出台。这一时期，企业所得税积极推动创新税收激励，将促进企业创新、创业投资和天使投资有关税收优惠政策的试点范围扩大到全国；将研发费用加计扣除政策的适用范围由科技型中小企业扩大至所有企业；允许企业新购入500万元以下的设备、器具当年一次性在税前扣除等。同时，企业所得税加大对小微企业的支持力度，于2019年大幅放宽小微企业标准。在当前全球减税浪潮的冲击下，我国的企业所得税改革坚持创新驱动，积极顺应国际税改趋势，发挥了支持实体经济、鼓励创新创业的重要作用。

　　现代化绿色税制雏形显现。为了保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设，环境保护税法于2018年1月1日起施行，实施多年的排污费制度正式结束其历史使命。环保税有两个重要特点，一是减少排放的正向激励机制，确立了多排多缴、少排少缴、不排不缴的基本原则；二是动态税额调整机制，在国家制定的税额底线基础上，地方可根据实际情况适当上浮税率。环保税的开征进一步完善了我国的绿色税收体系，与资源税、消费税以及其他消费性税种共同在环境保护、节约资源等方面发挥重要的调节作用，有利于改善我国环境质量，引导企业良性生产，推动经济发展方式转变，建设环境友好型社会。

　　（作者李旭红 系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长，教授）