2019年9月10日 来源：《中国财政》

　　编者按：

　　作为典型的资源型地区，山西省是我国重要的能源和原材料供应基地，但由于过分依赖煤炭等资源开发，发展方式粗放，导致产业结构单一、生态环境恶化等一系列深层次矛盾和问题，亟需通过深化改革和体制机制创新，探索资源型经济转型发展的新路子。自2010 年国务院批准山西省作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区以来，山西财政充分发挥基础性、支撑性和引导性作用，重点做好资金保障、政策支持和财政改革三篇大文章，为山西资源型经济高质量转型发展提供了有力的物质基础、政策支撑和体制保障。

　　建设国家资源型经济转型综合配套改革试验区，是党中央国务院赋予山西的重大使命。2009年成立转型综改试验区以来，特别是2016年山西省第十一次党代会召开以来，山西坚持从国家战略高度和本省发展阶段性特征出发，围绕党中央国务院《关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》,提出了“建设资源型经济转型发展示范区、打造能源革命排头兵、构建内陆地区对外开放新高地”三大目标，不断为资源型地区高质量转型发展提供山西路径和山西经验。

　　资金保障有力 为重大战略和转型前线提供充足“弹药”

　　在财政收支矛盾十分突出的情况下，山西省财政通过加大争取中央资金支持、调整优化支出结构，压减一般性支出、优化资金供给和提高财政支出有效性等多种方式，千方百计为全省重大战略和转型发展提供强有力的财政资金保障。

　　积极主动争取中央资金支持。十年来，省财政多次向中央陈情述困，争取对山西转型综改的支持。中央在财力性转移支付、采煤沉陷区治理、自然生态保护、脱贫攻坚、污染防治、资源枯竭城市和独立工矿区改造等方面对山西的支持力度显著加大，为山西的全面转型提供了极大的帮助和支持。

　　做好资金统筹压减文章。省财政从四方面推进了资金统筹使用。一是对科技、教育、农业、医疗卫生等重点科目政策目标接近、方向类同、管理方式相近的资金统筹整合用于发展急需领域。二是推进部门间资金统筹整合，减少部门间横向分配资金。三是统筹使用项目资金。对预算支出进度较慢的项目，同级财政可按一定比例收回资金统筹使用。四是推进财政存量资金统筹使用。尤其是统筹整合使用财政资金实施精准扶贫，对所有能倾斜用于贫困县的9类83项105亿元资金纳入整合范围，并急贫困县之所急，将试点工作一次到位，比中央要求提前一年覆盖全省58个贫困县。省财政从2013年开始连续六年压缩一般性支出、竞争性领域专项和绩效不高项目、政策到期及常年安排的非急需非刚性支出等，挤出宝贵财政资金用于转型综改示范区建设、生态环境改善、科技创新和民生改善等领域。

　　加大综改区基础设施投入力度。2009年至2019年，共安排债券资金100亿元，保障转型综改试验区基础设施等各领域建设。2017年投入20亿元，支持转型综改示范区建立成果转化股权投资基金、产业发展股权投资基金和基础设施股权投资基金。2018年投入山西转型综改示范区发展专项补助资金20亿元，用于示范区基础设施、公共服务平台、产业转型升级等。

　　加大生态环保投入力度。2009年至2019年，省级生态环保投入近200亿元，年均增长20%以上，重点推进大气污染防治、海河流域水污染防治、汾河水库环境保护等污染综合整治。

　　加大企业技改投入力度。从2017年开始连续三年共安排55亿元，支持实施技术改造。到2018年底，全省工业企业技术改造投资完成455亿元，同比增长13.9%。

　　注重提高资金使用绩效。2009年至2019年，全省各级财政部门转变单靠财政投入的旧理念、老办法，注重运用市场手段，充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用，综合运用资金奖补、税收返还、发行政府债券、设立政府基金、推广运用PPP模式等多种方式，更多地借力社会和金融资本来搞建设、促发展、办事情，激发各类资本的活力。同时，持续提高财政资金的供给质量和效率，在技术改造专项、科技重大专项、美丽乡村试点、扶持村级集体经济试点、省级文化产业发展专项资金、科技重点研发计划等专项中开展省级财力竞争性分配，提高公共资源配置效率和效益。2018年提请省委省政府出台《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，加快建立“花钱必问效、无效必问责”的硬约束机制，构建事前、事中、事后“三位一体”的“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系，全面提升财政资源配置效率和使用效益。

　　政策供给优化 为高质量转型发展提供新红利新动能

　　山西财政加力落实积极的财政政策，打好政策“组合拳”，优化财政政策供给，为全省高质量转型发展释放新红利，提供新动能。

　　全面落实国家减税降费政策。通过密集实施营改增试点、清理各类涉企收费、暂停提取煤炭企业“两金”等政策措施，大规模实施减税降费政策，“放水养鱼”，把能减的减下来，能降的降下去，让企业轻装上阵，以财政收入的“减法”换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。尤其是，2019年按照中央授权顶格落实小微企业普惠性税收减免政策，对增值税小规模纳税人在50%的税额幅度内减征6税2费。同时还自加压力，推出进一步减轻企业税收负担的自选动作，自2019年1月1日至2021年12月31日，将城镇土地使用税税额标准普遍下调，统一按现行税额标准的75%调整。

　　促进县域经济转型发展。2017年，提请省政府出台《关于改革完善财政管理体制促进县域经济转型发展的意见》，为县域经济转型发展创优财政体制环境。特别是明确将17个单设财政的开发区和转型综改示范区上划省、市两级税收收入每年比上年增加部分，由省、市财政通过年终结算全部返还，将原普惠制的县级增收奖励改为对县级新兴产业、第三产业税收增量省级分成按100%奖励。

　　打造“一流人才政策”。2017年，以省政府办公厅名义印发《山西省深化人才发展体制机制改革财政支持政策》，出台10方面40条人才引进财政支持政策。2018年，全省引进高精尖缺人才实现历史性突破，引进的优秀博士生由2017年的485人增加到1103人。

　　支持科技创新驱动。推动实施创新驱动战略，加大科技成果奖励力度，推动大众创业万众创新。赋予科研人员更大的人财物自主支配权，调动科研人员创新创造积极性。2014年至2016年，每年投入5亿元设立低碳创新重点科技攻关专项资金，支持煤炭产业清洁安全、低碳高效发展。出台省级科技计划与示范区研发机构及企业稳定支持政策，自2017年起每年投入1亿元专项支持示范区科技创新。

　　创新支持国资国企改革。出台财政支持国企国资改革九条政策意见，深化剥离国企办社会职能，投入财政补助资金97.28亿元，每年减轻企业负担约60亿元，促进全省国有企业步入转型升级快车道。自2016年起，省本级国有资本收益的30%调入一般公共预算，到2020年省本级国有资本收益收取比例将达到30%，全部用于国有企业转型发展和解决历史遗留问题。2019年，提请省委省政府出台《关于完善国有金融资本管理的实施意见》，对国有金融资本实行集中统一管理，理顺国有金融资本授权经营体制，完善国有金融企业管理制度，优化国有金融资本结构布局，深化金融机构公司制、股份制改革。

　　加快支持民营经济发展。2013年，提请省政府出台实施支持中小微企业发展财政“15条”政策。2018年，省政府30条支持民营经济政策中有12条财政政策，政策工具多样、含金量高，着力缓解企业融资难、融资贵问题。

　　财税改革先行 构建与转型发展相适应的现代财政制度体系

　　全省财政系统坚持“改革决不能落后，改革必须先行”的理念，以钉钉子的精神扎实推进财政体制改革，着力处理好政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系，加快构建与转型发展相适应的财政制度体系。

　　扎实推进预算管理制度改革。2015年6月，以省政府名义出台《关于深化预算管理制度改革的实施意见》，着力加快现代财政制度建设，有序推进8方面24项改革任务，形成政府财力集聚集约、统筹使用新格局，加快推进全面规范、公开透明的预算管理制度。2017年12月，出台了关于改进预算工作集中财力保基本保战略的4方面21条意见，进一步夯实预算基础工作，提高财政支出有效性，推动财政资金向转型综改、创新驱动、开发区建设等重大战略集中。

　　完善资源环境税收制度。持续做好降低企业税费负担工作，激发实体经济发展活力。2014年在全国率先清理规范涉煤收费，2015年、2016年、2017年重点清理规范涉企收费，逐步形成涉企收费清理工作制度化、常态化的工作格局。规范资源领域税费关系，建立税收自动调节机制，促进资源节约利用，按8%从低确定税率，实施煤炭资源税从价计征改革。累计为企业降费920亿元，煤炭负担由吨煤184.65元降低为83.24元，吨煤负担减轻101.41元，减幅54.92%。吨煤成本的降低，有力地促进了全省工业经济趋稳向好。2016年，启动其他矿产品资源税从价计征改革，当年7—12月，税收减幅达23.85%。2017年，着力推进水资源税、环境保护税改革工作，出台《山西省水资源税改革试点实施办法》和《山西省人民政府关于印发山西省水资源税改革试点实施办法的通知》，区分行业制定城镇公共供水水资源税税额标准，从低确定农业生产超限额和农村人口生活集中式饮水工程税额，从高确定超采地下水和不合理用水等水资源税税额等，促进了水资源的节约利用。

　　深入推进省以下财政事权和支出责任划分改革。2017年，以省政府名义出台《山西省省以下财政事权和支出责任划分改革实施方案》，加快形成合理授权、依法规范、运转高效的省以下财政事权和支出责任划分框架性改革制度。2018年，再次提请省政府出台《山西省基本公共服务领域省级与市县共同财政事权和支出责任划分改革方案》，明确8大类23项省以下基本公共服务领域省级与市县共同财政事权范围、保障基础标准和责任分担方式等。相比中央改革方案，山西确定的共同事权范围增加了农村家庭独生子女父母奖励等5项内容，基本建立了权责清晰、财力协调、区域均衡的省以下财政关系，激发基层改革活力，推动县域经济加快转型发展。

　　深化省直管县财政管理体制改革。2017年，为进一步激发县级发展经济、培植财源的积极性，省财政积极研究深化省直管县财政管理体制改革方案，从制度上重新定位省市县之间的财政关系。通过对湖南、浙江等省份改革经验的调研学习，综合考虑山西经济财政发展水平，制定了“分类实施、逐步推进”的总体思路，正式提请省政府印发《山西省人民政府关于在部分县（市）开展深化省直管县财政管理体制改革试点的通知》，决定从2018年1月1日起，选择襄垣县、原平市、介休市、侯马市、孝义市、永济市6个县（市）开展深化省直管县财政管理体制改革试点。在收入方面，试点县（市）与所属市由过去的上下级关系改变为平行关系，市级不再参与分享试点县（市）的财政收入；在支出方面，改革后的各项新增支出原则上由省与试点县（市）两级负担，市级不再承担对试点县（市）新增支出。这是山西在完善省以下财政管理体制方面的一次重大尝试，将原先确定的资金管理型财政直管县模式向体制管理型转变，在财政管理体制方面进一步为县级“松绑”，为试点县加快改革发展创优了财税体制环境，最大程度发挥了省直管县财政管理的体制优势。通过财政体制改革，2018年襄垣县直接增收2.56亿元、孝义市直接增收1.75亿元，获得了明显的改革红利，为推动当地经济社会各项事业发展提供了政策支持和资金保障。

作者：山西省财政厅  薛朝阳  常淑红