新华社

　　政府工作报告指出，今年国务院同意地方发行２０００亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。这标志着时隔十年后，我国再次通过中央代地方发债方式助地方解决融资难。

　　在各地纷纷扩大投资、增加政府支出的压力下，２０００亿元的地方债券受到各地追捧。一方面是地方政府资金需求大，另一方面各地实际已经存在并正在迅速扩大规模的准地方债，使得地方政府在若干年后将面临巨大的还债压力。如何控制财政风险，避免过度举债，正在此间参加全国两会的代表委员们就此展开热议。

　　地方债“有借不还”要追偿

　　３月６日，国家发改委主任张平在十一届全国人大二次会议记者会上介绍，扩大内需的４万亿元投资计划中有１．１８万亿元将由中央政府承担，其余近３万亿元的投资还要从其他渠道筹措，其中的一项举措就是中央财政代地方财政今年发行２０００亿元的国债，“中央发债以后，打入到地方的预算、地方的赤字，作为地方的配套资金。”

　　全国人大代表、东北财经大学校长艾洪德说，由中央财政代发地方债，是根据当前的经济形势，实施积极财政政策的需要。地方债由中央“代发代还”，主要是为了降低发行成本，提高地方政府债券信用等级。例如一些经济不发达省份直接到市场上发债，需要进行债信评估、还要找发债机构，成本太高。

　　“地方债的发行对于缓解地方资金紧张具有重要作用。”全国人大代表、四川省财政厅厅长黄锦生说。他指出，现在灾后重建资金压力很大，再加上受金融危机影响，今年四川财政收入形势严峻，支出压力更大。在这种情况下，四川获批的地方债将主要用于中央投资项目的地方配套和灾后重建。

　　１９９８年，为应对亚洲金融危机，我国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力。但其后转贷资金的偿还情况并不理想，一些财力薄弱的省份无力归还，最终还得由中央财政兜底。

　　从表面上看，今年中央代地方发债模式和１９９８年的地方债发债形式类似，但记者在采访中了解到，其实质有了明显区别。１９９８年开始的中央代地方发债是完全由中央发，中央确定项目后转给地方，但这些钱并没有纳入中央和地方赤字，属于预算外资金；而此次发行的２０００亿元地方债，都要纳入地方预算，将构成地方债务。

　　全国政协委员、财政部财科所所长贾康说，自１９９５年起正式实施的预算法，为地方发债设置了两道“防火墙”：一方面不允许地方政府发债，另一方面不允许地方财政列赤字。但此次中央代地方发债的方式在预算法上有所突破，比１９９８年中央代地方发债透明度和规范性更高。地方债列入地方赤字，再加上一整套管理制度的建立，意味着地方政府必须承担还本付息职责，否则可能被“追偿”。

　　准地方债加大财政风险

　　在一系列扩大内需促发展项目配套资金压力下，２０００亿元地方债，对于许多地方政府而言，远远不够。全国人大代表、广东省发改委主任李妙娟说，广东省要求发行债券跟现在预算安排的地方债券规模相比，远远满足不了，还不到广东需求的十分之一，“跟广东的要求差得非常远”。

　　在这种情况下，准地方债作为地方融资的另一种渠道，开始风起云涌。全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院博士生导师蒋洪说，目前各地的准地方债主要有两种操作方式，一种是地方政府支持、面向公共项目的企业债券，发行主体主要是地方城投公司；另一种是实质上由地方政府担保，不过由信托公司出面，帮市政项目融资的信托产品。

　　去年１２月，上海市城市建设投资开发总公司发行的“０８沪城投ＭＴＮ１”问世，发行３０亿元５年期中期票据，年利率为３．９５％，标志着国内首个以地方城投公司为发债主体的中期票据正式登场。此后，北京市基础设施投资有限公司发行了２０亿元５年期中票；而广东恒健投资控股有限公司的８年期１００亿元中期票据、上海久事公司的８年期５０亿元中期票据，也即将发行。

　　根据国家发改委的统计，从去年的４季度到目前，我国已经发行了４５只企业债券，大体筹措了１３００多亿元的资金，目前向国家提出申请，待发行债券的还有５０多家，发行规模接近１０００亿元。

　　而在信托方面，信托期限３年、总发行规模３０亿元的中信盛景天津区域发展基金一期集合信托计划，日前也由中信信托发售。此计划将以流动资金贷款形式发放给天津城市基础设施建设投资集团有限公司，用于其所经营的基础设施、轨道交通、水务环保等建设和运营。

　　蒋洪说，这些准地方债的发行主体不明。在无法突破现有法律规定的情况下，变相地以地方成立的公司或信托方式发行债券，在缺少科学的评级体系的情况下，这些准地方政府债券实际上是存在着潜在偿还风险的。而投资者也难以分析其信用风险。

　　而在扩大内需刺激经济政策的作用下，地方政府目前有着很强的融资冲动，这就加大了准地方债的风险，目前一些地市级甚至县市级的城投公司都在企业债市场上发债，而由于其主体评级较低，为提高吸引力，有的企业债５年期利率甚至高达５．０４％。蒋洪说：“准地方债和地方政府有着微妙的关系。如果不是按照市场化操作，盲目扩大规模，最终地方政府埋单的可能性很大。”

　　拴住地方举债的缰绳

　　为了控制地方发债的规模，此次２０００亿元地方债在制度设计上作了精心安排。例如，募集的资金用途只能是中央财政投资地方项目的配套工程，以及民生项目，不得用于经常性支出。为防止偿债风险，将地方债券所募集的资金纳入地方财政预算管理，报人民代表大会审核、监督。

　　但艾洪德代表指出，此次地方债发行仍可能会导致以下风险：一是软化了地方政府的债务约束，可能会出现地方政府过度举债；二是按照偿还能力来分配债务额度，将进一步拉大东西部的差距。

　　他认为，本次发行地方债效果如何，主要取决于设计风险控制和监督机制的合理性。为此，他建议，一是加强信息批露力度，减少寻租空间；二是加强依法理财，将地方政府债券收支纳入预算报告内容，或尽早做好调整预算的准备；三是引进第三方评估，建立地方债务的信用评估体系。

　　代表委员们认为，在今年两会期间，胡锦涛总书记强调“把资金真正用在促进经济社会发展、改善群众生活急需的地方”，温家宝总理强调“我们的每一分钱都来自人民，必须对人民负责”，这在当前各地扩大财政支出的背景下具有重要的现实意义。地方债和准地方债的发行必须要呼应人民群众的需求，而不能成为群众今后沉重的财政负担。