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创新机制加大投入切实保障主要污染物减排工作稳步推进

--财政部副部长张弘力就污染减排财政政策答记者问
2007年8月23日    财政部新闻办公室

    推进主要污染物减排是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措;是建设资源节约型和环境友好型社会的必然选择;是推进经济结构调整和增长方式转变的必由之路。为保障污染减排工作顺利实施,切实将党中央、国务院的有关精神和工作部署落到实处,财政部创新投入机制,加大资金支持力度,制定了全面系统的财税支持政策。为详细了解中央财政推进污染减排的具体举措,记者采访了财政部副部长张弘力。
    记者:为加强对节能减排工作的指导,国务院下发了《节能减排综合性工作方案》(以下简称《综合性工作方案》),《综合性工作方案》对推进节能减排的财政政策提出了哪些具体要求?
    张弘力:当前节能减排面临严峻形势,党中央、国务院对此高度重视。去年以来,国务院出台了一系列措施,包括召开了全国电视电话会议,下发了指导各地和有关部门开展节能减排的《综合性工作方案》。《综合性工作方案》不仅是对节能减排工作的总体部署,也是对推进节能减排财政政策的具体要求。我归纳了一下,对财政政策的要求主要有以下几方面:
    一是支出政策。《综合性工作方案》明确提出,各级人民政府要在财政预算中安排一定资金,采用补助、奖励等方式,支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等。进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度。
    二是税收政策。《综合性工作方案》提出要抓紧制定节能、节水、资源综合利用和环保产品(设备、技术)目录及相应税收优惠政策。实行节能环保项目减免企业所得税及节能环保专用设备投资抵免企业所得税政策。对节能减排设备投资给予增值税进项税抵扣。完善对废旧物资、资源综合利用产品增值税优惠政策;对企业综合利用资源,生产符合国家产业政策规定的产品取得的收入,在计征企业所得税时实行减计收入的政策。实施鼓励节能环保型车船、节能省地环保型建筑和既有建筑节能改造的税收优惠政策。抓紧出台资源税改革方案,改进计征方式,提高税负水平。适时出台燃油税。研究开征环境税。研究促进新能源发展的税收政策。实行鼓励先进节能环保技术设备进口的税收优惠政策。
    三是收费及价格政策。这也是《综合性工作方案》中财政政策的重要内容,我们在这方面还有很多工作要做。要理顺煤炭价格成本构成机制。推进成品油、天然气价格改革。完善电力峰谷分时电价办法,降低小火电价格,实施有利于烟气脱硫的电价政策。鼓励可再生能源发电以及利用余热余压、煤矸石和城市垃圾发电,实行相应的电价政策。合理调整各类用水价格,加快推行阶梯式水价、超计划超定额用水加价制度,对国家产业政策明确的限制类、淘汰类高耗水企业实施惩罚性水价,制定支持再生水、海水淡化水、微咸水、矿井水、雨水开发利用的价格政策,加大水资源费征收力度。按照补偿治理成本原则,提高排污单位排污费征收标准,将二氧化硫排污费由目前每公斤0.63元分三年提高到每公斤1.26元;各地根据实际情况提高COD排污费标准。加强排污费征收管理,杜绝“协议收费”和“定额收费”。全面开征城市污水处理费并提高收费标准。提高垃圾处理收费标准,改进征收方式。
    除此之外,在健全矿产资源有偿使用制度,改进和完善资源开发生态补偿机制,开展跨流域生态补偿试点,淘汰落后生产能力,促进产业结构调整,加快污染减排技术开发和技术产业化示范等很多方面,都对财政政策提出了具体要求。财政还要加大对环境保护等部门年度预算保障力度,确保相关部门顺利推进节能减排工作。
    记者:结合《综合性工作方案》提出的要求,中央财政是否制定专门针对主要污染物减排的财政政策体系?
    张弘力:是的,节能减排的方方面面都涉及到财政政策,财政政策作用发挥得如何,直接关系到节能减排工作的进展。因此,财政部党组高度重视,把建立推进节能减排的财政政策体系当作当前财政工作的重点来抓。目前,我们初步形成了一套推进节能减排的财政政策体系。其中涉及主要污染物减排的政策要点有:
    一是抓基础,建机制,按照公共财政原则加大对污染减排监测、执法、标准等基础性工作的支持力度。如通过环保部门年度部门预算,加大环境监测网络运行及设备购置、环境监察执法、环境标准制定等工作的支持力度。设立中央财政中西部环境监察执法补助专项资金,加大对财政困难地区的环境监察执法的资金支持。在此基础上,2007年中央财政设立了主要污染物减排专项资金,并制定了《中央财政主要污染物减排专项资金管理暂行办法》(以下简称《减排资金管理办法》),从制度上明确了资金支持方向、支持重点、预算管理等具体问题。2007年专项资金主要用于支持主要污染物减排的监测、指标和考核体系建设(以下简称“三大体系”)。
    二是保重点,建管网。财政要支持城市污水处理设施建设,中央财政重点是加大对中西部污水处理设施管网建设的补助。城市生活污水处理不同于工业污水处理,工业污水处理的责任主体是企业,关键是落实企业的污染治理责任。城市生活污水处理设施是城市基础设施的重要部分,也是地方政府必须履行的政府职责。从目前情况看,污水管网不配套是当前污水处理设施运行率偏低的一个重要原因,尤其是中西部财力困难的地方更加突出。因此,中央财政将创新支持方式,采取“以奖代补”的方式,对中西部污水管网建设予以补助。
    三是重农村,防新增。中央财政将大力支持农村面源污染防治,推进社会主义新农村建设。如将农村集约化畜禽养殖污染防治和农村土壤污染防治项目纳入“十一五”中央环保专项资金支持范围。2006年中央财政安排测土配肥资金5亿元,支持合理施肥,减少化肥过量使用。
    四是抓关停,促升级。中央财政将通过专项转移支付对关停污染企业的地区给予一定财力补助,引导经济结构调整和产业升级。
    此外,中央财政还将会同有关部门加快推进污水处理产业化、提高污水处理收费标准、运用价格政策支持燃煤电厂脱硫等。
    记者:您刚才提到2007年中央财政设立了主要污染物减排专项资金,并制定了《减排资金管理办法》,能否介绍一下专项资金支持重点?
    张弘力:好钢要用在刀刃上。大家知道,实现污染减排目标要做的工作很多,突出中央财政资金的支持重点很重要。我们本着分清政府和企业职责,分清中央和地方事权的原则,结合当前推进污染减排亟待解决的突出问题,明确了专项资金将主要用于以下几个方面:
    一是支持国家、省、市国控重点污染源自动监控中心能力建设;
    二是补助污染源监督性监测能力建设和环境监察执法能力建设;
    三是补助国控重点污染源监督性监测运行费用;
    四是补助提高环境统计基础能力和信息传输能力项目;
    五是支持围绕污染减排开展的排污权交易等改革;
    六是用于主要污染物减排工作取得突出成绩的企业和地区的奖励。
    记者:2007年中央财政主要污染物减排专项资金将重点支持“三大体系”建设,请问这是出于什么考虑?
    张弘力:这主要有三方面的考虑。一是“三大体系”是污染减排的基础性工作。如果没有对污染减排的监测、考核和指标体系等基础性工作,企业是否实现了减排就无法计量,企业的减排责任也就难以落实;二是“三大体系”是政府在污染减排方面必须履行的职责。污染减排的责任主体是企业,但政府必须为企业落实污染减排责任创造必要的条件,尤其是污染减排的监测、指标和考核体系等是政府应当承担的重要职责;三是“三大体系”也是目前环境监管能力建设中亟待加强的薄弱环节。当前我国环境监管能力和环境污染的严峻形势相比还存在很大差距,环境形势的基础数据不清,尤其是一些经济欠发达的地区环境监测能力滞后,监测设施的运行经费严重不足更是普遍性的问题;环境统计工作薄弱,数据质量难以保证,缺乏科学、准确、全面的统计设施。由于以上原因,政府对环境污染事件难以提供科学全面的证据,很大程度上也影响了环境执法工作的顺利开展,也影响污染减排责任的落实。
    对此,2007年我们将重点支持“三大体系”建设,按照党中央、国务院建设国际一流的污染监测、指标和考核体系的要求,加快推进此项工作。目前我们已经分两批下达预算13.3亿元,第一批项目预算7.4亿元,主要支持国控重点污染源自动监控能力建设;第二批项目预算5.9亿元,主要支持全国环境监察执法标准化建设。
    记者:据我所知,中央财政还通过“以奖代补”的方式支持中西部污水处理管网建设,能否介绍一下为什么要支持污水管网建设,为什么要实行“以奖代补”?
    张弘力:城市生活污水不同于工业污水,谁是工业污水的排放主题一般来说比较明确,按照“谁污染,谁治理”的原则,工业污水应当以排放企业治理为主。但是城市生活污水就有特殊性,城市生活污水主要来自居民生活,我们不能要求居民自己去处理,城市生活污水处理设施是城市基础设施的重要组成部分,属于政府的职责,也是公共财政应该保障的重点。1998年国家实施积极财政政策以来,有关部门采取“批项目”的方式安排投资,支持建设了一大批污水处理设施。这种方式虽然起到一定的积极作用,但效果并不理想,主要是项目安排周期长,管网不配套,更重要的是导致中央和地方责任不明确,地方政府缺乏积极性等。
    针对这种情况,2007年中央财政创新资金投入方式,计划采用“以奖代补”的方式支持地方污水处理设施建设。与传统“批项目”的方式相比,这种投资方式的创新最大的好处就是更加有利于调动地方政府的积极性。中央财政将通过因素法对地方污水处理设施建设和COD削减成绩突出的地方给予奖励,成绩好的多奖,成绩少的少奖,没有成绩的得不到奖励。这种支持方式还将彻底改变过去“批项目”方式下,地方政府在污水处理设施建设方面普遍存在的“等、靠、要”思想,大大提高地方政府的积极性,同时,也明确了地方政府的责任。此外,“以奖代补”还有利于推进污水处理产业化进程。污水处理产业化是污水处理的发展方向,但污水管网不配套等问题严重影响了污水处理产业化进程。管网建设目前还不能依靠市场来完成,因此,政府加大这方面的投入将极大缓解这些制约污水处理产业化运作的瓶颈,会明显推进污水处理产业化进程。此外,“以奖代补”的方式还有利于提高资金的使用效率,有助于建立项目单位自觉加强资金监管的内在约束和激励机制。
    记者:中央财政如何支持结构调整和淘汰落后产能?
    张弘力:一般来说,推进污染减排一方面要通过提高企业的污染排放标准,严格环境执法等措施,督促企业落实污染减排的责任。同时,对一些达不到环保要求,污染严重的企业或落后生产能力,要加快推进结构调整,加大污染企业关停力度。这既是产业升级的契机,也是污染减排的需要。为确保该项工作顺利推进,中央财政也要给予必要的资金支持,通过花钱买机制的方式,逐步建立污染企业的退出机制。目前初步考虑中央财政主要根据企业的主要污染物减排量、关停企业给地方财力影响等因素,对经济欠发达地区给予一次性补助和奖励。
    记者:中央财政如何保证资金合理分配和有效使用?
    张弘力:为了保证污染减排资金合理分配和使用,我们主要采取了以下办法:
    一是靠加强监管。我们建立了资金分配和使用事前、事中、事后的监管制度。首先,在资金分配前,对每一项资金都制定了具体的资金使用办法,坚持先制定办法后安排资金的原则,避免资金分配中的随意性。目前我们已经出台了《减排资金管理办法》,即将出台对中西部污水管网建设以奖代补实施办法等;其次,在资金使用过程中,通过财政监管机构随时加强资金使用的监督检查,对存在的问题发现一个处理一个,并作为下一年度安排资金时的参考因素;此外,加强项目执行情况的绩效考评,对项目完成情况及资金使用效益情况要做出评估分析。
    二是靠明确责任。《减排资金管理办法》明确要求主要污染物减排专项资金实行预算目标管理责任制,具体是:财政部联合环保总局每年年初共同研究确定减排资金预算目标管理的具体内容、目标、要求和考核等内容,年底联合将减排资金预算目标管理责任制的落实情况向国务院报告。环保总局与各地各项目单位签订预算目标管理责任书。环保总局对落实减排资金预算目标管理责任制负总责。各地区和项目单位应确保建设和运行资金即使到位,按时完成项目年度预算目标。
    三是靠创新机制。对中西部污水处理管网补助,我们改革过去“批项目”的资金安排方式,通过“以奖代补”给予补助。这种方式明确了地方的责任,调动了地方的积极性,建立了地方政府用好资金、提高资金使用效益的内在约束和激励机制。


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