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《行政单位国有资产管理暂行办法解读》第三章

第三章 资产配置

    本章共六条,对行政单位国有资产配置原则、配置标准、报批程序、政府采购、账务处理等作了规定。
    第十二条 行政单位国有资产配置应当遵循以下原则:
    (一)严格执行法律、法规和有关规章制度;
    (二)与行政单位履行职能需要相适应;
    (三)科学合理,优化资产结构;
    (四)勤俭节约,从严控制。
    [解读]    本条是关于行政单位国有资产配置原则的规定。
    一、资产配置应当严格执行法律、法规和有关规章制度
    行政单位资产配置,应当严格执行法律、法规和有关规章制度,主要包括四个方面:
    (一)配置资产应当严格按照规定标准配置
    目前,国家对行政单位房产、地产、车辆等国有资产规定了相应的配置标准,各地区、各部门、各单位也制定了本地区、本部门、本单位各自的配置标准。行政单位在配置资产时,对有配置标准的资产,应当严格按照标准进行配置;对没有配置标准的资产,应在满足工作需要的前提下,根据实际情况,从严配置。
    (二)配置资产应当严格遵守部门预算和国库集中支付制度的规定
    行政单位资产配置所需经费是部门预算的一个组成部分,必须按照部门预算的要求,细化其预算编制,在规定时间内报送财政部门,经财政部门批准后、严格按批准的经费及配置标准实施。实施国库集中支付制度以后,行政单位资产配置价款,应当严格按照国库集中支付制度的要求,原则上直接通过国库划拨到商品、劳务供应商。
    (三)配置资产应当执行政府采购政策和基本建设程序
    行政单位在配置资产时,应当根据《中华人民共和国政府采购法》规定:“对需要纳入集中采购目录的政府采购项目,必须委托集中采购机构代理采购;对未纳入集中采购目录的政府采购项目,可以自行采购,也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”对于基建项目,应遵循基建程序和有关规定进行。
    (四)配置资产应当严格执行财务会计制度的规定
    行政单位配置资产,应当按照行政单位财务会计制度规定进行管理和核算。如,《行政单位会计制度》规定:“固定资产应当按照取得或构建使得实际成本记账。盘盈和接受捐赠的固定资产应当按照同类资产的市场价格或者有关凭据确定固定资产价值。对固定资产进行改建、扩建,其净增值部分,应当计入固定资产价值”。
    二、资产配置应当与行政单位履行职能需要相适应
    资产配置应当以满足本单位履行职能的基本需要为原则,与行政单位的机构编制人数、职能设置、业务发展规划等要求相适应。在制定资产配置计划时,应根据行政任务的需要,在充分考虑利用现有资产的基础上,同有关业务部门具体研究确定。在具体工作中,要反对两种倾向:一是盲目追求高标准、高档次,不计行政成本,盲目增加配置数量和提高配置档次,造成资产的闲置浪费。二是简单控制和压缩配置标准和配置数量,单纯强调节约支出,导致资产不能满足工作需要。
    三、资产配置应当做到科学合理,优化结构,勤俭节约,从严控制
    行政单位应当按照科学、合理、节约、效益的原则配置资产。根据工作需要,科学合理地编制配置规划或计划,充分发挥存量资产的作用,避免重复配置。推动不同单位以及单位内部各部门之间调剂使用、共享共用机制,对临时需要且能够通过市场租用的资产,就不要重新配置。在质量、性能可靠的前提下,应当尽可能降低采购成本。通过加强资产存量管理与增量配置管理,实现资产的优化配置,提高资产的使用效益。
    第十三条 对有规定配备标准的资产,应当按照标准进行配备;对没有规定配备标准的资产,应当从实际需要出发,从严控制,合理配备。
    财政部门对要求配置的资产,能通过调剂解决的,原则上不重新购置。
    [解读]    本条是关于行政单位国有资产配置标准的规定。
    一、有规定配备标准的资产范围 
    目前从全国来说,在行政单位国有资产中,国家规定有统一配置标准的,主要是房屋、土地和车辆。
    (一)房屋标准
    房屋标准由国家发改委(国家计委)制定。根据原国家计委印发的《党政机关办公用房建设标准》(计投资[1999]2250号)。
    (二)划拨用地范围
    划拨用地目录由国土资源部制定。根据国土资源部第9号令《划拨用地目录》的规定,下列用地可以划拨方式供应:国家机关和军事用地,城市基础设施用地和公益事业用地,国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地,法律、行政法规规定的其他用地。
    (三)车辆配备标准和车辆编制
    车辆配备标准由中共中央办公厅、国务院办公厅制定的《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》(厅字[1999] 5号)确定。中直机关和中央国家机关车辆编制分别由中直管理局和国管局核定。国管局印发的《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》(国管财[2004]120号),对中央国家机关公务用车的车辆编制作了具体规定。
    二、基本建设项目审批程序
    (一)基本建设项目审批的一般程序
    基本建设项目,情况复杂,根据其所需资金来源、所需资金数额、所处行业特征等多个因素,项目的审批分为多个级次,分别是国务院审批、国家发展改革委审批以及地方发展改革部门审批。具体根据《国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录(试行)》(发改投资[2004]1927号附件)和地方其他相关法规文件,确定审批级次。
    (二)党政机关办公楼和培训中心项目建设的审批程序
    根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》(中办发[2003]3号),“中央和地方省级党政机关新建办公楼,无论规模大小,一律报国务院审批。中央直属机关的办公楼建设项目,经中共中央直属机关事务管理局审核同意后报国家发展改革委,由国家发展改革委核报国务院审批。国务院各部门的办公楼建设项目,总投资在7000万元以下的,由国务院机关事务管理局征求国家发展改革委意见后报国务院审批,总投资在7000万元以上的,由国家发展改革委核报国务院审批。地方省级党政机关的办公楼建设项目,一律由国家发展改革委核报国务院审批。省级以下党政机关办公楼建设项目,由省级计划部门核报省级人民政府审批。”
    “从严控制党政机关培训中心项目建设。除特殊情况外,原则上不再批准新建培训中心项目。同时,各地区、各部门对现有党政机关培训中心的改扩建要严格控制,严禁进行高档装修,防止变相扩大规模,提高建设标准。”
    三、土地管理审批程序
    根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定:“单位和个人依法使用的国有土地,由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级以上人民政府登记造册,核发国有土地使用权证书,确认使用权。其中,中央国家机关使用的国有土地的登记发证,由国务院土地行政主管部门负责,具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。”
    划拨用地供应的一般程序是:建设单位提出申请;有权人民政府批准;市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书;市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书;办理土地登记,领取国有土地使用证,取得土地使用权。
    四、控制社会集团购买力办公室的历史情况
    社会集团购买力,是指机关、团体、学校、部队、企业、事业单位等社会集团用公款在市场上购买供集体消费的非生产性商品的资金。计划经济时期,各级政府设立了控制社会集团购买力办公室,其主要目的是控制社会集团购买小汽车、摩托车、大轿车、电视机、电冰箱等市场紧俏短缺的商品,努力保持社会总需求和社会总供给的基本平衡;贯彻勤俭节约的方针,引导、控制社会集团合理消费,杜绝浪费,节省财力物力,把有限的资金用到发展建设事业,增加生产和提高经济效益方面来。这个制度在短缺经济时代起到了巨大的调剂作用,同时为反腐倡廉做出了贡献。
    专项控制商品的品目因经济发展阶段和市场供求状况,各个时期不尽相同。70年代有30种,80年代减少到10多种,1990年增加到32种,1992年调整为29种,1993年又减少到8种。
    1998年全国控制社会集团购买力办公室撤销,地方各级控制社会集团购买力办公室也陆续撤销,也有部分地方的控制社会集团购买力办公室没有撤销。控制社会集团购买力办公室撤销后,由于相关的一些工作没有及时调整,有些地区出现了资产配置混乱,特别是车辆严重超标、超编的现象。例如:中纪委曾两次发出文件,通报某省车辆严重超编超标的问题。
    五、建立资产调剂使用制度的必要性
    目前,国有资产在各单位之间的配置很不平衡,资产闲置与紧缺并存。一方面许多单位高标准、大规模购置资产,豪华装修办公楼、超标配备小轿车、购买高档办公用具,造成财政资金的浪费,同时也造成资产利用率低,大量的国有资产处于闲置状态。另一方面,有些单位由于工作任务调整、人员增加或历史性的原因,缺乏必要的办公用房和办公设备,影响了正常工作的开展。在这种情况下,迫切需要建立国有资产调剂使用制度,调剂不同单位之间的余缺,逐步改善资产配置不公平的现象,提高闲置资产的使用效率,使现有资源得到充分利用。因此,本办法规定财政部门对要求配置的资产,能通过调剂解决的,原则上不重新购置。
    六、国外政府资产配置方式的优先选择顺序:调 → 租 → 购 → 建
    经过对许多市场经济发达国家的考察,政府对行政单位资产配置方式是有一个优先选择顺序的,即调→租→购→建。例如,巴西联邦政府各部门不动产的购置,均须报经联邦资产秘书处审核、批准。联邦资产秘书处对各部门资产购置的申请,一般是按照调剂--承租--购买的程序研究解决。一个部门要想购置房地产,首先向联邦资产秘书处发函提出需求,若在联邦资产秘书处掌握的资产中有空闲资产,则直接调拨给该部门使用;若无空闲资产,由联邦资产秘书处出具无法调剂的证明后,该部门可通过租赁或购买的方式解决。部门在购买房地产时,可先自己进行寻价,找到合适的,报联邦资产秘书处,由该处派出专业人员进行价值评估后,授权该部进行购买;购买后,交予联邦资产秘书处入账。购置房地产的预算原则上从各部正常预算中开支,若是购买大项资产,部门正常预算无法解决的,由总统报国会批准,额外安排预算。各部门动产的购置,由各部门在正常预算内自己决定和购买。
    第十四条 购置有规定配备标准的资产,除国家另有规定外,应当按下列程序报批:
    (一) 行政单位的资产管理部门会同财务部门审核资产存量,提出拟购置资产的品目、数量,测算经费额度,经单位负责人审核同意后报同级财政部门审批,并按照同级财政部门要求提交相关材料;
    (二)同级财政部门根据单位资产状况对行政单位提出的资产购置项目进行审批;
    (三)经同级财政部门审批同意,各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算,并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政部门,作为审批部门预算的依据。未经批准,不得列入部门预算,也不得列入单位经费支出。
    [解读]    本条是关于行政单位国有资产配置报批程序的规定。
    一、购置有配备标准的资产需要报财政部门审批
    购置有规定配备标准的资产,除国家另有规定外,应当按下列程序报批:①行政单位的资产管理部门会同财务部门审核资产存量,提出拟购置资产的品目、数量,测算经费额度,经单位负责人审核同意后报同级财政部门审批,并按照同级财政部门要求提交相关材料;②同级财政部门根据单位资产状况对行政单位提出的资产购置项目进行审批;③经同级财政部门审批同意,各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算,并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政部门,作为审批部门预算的依据。未经批准,不得列入部门预算,也不得列入单位经费支出。
    目前从全国来说,行政单位国有资产中国家规定有统一配置标准的主要是房屋、土地、车辆等。土地的划拨和出让,由国务院或省级人民政府审批。中央和地方省级党政机关新建办公楼项目,无论规模大小,一律报国务院审批。车辆购置项目,应当列入部门预算,报财政部门审批。
    二、本办法规定的报批程序与专项控制商品审批手续的比较
    本办法规定的程序与专项控制商品审批手续类似,但并非简单地重复,主要表现在两个方面:
    从审批的品种来看,本办法应报批的资产种类远少于专项控制商品品目。专项控制商品品目种类繁多,大到小汽车、大轿车,小到烟、酒、布匹,控购商品品目最多时曾达到32种。在这种情况下,一方面手续烦琐,增加了单位的工作量,另一方面很难对单位所报批资料做到详细审查,更不用说科学管理。本办法在设计资产配置审批程序时,一个总的原则是抓大放小,仅审批有规定配置标准的资产(房屋、土地、车辆等)。
    从审批的指导思想看,如前所述,控制社会集团购买力的主要目的,是努力保持社会总需求和社会总供给的基本平衡,引导、控制社会集团合理消费。本办法规定资产配置审批的目的,更主要的是要防止各单位超编超标配置资产,解决各单位之间资产配置不公平的问题。
    三、逐步制定配备标准以加强行政单位国有资产管理
    合理的国有资产配备标准是加强资产管理的基础。目前,行政单位很大一部分国有资产缺乏配备标准,现有的一些配备标准也存在不符合实际、约束力不强的问题,因此,必须尽快根据工作需要重新制定。
    制定配备标准,应当按照“先大后小、先点后面”的次序,按照“合理可行、因地制宜”的原则进行。所谓“先大后小”,就是先制定大项资产的配置标准,再逐步制定其他资产的配置标准。所谓“先点后面”,就是先试点,取得经验后再全面推广。所谓“合理可行”,就是充分考虑现阶段资产使用中的实际情况及财力可能,从实际出发制定配备标准,以保证配备标准的可行性。所谓“因地制宜”,就是不同地区、不同部门、不同单位要区别对待,根据各地区、各部门、各单位的具体情况,制定不同的配备标准。
    南京市人民政府制定了一套比较完整的办法--《南京市级机关办公用房装修和办公设备配备标准(试行)》(宁政办发〔2006〕20号),为切实加强机关党风廉政建设,构建资源节约型政府,优化资源配置,节约财政资金提供了制度保障。现将部分内容摘录如下,以供大家参考。
    第十五条 经批准召开重大会议、举办大型活动等需要购置资产的,由会议或者活动主办单位按照本办法规定程序报批。
    [解读]    本条是关于行政单位召开重大会议、举办大型活动而购置国有资产的规定。
    一、制定本条的目的
    随着政务活动的不断增加和国际交流的日益频繁,我国召开重大会议、举办大型活动逐渐增多。一些单位在召开重大会议、举办大型活动时,临时购置计算机、传真机、通讯工具等资产,有的甚至还购置了专用车辆等。但会议、活动结束后这些资产管理混乱,有的长期闲置、使用效率极低,有的甚至不知去向,造成了国有资产的流失和财政资金的巨大浪费。为了控制这种盲目购置的行为,加强对召开大型会议、举办大型活动而购置资产的管理,本办法规定购置这部分资产,必须按照第十四条规定的程序报批。
    二、行政单位召开重大会议、举办大型活动等资产配置管理
    为召开重大会议、举办大型活动而购置资产,大多是临时的、一次性的。因此,行政单位为召开重大会议、举办大型活动配置资产的原则应当是:尽量使用单位现有资产,如确有不足,能够调剂就不租赁,能够租赁就不购置。召开重大会议、举办大型活动需要购置的资产,必须编制详细的预算,报财政部门审批后进行配置。
    三、地方加强召开重大会议、举办大型活动购置资产管理的具体做法
    陕西省西安市财政局将召开重大会议、举办大型活动购置的资产进行统一管理,登记造册。该市举办 “欧亚论坛”时,部分设备就是从以前举办的国际古遗址理事大会时所购置的办公设备中调剂。在上海APEC会议和香港回归的庆典活动中,所有的防弹车和安检门均是租用的,为财政节约了大量的资金。
    北京市通州区财政局也正在酝酿于今年开设一个政府公物仓,负责罚没物资、政府采购资产以及政府公共资产的保管工作。根据通州区财政局的思路,公物仓的功能之一就是为未来通州区召开重大会议、举办大型活动提供调剂资产。此外,北京市财政局也计划明年建立类似的资产库。
    第十六条 行政单位购置纳入政府采购范围的资产,依法实施政府采购。
    [解读]    本条是关于行政单位资产购置过程中实施政府采购的规定。
    一、政府采购的概念
    根据《政府采购法》规定,政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。采购,是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为,包括购买、租赁、委托、雇用等。货物,是指各种形态和种类的物品,包括原材料、燃料、设备、产品等。工程,是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。服务,是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。实施政府采购,意义重大,从微观方面看:一是降低了采购成本,节约了采购资金,提高财政资金的使用效率。二是规范了具体单个采购人的行为,强化了支出管理。从宏观方面看:一是政府可以通过政府采购政策的目的性和导向性,实现对社会生产和消费的宏观调控和示范作用。从社会方面看:一是加强系统的廉政建设;二是促进社会的持续发展;三是推动并实现政府消费行为市场化。
    二、政府采购的形式
    我国政府采购的组织实施实行集中采购和分散采购相结合。
    (一)集中采购
    从国际上看,集中采购通常具有特定含义,即指集中采购机构开展的采购活动,但考虑到中国国情,集中采购的含义得到了拓展。根据《政府采购法》的规定,我国的集中采购分为政府集中采购和部门集中采购两种形式。开展部门集中采购,可以避免过度集中,发挥部门对专业项目的采购优势,调动各部门开展政府采购的积极性。
    (二)分散采购
    根据《政府采购法》的规定,未纳入集中采购目录的采购项目,采购人可以自行采购。
    三、集中采购的范围
    集中采购的范围,按照《政府采购法》规定,由集中采购目录确定。集中采购目录由省级以上人民政府公布,但实行分级管理。属于中央预算的政府采购项目,其集中采购目录由国务院确定并颁布;属于地方预算的政府采购项目,其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权机构确定并颁布。具体制定方式是:由省级以上财政部门拟定集中采购目录,报同级人民政府批准。在省级地区,财政部门可以申请政府授权,直接制定并颁布集中采购目录。
    纳入集中采购目录的政府采购项目,分为三种情况组织实施。第一类是通用政府采购项目,主要是跨部门的通用商品及日常服务项目等,必须由政府集中采购机构代理采购,部门和单位不许自行采购。第二类是涉及某些部门的特殊项目,由相关部门实行集中采购。第三类是属于个别单位的特殊需求,而且不具备批量特征,可以由该单位自行组织采购,但事前必须得到省级以上人民政府的批准。
    四、集中采购机构
    根据《政府采购法》规定,集中采购机构为代理采购机构。集中采购机构是非营利事业法人,根据采购人的委托办理采购事宜。其含义主要有三个方面:第一,集中采购机构为政府设立的事业单位。第二,集中采购机构为非营利事业单位。不以营利为目的,原则上应当是全额财政拨款的预算单位。第三,接受采购人的委托代理集中采购事务。
    五、政府采购方式
    政府采购采用以下方式:公开招标;邀请招标;竞争性谈判;单一来源采购;询价;国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。
    (一) 公开招标采购
    这种采购方式要求公开发布招标公告,邀请所有符合条件的供应商公平参与竞争。公开招标按照是否区分供应商国别条件,分为国内公开招标和国际公开招标。国内公开招标只限于邀请本国供应商参加竞争;国际公开招标则没有国别限制。按照法律规定,采用国际公开招标方式必须符合有关条件,主要是经政府采购监督管理部门批准后采购外国货物、工程和服务的,才允许采用这种采购方式。
    (二)邀请招标采购
    这种采购方式是公开招标采购方式的一种衍生形式。它要求采购人从符合资格条件的供应商中,以随机方式选择三家以上供应商,并向其发出投标邀请。按照法律规定,在我国还没有建立符合资格条件供应商库以前,必须通过公开招标方式开展资格预审,确定符合资格条件的供应商。在邀请招标采购方式中,以随机方式确定受邀请的供应商之后,下一步的程序与公开招标采购方式相同。
    (三)竞争性谈判采购
    这种采购方式要求采购人可就有关采购事宜,如价格、技术规格、设计方案、服务要求等,与不少于三家供应商进行谈判,最后按照预先规定的成交标准,确定成交供应商。有的国家和地区将这种采购方式称为两阶段招标,即第一阶段通过招标征集方案,第二阶段按照确定的方案通过招标确定承办供应商。按照《政府采购法》规定,竞争性谈判方式基本上与两阶段招标形式相似,先就有关事项进行谈判,然后就谈判确定的事项,要求供应商限时报价。最后,按照符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则,确定成交供应商。
    (四)单一来源采购
    即采购人向唯一供应商进行采购的一种采购方式。这种采购方式因不存在竞争,所以在应用上有严格条件限制。
    (五)询价采购方式
    这种采购方式仅考虑价格因素,要求采购人向三家以上供应商进行发出询价单,对各供应商一次性报出的价格进行比较,最后按照符合采购需求、质量和服务相等且报价最低原则,确定成交供应商。
    (六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式
    从历史上看,采购方式并非固定不变,而是随着形势的发展和科技的进步,不断进行创新和完善的。鉴于此,《政府采购法》为新的采购方式的应用预留了空间。按照法律规定,财政部负责对新的采购方式进行认定并加以规范。
    根据本办法规定,行政单位购置纳入政府采购范围的资产,依法实施政府采购
    第十七条 行政单位资产管理部门应当对购置的资产进行验收、登记,并及时进行账务处理。
    [解读]    本条是关于行政单位购置资产进行验收登记、账务处理的规定。
    行政单位的资产,不论以什么方式取得,都应及时根据财务会计制度的有关规定和相关凭证,履行检验程序,并逐笔记入资产明细账。以固定资产为例,具体财务处理如下:
    购入固定资产,行政单位资产管理部门应当组织验收;对于购置的贵重精密仪器,应当会同有关专业技术人员参加验收。经验收合格后,资产管理部门办理入库手续,并登记固定资产登记簿和固定资产卡片;财务部门填制记账凭单,记入固定资产总账。
    基本建设项目竣工交付使用时,施工单位应当按照规定办理基本建设竣工决算,并编造完工清册,按照规定将有关技术文件交给建设单位。行政单位由单位资产管理部门组织验收。验收合格后,资产管理部门填制验收单。单位办理与购入固定资产相同的入账手续。
    自制的固定资产,是指单位自行加工制作的固定资产。单位自行加工制作固定资产前应编制计划,自制的固定资产在完工后应当组织验收,合理定价。验收合格后,办理入账手续。
    经主管部门和财政部门批准,行政单位取得的从其他单位无偿调入的固定资产,经验收合格后,登记入账。
    行政单位接受捐赠的固定资产,应当按照规定,进行计价、验收,并登记入账。
    行政单位的固定资产,依据财务制度规定,不计提折旧。

 

 

 


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