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《行政单位国有资产管理暂行办法解读》第二章

第二章     管理机构及职责

    本章共四条,对财政部门和行政单位的管理职责、财政部门委托有关单位完成部分国有资产管理工作、国有资产管理机构和人员等作了规定。
    第八条 各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门,对行政单位国有资产实行综合管理。其主要职责是:
    (一)贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规和政策;
    (二)根据国家国有资产管理的有关规定,制定行政单位国有资产管理的规章制度,并对执行情况进行监督检查;
    (三)负责会同有关部门研究制定本级行政单位国有资产配置标准,负责资产配置事项的审批,按规定进行资产处置和产权变动事项的审批,负责组织产权界定、产权纠纷调处、资产统计报告、资产评估、资产清查等工作;
    (四)负责本级行政单位出租、出借国有资产的审批,负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的监督管理;
    (五)负责本级行政单位国有资产收益的监督、管理;
    (六)对本级行政单位和下级财政部门的国有资产管理工作进行监督、检查;
    (七)向本级政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作。
    [解读]    本条是关于财政部门行使行政单位国有资产管理职责的规定。
    一、行政单位国有资产管理职责的历史沿革
    (一)1988年以前
    1988年以前,行政单位经费预算由财政部门核定,行政单位财务管理工作在财政部门统一领导下实行分级管理,行政单位国有资产管理作为财务管理工作的一部分,同样是在财政部门统一领导下实行分级管理。
    (二)1988年到1998年
    1988年,国务院机构改革,成立了国家国有资产管理局。根据国务院《关于加强国有资产管理工作的通知》(国发[1990]38号)第七条规定,按照统一领导、分级管理的原则,逐步建立和健全国有资产管理机构。国务院确定,由财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有者的管理职能,国家国有资产管理局专职进行相应工作,并由财政部归口管理。
    (三)1998年以后
    1998年,根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,原国家国有资产管理局撤销。1998年7月4日,经国务院批准,国务院办公厅印发了《财政部职能配置、内设机构和人员编制规定》(国办发[1998]101号),明确将原国家国有资产管理局承担的制定政府公共财产管理规章制度的职能划入财政部。在财政部“三定”方案中,具体表述为:拟定政府公共财产管理的规章制度并对执行情况进行监督。
    二、财政部门与国有资产监督管理委员会的职责划分
    1998年机构改革后,全国及中央行政事业单位国有资产管理职能划归了财政部,大部分省份也明确将行政事业单位国有资产管理职能放在了财政部门,仅个别地区(上海和深圳)放在了国资委。从市(地)级的情况看,大部分市(地)将行政事业单位国有资产管理职能放在了财政部门,也有少部分市(地)放在了国资委。
    为此,财政部曾下发《关于市(地)级行政事业单位国有资产管理职责划分问题的意见》(财办函[2005]7号),明确指出:国务院办公厅印发的《国务院国有资产监督管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》(国办发[2003]28号),国资委的监管范围是中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。根据国务院办公厅印发的《财政部职能配置、内设机构和人员编制规定》(国办发[1998]101号),财政部负责拟定政府公共财产管理的规章制度并对执行情况进行监督。财政部和国资委之间的职能划分是十分明确的,不存在交叉。根据国务院办公厅转发国资委《关于设立市(地)级人民政府国有资产监督管理机构的指导意见》(国办发[2004]84号),市(地)级人民政府可设立国有资产监督管理机构,其根据授权,依法对企业国有资产进行监督管理,这已经明确了市(地)级人民政府国有资产监督管理机构的监管范围中不包括行政事业单位国有资产。为确保中央和地方在行政事业资产监管机构设置上的相对统一,更好地理顺行政事业单位国有资产管理体系,应当严格按照国务院确定的财政部和国资委职责划分原则及国办发[2004]84号文件规定,合理划分市(地)财政部门和国有资产监督管理机构对国有资产的监管职责和范围。
    第九条 行政单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是:
    (一)根据行政单位国有资产管理的规定,负责制定本单位国有资产管理具体办法并组织实施;
    (二)负责本单位国有资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查等工作;
    (三)负责本单位国有资产的采购、验收、维修和保养等日常管理工作,保障国有资产的安全完整;
    (四)负责办理本单位国有资产的配置、处置、出租、出借等事项的报批手续;
    (五)负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的具体监督管理工作并承担保值增值的责任;
    (六)接受财政部门的指导和监督,报告本单位国有资产管理情况。
    [解读]    本条是关于行政单位行使国有资产管理职责的规定。
    一、财务会计管理与资产管理的关系
    在会计要素中,“资产”占有非常重要的地位。资产管理是财务管理的有机组成部分,与财务管理是不可分割的。现行行政单位会计制度中,对行政单位的资产管理工作提出了明确要求,主要有六个方面:配备专人管理;根据工作任务适量配置资产;调拨资产要报批,收入按规定使用;建立资产报废报损审批程序;定期盘点;建立固定资产登记簿或卡片。资产管理工作是财务会计管理的一项基础性工作,必须遵循财务会计制度的有关规定来进行。
    二、实物管理与价值管理的关系
    实物管理与价值管理是资产管理工作的两个方面,实物管理与价值管理相结合的基本要求,就是要做到账实相符、账账相符、账卡相符。行政单位购入资产后,资产管理人员应及时办理验收入库手续,严把数量、质量关。保管人员登记保管台账,并设置保管卡片。资产验收入库以后,财务人员根据资产入库单和发票才能登记资产明细分类账。年度终了,行政单位应对资产进行一次盘点,盘点过程中应坚持查对实物,核对账物卡。如有盘亏或盘盈,应及时查明原因分清责任,按规定处理并及时调整账目。
    三、行政单位内部财务部门与资产管理部门的关系
    行政单位内部财务部门与资产管理部门工作各有侧重,单位财务部门侧重于资产账目的管理,进行资产的价值核算;资产管理部门则是侧重于资产实物的管理,分类、分品种登记固定资产的增加、减少和实存的数量和金额。两个部门之间的配合对管好用好资产起关键作用,主要体现在四个方面:
    1.财务部门配合资产管理部门和使用部门建立、健全并严格执行本单位资产管理制度。
    2.资产的任何增减变动,财务部门和资产管理部门都应共同作出相应账目调整,全面掌握资产的增减变动情况,保证资产安全完整。
    3.财务部门应协助资产管理部门做好资产管理的各项基础工作。
    4.两个部门定期共同组织资产清查,正确核定资产存量和需要量,编制合理的固定资产更新改造计划等。
    第十条 财政部门根据工作需要,可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成。有关单位应当完成所交给的国有资产管理工作,向财政部门负责,并报告工作的完成情况。
    [解读]    本条是关于财政部门委托有关单位完成部分国有资产管理工作的规定。
    一、现行行政单位国有资产管理方式
    行政单位国有资产监督管理工作,在不同级次、不同地区、不同单位,因工作量、机构设置、工作分工等原因,具体管理方式不尽相同。从全国来看,概括起来,目前主要有三种方式:一是财政部门内部职能机构具体进行管理;二是委托主管部门分管部分工作;三是委托专门运营机构进行具体管理。
    (一)财政部门内部职能机构分管
    财政部门内部的职能机构具体实施行政单位国有资产管理工作,这是当前绝大多数地方采取的主流管理方式。也有的地方财政部门,成立专门机构负责资产管理的日常工作。例如:陕西省安康市,成立了安康市非经营性国有资产管理局,内设综合、产权管理、资产评价三个科室,作为行政单位国有资产管理的专门机构,归口市财政局,明确了非经营性国有资产的管理主体,实行“政府-财政局(非经营性国有资产管理局)-使用单位”三层管理模式。
    (二)委托主管部门分管部分工作
    国税、海关、质检、安全等垂直管理系统资产量大、情况复杂,主管部门对资产管理工作重视,有一套完整的资产管理机构和人员,管理制度比较健全,管理工作比较规范。在这种情况下,财政部可以委托垂直管理系统的主管部门对本系统行政单位的资产进行具体管理。
    (三)委托专门运营机构进行具体管理
    许多地方的财政部门成立了专门的运营机构,委托其对国有资产进行具体管理。如黑龙江省安达市在行政事业资产管理中,设立了“安达市资本投资运营有限责任公司”,由安达市财政局授权委托管理经营,运营公司拥有行政事业资产的所有权,使用单位与资本运营公司是承租和租赁关系。
    二、委托中介机构完成具体事务性工作
    在国有资产管理的具体工作中,部分具体事务性工作如资产评估、鉴定、审计、纠纷调处等,可以委托社会中介机构等中介组织完成。本办法规定,行政单位有下列情形之一的,应当对相关资产进行评估,资产评估工作应当委托具有资产评估资质的资产评估机构进行:1.行政单位取得的没有原始价格凭证的资产;2.拍卖、有偿转让、置换国有资产;3.依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。本办法规定,当行政单位与非行政单位、组织或者个人之间发生产权纠纷时,协商不能解决的,依照司法程序处理。行政单位应当委托有资质的律师机构,按照法定程序完成诉讼。
    三、财政部门与有关单位的关系
    接受委托的有关单位应按照财政部门布置任务的具体要求正确行使委托权力,保质保量按时完成委托任务,向财政部门负责。
    接受委托的有关单位应当报告工作的完成情况。接受财政部门的统一领导是有关单位的义务,应按照规定及时向财政部门报告工作完成情况。
    第十一条    各级财政部门和行政单位应当明确国有资产管理的机构和人员,加强行政单位国有资产管理工作。
    [解读]    本条是关于行政单位国有资产管理机构和人员的规定。
    一、省级财政部门国有资产管理机构的设置情况
    据统计,截至目前,除了上海、深圳、四川以外,其余省份行政事业单位国有资产管理职能均在财政部门。并且,全国已有14个省份和3个单列市财政部门成立了负责行政事业单位国有资产管理的专门处室。具体有:北京市、山西省、内蒙古、吉林省、黑龙江省、江苏省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、贵州省、陕西省、新疆等14个省份;大连市、宁波市、青岛市等3个计划单列市。其余省份由财政部门内部的职能部门负责行政事业单位国有资产管理工作。
    二、省以下财政部门国有资产管理机构的设置情况
    省以下各级财政部门,有的由内部职能部门负责行政事业单位国有资产管理工作,也有的地方财政部门设置专门机构负责行政事业单位国有资产管理工作。这里主要介绍湖北省和黑龙江省的情况。
    湖北省按照“一级政府、一级产权”的原则,着手在全省建立 “四级构架”的行政事业资产管理体系。所谓“四级构架”,是指行政事业资产监管由“省-市(州)-县(市、区)-乡(镇)”四个层次构成。省财政厅成立了行政事业单位资产管理处,各市、州、县、乡(乡镇只设1名专管员)已全部组建行政事业单位资产管理机构,职能、机构、人员、编制全部到位,健全了行政事业资产管理体系。
    黑龙江省财政厅成立了行政事业资产管理处,专门负责非经营性公共资产监督和管理工作。参照省里的做法,大部分地市也在财政部门内成立了行政事业资产管理处(科),全省行政事业国有资产管理工作能够比较顺畅地进行。
    三、各部门、各单位资产管理机构设置的情况
    以中央各部门为例,资产管理机构有三种情况:一是在财务司设资产处,专门负责本系统行政事业单位的资产管理。例如:教育部、外交部、商务部、安全部、民航总局均在财务司下设有资产处。二是在机关服务中心设有行政处,专门管理本机关的资产。三是在事业单位设有房产及物资设备管理机构,专门负责本单位资产管理。
    四、建立健全国有资产管理的机构和人员
    财政部门、各主管部门和行政单位应根据本办法规定,明确国有资产管理的机构和人员,负责国有资产管理工作。具备条件的,也可成立专门的管理机构,配备专门的管理人员,以更好地开展国有资产管理工作。不成立专门管理机构的部门、单位,必须明确国有资产管理的人员。


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