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《行政单位国有资产管理暂行办法解读》第一章

    1995年,原国家国有资产管理局、财政部制定了《行政事业单位国有资产管理办法》,对行政单位开展国有资产管理工作起到了重要作用。十多年来,各级财政部门、主管部门和行政单位在国有资产管理方面做了大量的工作,取得了一定的成效。但随着国民经济和社会发展,以及部门预算、国库集中支付、政府采购、“收支两条线”等财政改革的不断深入,原有的制度规定已不能满足新的需求,迫切需要出台新的管理办法以规范和加强行政单位国有资产管理工作。财政部在广泛听取各方面意见和反复研究的基础上,起草了《行政单位国有资产管理暂行办法》,力求全面规范行政单位国有资产管理工作,维护国有资产的安全和完整,合理配置国有资产,提高国有资产使用效益,保障行政单位履行职能。经财政部党组2006年4月25日审议通过,本办法以财政部令第35号颁布,自2006年7月1日起正式施行。本办法共十章、五十六条,对行政单位国有资产管理的范围、管理机构及职责、资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权纠纷调处、资产统计报告、监督检查和法律责任等作了全面规定。

第一章 总 则
       

    本章共七条,对本办法的制定依据和适用范围,行政单位国有资产的管理任务、管理内容、管理原则和管理体制等作了规定。
    第一条    为了规范和加强行政单位国有资产管理,维护国有资产的安全和完整,合理配置国有资产,提高国有资产使用效益,保障行政单位履行职能,根据国务院有关规定,制定本办法。
    [解读]     本条是关于制定本办法的宗旨和依据的规定。
    一、 制定本办法的必要性
    (一)行政单位国有资产管理工作亟待加强
    行政单位国有资产是行政单位开展公务活动的物质基础,是国有资产的重要组成部分。近年来,各级财政部门、主管部门和行政单位在资产管理方面做了大量的工作,取得了比较显著成效,但由于规章制度滞后,管理体制未理顺等原因,仍然存在不少问题,主要表现在:基础工作比较薄弱,家底不清;资产配置不公平,普遍存在超编、超标现象;资产使用缺乏评估和监督;资产使用效率较低,还存在资产闲置浪费现象;资产处置不规范,对非经营性资产投入生产经营活动的管理弱化,资产流失情况严重等。这些问题几乎覆盖了资产管理的每个环节,行政单位国有资产管理工作亟待加强,迫切需要尽快出台新的、更为有效的管理办法加以规范。
    (二)原有制度已不适应实际管理工作的需要
    本办法出台以前,行政单位国有资产管理依据的仍然是原国家国有资产管理局、财政部1995年制定的《行政事业单位国有资产管理办法》、《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》、《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》等规章制度。这些办法在许多方面已经不能适应实际管理工作的需要:①从体制上看,这些办法规定,由归口财政部管理的国家国有资产管理局负责履行行政单位国有资产管理的职责。1998年国务院机构改革时,原国家国有资产管理局已经撤销,行政单位国有资产管理的职责划归财政部。为理顺行政单位国有资产管理体制,必须制定新的管理办法,进一步明确财政部门管理行政单位国有资产的职责。②从管理内容看,这些办法的具体规定已经不能满足当前行政单位国有资产管理工作的需要,如在资产配置环节,没有对资产配置标准和审批制度作出相应的规定;在资产使用环节,没有对提高资产利用率、资产调剂使用作出相应的规定,对非经营性资产投入生产经营活动的管理不够严格;在资产处置环节,没有对资产处置程序、处置方式、收入管理作出严格的规定,等等。为全面加强行政单位国有资产配置、使用、处置等环节的管理,必须制定新的管理办法统一进行规范。③近年来,随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善,政府职能逐步转变,在公共财政理论指导下,财政管理进行了部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”等多项改革,这些都对行政单位国有资产管理提出了新的、更高的要求。按照部门预算改革要求,资产管理必须与预算管理相结合,以提高预算编制的科学性;按照政府采购制度要求,资产配置必须坚持公开、公正、公平的原则,按照政府采购法律法规的规定进行;资产处置必须严格按照规定程序报批;按照“收支两条线”管理改革要求,国有资产有偿使用收入、处置收入等必须纳入财政专户实行“收支两条线”管理。因此,必须制定新的管理办法,将上述要求落实到行政单位国有资产管理工作中去。
    二、 制定本办法的宗旨
    (一)规范和加强行政单位国有资产管理工作
    1998年以后,各级国有资产管理局陆续撤销,行政单位国有资产管理职责划归财政部门,这是国有资产管理体制的一个重大变化,但制度上未作相应调整,由此引发了行政单位国有资产管理分工不清、体制不顺的问题,这是行政单位国有资产管理弱化的一个重要原因。因此,理顺体制,明确行政单位国有资产的管理机构及职责,是本办法的核心内容之一。为此,必须按照“国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用”的管理体制,建立全国统一的行政单位国有资产管理体系。由财政部制定全国统一的行政单位国有资产管理制度,并对执行情况进行监督检查。地方各级财政部门根据财政部制定的全国办法和上级财政部门有关国有资产管理的规定,制定本地区和本级的具体实施办法,对行政单位国有资产实施综合管理。
    除管理机构及职责外,行政单位国有资产管理涉及资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权纠纷调处、资产统计报告、监督检查和法律责任等多个环节。本办法针对行政单位国有资产管理各个环节中存在的问题,进一步细化了管理办法,全面进行了规范,明确了各个环节的管理程序和管理责任。
    (二)维护国有资产的安全和完整
    行政单位的资产,必须做到管理有序,卡片齐全,做到数量清、质量清、规格清,管理责任明确,确保总账与明细账相符、账与卡片相符、账与实物相符。在使用过程中,应当防止不当损失和浪费。行政单位国有资产出租、出借、处置,应按照有关规定,向财政部门提出申请,经批准后进行出租、出借、处置,并进行相应的账务处理。资产出租、出借、处置收入,属于政府非税收入,是财政收入的重要组成部分,由财政部门负责收缴和监管,实行“收支两条线”管理,收入必须上缴同级财政专户,支出由同级财政按批准的计划和用途从财政专户中拨付。
    (三)提高国有资产使用效益
    行政单位配置资产时,对有规定配备标准的,应当按照标准进行配备;没有规定配备标准的,在保证工作正常需要的前提下,各地区、各部门、各单位应当根据实际需要,从严控制,合理配备。不同单位以及单位内部各部门之间能够调剂使用、共享共用的资产,就不要重复配置。对临时需要而且能够通过市场租用的资产,就不要重新配置。对单位占有、 使用的资产,要加强使用管理,提高资产利用率,使其发挥最大的使用效益。
    (四)保障行政单位履行职能
    行政单位国有资产是行政单位开展公务活动、履行社会管理和公共服务职能的物质基础,通过规范和加强行政单位国有资产管理工作,维护国有资产的安全和完整,提高国有资产使用效益,才能更好地保障行政单位充分履行职能,维护社会稳定,促进国民经济和社会发展。
    三、 制定本办法的依据
    (一)制定政府公共财产管理制度是国务院赋予财政部的职责
    1998年,根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,原国家国有资产管理局撤销。1998年7月4日,经国务院批准,国务院办公厅印发了《财政部职能配置、内设机构和人员编制规定》(国办发[1998]101号),明确将原国家国有资产管理局承担的制定政府公共财产管理规章制度的职能划入财政部。在财政部“三定”方案中,具体表述为:“拟定政府公共财产管理的规章制度并对执行情况进行监督”。
    (二)党中央、国务院要求财政部门加强行政单位国有资产管理
    党中央、国务院一直重视国有资产管理工作,多次下发文件,要求加强国有资产管理,防止国有资产流失。比如,在党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出:“要建立健全国有资产管理和监督体制。积极探索国有资产监管和经营的有效形式,完善授权经营制度。建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”。在党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中又进一步重申:“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管体制,防止国有资产流失”。
    在中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》(中办发[2005]21号)中明确提出:“加强行政事业单位国有资产管理。各级财政及有关部门要进一步加强行政事业单位国有资产管理,切实提高资产使用效率,研究探索行政事业单位国有资产管理改革措施。”
    为了从根本上切断各单位自行发放津贴补贴的资金来源,实现个人收入与单位占有的国有资产和掌握的行政权力脱钩,根据中央有关文件,对各项政府非税收入,要坚决按照国家有关规定上缴国库或财政专户,由财政部门统筹安排。同时,由财政部门对行政事业单位国有资产实行统一管理,按规定发放的津贴补贴由财政预算统一安排。有条件的地方可以一步到位;暂不具备条件的地方可以分步实施,在3年内到位。
    四、行政单位国有资产在国有资产管理体系中所处地位
    (一)国有资产的概念和分类
    国有资产,是指属于国家所有的一切财产和财产权利,即国家以各种形式进行的投资及其收益、拨款、接收的馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。国有资产分为三大类:经营性国有资产、行政事业单位国有资产和资源性国有资产。
    1.经营性国有资产
    经营性国有资产,是指从事产品生产、流通、经营等服务活动,以营利为目的,依法经营和使用的,产权属于国家所有的一切财产。经营性国有资产是国有资产中最重要、最活跃的部分,是国有资产收益不断增长的源泉,是国有资产增量不断扩大的基础,也是国有资产管理的重点对象。
    经营性国有资产主要有以下特征:
    (1)效益性。经营性国有资产具有资本的一般属性,即逐利性,追求利润的最大化;但国有资本的逐利性受社会主义国家职能制约,不能唯利是图。既要讲究微观效益,更要讲究宏观效益,而且微观效益要服从于宏观利益。总体上讲要有效益,但根据国家意志,为了给其他企业或行业的盈利创造条件,有的企业或资本也可能微利、无利甚至亏损。
    (2)流动性。资本的增值只能在资本的不断运动中实现。资本的流动有两个层次,一个是企业内部流动,另一个是资本的社会性流动。深圳、上海两个股票交易所的股票交易、企业的兼并转让、新企业的设立和老企业的破产等都是资本的社会性流动。
    (3)经营方式的多样性。由于行业特点、技术基础、企业管理水平、生产规模、区域环境等方面的差别,经营性国有资产的经营方式不可能整齐划一,而是多样性的。当前,经营性国有资产的主要经营方式有独立经营、委托经营、承包经营、租赁经营、股份经营、联合经营等等。
    2.行政事业单位国有资产
    行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的,依法确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总称。包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。
    行政事业单位国有资产主要配置于社会的非生产领域,其使用不应以营利为目的,而只能以服务为根本目标。行政事业单位国有资产一般由财政的基本建设、行政、事业费等支出形成,单位在使用期间不计提折旧。在行政事业单位国有资产的使用过程中,要加强管理,厉行节约,高效服务,减少不必要的资产残损、流失,保障国有资产的安全完整。
    3.资源性国有资产
    资源性国有资产是指在人们现有的知识、科技水平条件下,通过开发使用能带来一定经济价值的国有自然资源。资源性国有资产的范围是随着科学技术的发展而不断变化的。当一种国有资源由于科技水平较低,人们对其尚未认识,也不能带来一定经济价值的时候,这种自然资源还不能称为资源性资产。自然资源转变为资源性国有资产一般要具备以下条件:一是处于自然界的某一存置空间;二是能用货币计量;三是能为人们所拥有和控制;四是能为人类带来经济效益;五是能够用现代技术取得。
    资源性国有资产主要有以下特征:
    (1)品种的稀缺性。如我国已发现的矿产资源仅168种左右,有些重要的矿种,如铬铁矿、金刚石、铂矿等,比较少见或者短缺。
    (2)数量的有限性。如我国耕地面积只占世界耕地总面积的7%,林地面积和森林蓄积量及淡水资源占世界资源总量的比例也明显偏小。
    (3)分布的失衡性。我国的资源分布很不均衡,比如水利资源大部分集中在西南,煤炭资源大部分蕴藏于华北等。从总的情况看,经济欠发达地区资源比较丰富,而经济发达地区资源特别是矿产资源比较匮乏。
    (二)行政单位国有资产管理办法在国有资产管理制度体系中所处地位
    1993年在第八届全国人民代表大会第二次会议上,卢振远等32位代表建议,尽快制定“国有资产管理法”,以规范和加强国有资产的管理。根据八届全国人大常委会制定的立法规划,由全国人大财经委员会牵头与国务院有关部门共同组成了《国有资产法》起草组,开展《国有资产法》的起草工作。在研究起草《国有资产法》的过程中,对《国有资产法》的调整范围一直就有不同的看法。截止目前,共有四种观点。第一种观点认为,应该将经营性国有资产、行政事业性国有资产与资源性国有资产、国防资产都列入《国有资产法》的调整范围。第二种观点认为,可以将上述国有资产都包括,但应当侧重和突出经营性国有资产。第三种观点认为,调整范围应该是经营性国有资产和行政性国有资产。第四种观点认为,调整范围应该着重于经营性国有资本,即国有经营性净资产。
    《行政单位国有资产管理暂行办法》作为财政部令,是迄今为止在现行行政单位国有资产管理方面具有较高法律效力的制度文件。由于行政单位国有资产是国有资产的重要组成部分,行政单位国有资产管理办法也构成国有资产管理法规体系的重要组成部分。它的出台,为下一步制定国有资产的有关法律创造了有利条件。这个办法的发布实施,将会对建立、健全我国行政单位国有资产管理法律制度,进一步改革国有资产管理方式,依法维护国有资产的安全完整、合理配置、有效利用发挥积极作用。同时,本办法也是当前切实推动财政部门依法行政、依法理财工作的一项具体举措,也是推进法制财政建设的重要措施。
    第二条 本办法适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关(以下统称行政单位)的国有资产管理行为。
    [解读]     本条是关于本办法适用范围的规定。
    一、行政单位的概念和范围
    行政单位,狭义的概念是指行使国家权力、管理国家事务的各级国家机关。包括:国家权力机关,即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常务委员会;国家行政机关,即国务院和地方各级人民政府及其所属工作机构;国家审判机关,即各级人民法院;国家检察机关,即各级人民检察院。
    政党组织的中央和地方各级常设工作机构,从一般意义上讲,不属于国家机关,但由于其业务活动的方式和财务活动的特点与国家机关类似,因此,作为行政单位管理。政党组织包括:中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等。此外,中国人民政治协商会议各级常设工作机构也作为行政单位管理。
    行政单位依法设立,工作人员一般列为国家行政编制,活动经费由国家财政供给,均是全额拨款单位。
    二、行政单位财务管理的特点
    (一)经费来源的单一性
    行政单位是国家为满足社会公共需要而设立的,主要行使国家社会管理和公共服务职能,没有社会生产职能。因此,行政单位在履行职能过程中的资金耗费,主要依靠国家财政拨款,不可能象企业那样通过生产经营成果的销售,实现价值补偿并取得利润,进而实现简单再生产和扩大再生产。
    (二)经费保障的优先性
    公共财政通常有资源配置职能、收入分配职能、稳定经济职能等三个方面的职能,其中资源配置职能,就是运用财政税收等手段,将一部分国民生产总值或国民收入集中起来,通过财政资金的再分配,为各种社会公共需要提供资金保障。行政单位属于典型的社会公共需要,因此,行政单位在公共支出中位于优先保障地位。
    (三)财务管理的统一性
    行政单位财务管理的统一性主要表现在:一是有统一的财务管理工作方针。各级行政单位在财务管理工作中,都必须贯彻执行“勤俭建国、厉行节约”的方针。二是有统一的机构、编制。各级行政单位的机构设置和人员编制,都必须按照国家的统一规定执行。三是有统一的财务管理制度。行政单位财务管理和会计核算,必须执行统一的《行政单位财务规则》和《行政单位会计制度》。四是有统一的经费开支标准。行政单位的各项经费开支,如工资津贴补贴、福利费提取、会议费差旅费开支等,都必须执行统一规定的开支标准。
    三、与行政单位相关的概念:行政人员、行政编制、行政经费
    从目前机构、人员、编制、经费等各方面管理的实际情况看,行政单位、行政人员、行政编制、行政经费口径并不一致,行政单位的工作人员并不一定都是行政人员,行政人员并不一定都有行政编制,行政单位、行政人员或行政编制开支的经费并不一定都是行政经费。
    (一)行政人员
    行政人员是指依法从事国家行政机关的组织管理活动的工作人员。根据2005年颁布的《公务员法》,从一般意义上讲,我国的行政人员应当等同于公务员。但由于机构改革还没有完全到位,有些机关存在大量的行政、事业混编的现象,即行政人员占用事业编制,还有些事业单位在履行行政职能,所以目前行政人员大于公务员的范畴。
    1.公务员的定义
    根据《公务员法》规定,公务员是指依法履行公职,纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利的工作人员。根据这一规定,应当从以下三个方面理解公务员的定义:
    一是必须是依法履行公职。公务员必须是从事公务活动的人员,他不是为自己工作,也不是为某个私人的企业或者组织工作或者服务,而是按照法律规定履行公职。
    二是纳入国家行政编制。履行公职只是公务员定义的一个方面,如有些在国家举办的事业单位工作的人员,他们所从事的活动,也可以说是公务活动。但这部分人员由于没有纳入国家的行政编制序列,因而也不能认定为公务员。所以公务员必须是纳入国家行政编制序列的履行公职的人员。
    三是由国家财政负担工资福利。公务员属于国家财政供养的人员,但并不是所有财政供养的人员都是公务员,如公立学校的老师、科研院所的科研人员等,虽然由国家负担其工资福利,但也不属于公务员,因为他们不是依法履行公职、没有纳入国家行政编制。
    2.公务员的范围
    根据公务员法草案说明以及全国人大法律委员会关于公务员法草案审议结果的报告,我国公务员主要包括以下七类机关的工作人员:
    一是中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委、纪委的专职领导成员;中央和地方各级党委工作部门和纪检机关的工作人员以及街道、乡、镇党委机关的工作人员。
    二是人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委,地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长,乡镇人大专职主席、副主席;各级人大常委会工作人员;各级人大专门委员会办事机构工作人员。
    三是行政机关的工作人员。包括各级人民政府的组成人员,各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。
    四是政协机关的工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长;政协各级委员会工作机构的工作人员;政协专门委员会办事机构的工作人员。
    五是审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。
    六是监察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。
    七是民主党派机关的工作人员。包括八个民主党派和地方各级委员会主席(主委)、专职(驻会)副主席(副主委)、秘书长;中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。
    3.机关工勤人员不属于公务员范围
    《公务员法》未将机关工勤人员纳入公务员范围,主要原因是:第一,工勤人员的工作属机关后勤服务性质,不属于依法履行公职,而且使用的是事业编制,工资福利也不完全由财政承担。第二,工勤人员过去也不属于机关干部范畴,对他们是按劳动法规进行管理的,没有按照公务员的管理办法对他们进行管理,如不是通过公开考试等办法录用,不必接受公务员的培训等。第三,通过改革,机关后勤工作将逐步社会化,从这方面说,工勤人员也不宜列入公务员队伍。
    (二)行政编制
    行政编制是国家按照行政单位的机构设置和工作任务、所在区域大小、人口多少规定的人员配置标准。行政编制按单位类型,可分为国家权力机关编制、国家行政机关编制、国家审判机关编制、国家检察机关编制、政党组织机关编制、政治协商会议各级常设工作机构编制和部分群众社团机关编制以及依照公务员制度管理的事业单位编制。对中央国家机关而言,按管理方式,一般可分为机关行政编制、派出机构编制、垂直管理机构行政编制和专项行政编制。其中,专项行政编制包括驻外编制、驻外储备编制、离退休工作人员编制、临时编制、两委编制、援派编制及其他单列编制。根据中央机构编制委员会办公室负责人(人民网2005年06月08日)介绍,2004年底行政编制统计数字为640万。但据了解,全国实际上的行政人员数远远大于行政编制数。
    (三)行政经费
    行政经费一般是指国家预算支出中用于行政单位的各项经费。按照现行政府预算收支科目的划分,行政经费主要包括行政管理费、公检法司支出、外交外事支出等项目。根据2007年政府收支分类改革方案,行政经费列支科目进行了调整,行政管理费主要体现在“一般公共服务”和其他类款的“行政运行”等各项支出中,公检法司支出主要体现在“公共安全”支出中,外交外事支出主要体现在“外交”支出中。
    从目前行政单位预算管理的实际情况看,由于行政单位内部存在部分参照公务员管理等形式的、开支事业经费的事业单位,由事业经费列支的专项工作经费,以及客观上存在的行政经费挤占事业经费的实际情况,行政单位的经费开支并不全都是行政经费。
    四、有些事业单位改革后将转为行政单位
    建国五十多年来,我国教育、科技、文化、卫生等各项事业不断发展壮大,取得了举世瞩目的成就。事业单位作为经济社会发展的重要力量,在促进经济发展、推动社会进步等方面发挥了重要作用,但由于事业单位改革比较滞后,存在着政事不分,事企不分,功能定位不清,政府的公益服务职能不明晰,事业单位的外部监管和内部约束机制不健全等问题。随着我国经济体制改革的逐步深入和行政体制改革的不断推进,事业单位分类改革也提上了日程。
    根据现有事业单位的社会功能,可将其分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动三个类别。根据初步的方案,事业单位改革分类进行:
    (一)承担行政职能的事业单位
    这类单位目前从事行政决策、行政监督等行政管理工作,按照行政机构方式运行,工作人员的工资福利由国家财政负担。这类单位下一步的改革方向是,结合深化行政体制改革和政府机构改革,对完全行使行政职能的事业单位,根据具体情况,进行相应调整,具备条件的转为行政机构;对承担部分行政职能的事业单位,将其行政职能和公益服务职能与有关单位的职能和机构进行整合。这部分事业单位转为行政单位后,属于本办法管理的范围,其国有资产管理工作依照本办法执行。
    (二)从事公益服务的事业单位
    这类单位指面向社会提供公益服务和为政府行使职能提供支持保障的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同情况,初步划分为公益一类、公益二类、公益三类三个类别。公益一类事业单位从事关系国家安全、公共安全、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务,不能或不宜由市场配置资源。公益二类事业单位提供的公益服务主要面向全社会,涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要,可部分实现由市场配置资源。公益三类事业单位的业务活动具有公益属性,可实现由市场配置资源。这三类从事公益服务的事业单位实施相应的改革和管理。
    (三)从事生产经营活动的事业单位
    这类单位目前从事生产经营活动,已经实现或经过相应调整后可以实现由市场配置资源。这类单位下一步的改革方向是逐步转为企业,依法进行企业注册,并注销事业单位,注销事业编制。
    五、适用范围的具体界定
    财政部在出台《行政单位国有资产管理暂行办法》的同时,也出台了《事业单位国有资产管理暂行办法》。在界定每个单位是执行行政单位,还是执行事业单位国有资产管理办法时,应当遵循以下原则:单位执行何种财务会计制度,就执行何种资产管理办法。具体来说,执行行政单位财务会计制度的单位,就应当执行行政单位的资产管理办法,具体包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关等;执行事业单位财务会计制度的单位,就执行事业单位的资产管理办法;有特殊情况的,由同级财政部门负责裁定适用何种资产管理办法。
    第三条    本办法所称的行政单位国有资产,是指由各级行政单位占有、使用的,依法确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总称,即行政单位的国有(公共)财产。
    行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产,其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。
    [解读]    本条是关于行政单位国有资产的概念、特征和分类的规定
    一、行政单位国有资产的概念和特征
    行政单位国有资产,是指由各级行政单位占有、使用的,依法确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总称。
    行政单位的资产具有以下特征:
    (一)资产是一种经济资源
    这种经济资源具有为行政单位正常运转提供或创造客观条件的某种经济权利或经济潜能。即这种经济资源必须具有使用价值,能够形成建立行政单位工作环境的物质基础和正常运转的条件保障。只有具备这种条件的经济资源,才能够作为资产存在和确认。
    (二)资产能够用货币来计量
    行政单位所拥有的各项经济资源,其实物形态各不相同,所采用的计量方式多种多样。但是,由于在市场经济条件下,货币作为商品一般等价物,是衡量商品价值的共同尺度,货币计量便成为会计核算的一个基本前提。如果一种经济资源不能用货币来计量,行政单位就难以确认和计量其价值,这种不能确认和计量价值的经济资源则不能被确认为资产。
    (三)资产为行政单位所占有或者使用
    一项资产如果被确认为是某一行政单位的资产,这个行政单位必须对其拥有占有权或者使用权。一项资产如果不为一个特定的行政单位所占有或者使用,便不能为该行政单位的运转提供保障,就不能被确认为是这个行政单位的资产。
    (四)行政单位从国家取得资产具有无偿性
    国家无偿拨付给行政单位的资产在其使用过程中逐渐消耗或磨损,具有纯消耗性,国家不要求行政单位偿还。
    (五)行政单位的资产具有非经营性
    行政单位使用资产的目的是为了能够顺利行使其职能、圆满完成各项工作任务,而不是为了从事经营活动,无需进行成本核算,也不需计提折旧。
    二、行政单位国有资产的形成渠道
    (一)行政单位利用财政性资金购置
    为保障履行职能的需要,行政单位用国家财政预算安排的各项经费,购置各项房屋建筑物、专用设备、交通工具等固定资产,和各种专用材料、物资、低值易耗品等流动资产。
    (二)国家调拨
    国家无偿调拨给行政单位的资产,主要包括划拨土地、划拨房产、划拨设备等。
    (三)单位按照国家政策规定组织收入购置
    根据现行财务制度规定,除国家财政预算拨款外,行政单位还存在其他一些收入,用这部分资金购买的资产,属于行政单位的国有资产。
    (四)接受捐赠
    行政单位以政府名义开展公务活动和对外交往过程中,依法接受捐赠形成的资产,也属于国有资产的范畴。
    三、行政单位国有资产的表现形式
    (一)固定资产
    《行政单位财务规则》规定:固定资产是指单位价值在规定标准以上, 使用期限在一年以上, 并且在使用过程中基本保持原有物质形态的资产,包括房屋及建筑物、 一般设备、专用设备、文物和陈列品、图书、其他固定资产。一般设备单位价值在500元以上,专用设备单位价值在800元以上,为固定资产。单位价值虽未达到规定标准,但是使用时间在一年以上的大批同类物资,按固定资产管理。
    固定资产这一概念包括三层含义:一是有明确的单位价值标准,一般设备单位价值在500元以上,专用设备单位价值在800元以上;二是使用年限在一年以上;三是原有的物质形态在使用过程中基本保持不变。
    (二)流动资产
    《行政单位财务规则》规定:流动资产是指可以在一年以内变现或者耗用的资产,包括现金、银行存款、库存材料、暂付款等。
    现金指单位的库存现金。
    银行存款是指单位存入或转入开户银行的各种款项,单位日常收入的现金,除保存不超过审批的现金库存限额外,其余都必须及时交存开户银行。
    库存材料是指行政单位大宗购入进库并陆续耗用的物资材料,包括专用材料、燃料、消耗性物资、低值易耗品等。
    暂付款是行政单位在日常业务活动中与其他单位、所属单位或本单位职工发生的临时性结算款项,它体现为行政单位对有关单位或个人的一种债权。
    (三)无形资产
    无形资产是指行政单位持有的、没有实物形态、能提供某种权力的非货币性长期资产,包括著作权、土地使用权以及其他财产权力等。
    著作权,亦称“版权”。作者依法对其创作的作品享有的权利。知识产权的一种。包括以下人身权和财产权:发表权,署名权,修改权,保护作品完整权,使用权和获得报酬权。
    土地使用权是指土地所有权人以外的土地使用者依法对国家或者集体所有的土地享有的占有、使用、收益和依法处分的权利。1986年颁布的《中华人民共和国民法通则》明确地规定了土地使用权,该法第80条规定,国家所有的土地,可以依法由全民所有制单位使用,也可以依法确定由集体所有制单位使用,国家保护其使用、收益的权利。随后颁布的《中华人民共和国土地管理法》的规定更为明确,该法第7条规定,国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用,国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。
    四、行政单位国有资产不能进行长期投资
    一般意义上的长期投资是指不准备在一年内变现的投资,包括长期债券投资、长期股权投资和其他投资。
    单位进行长期投资的目的,不仅在于获取投资收益,而且是为了保障本单位持久的原材料供应或产品销路,或增加附属企业的营运资金、积累具有特定用途的大笔基金,并准备长期持有。
    长期投资通常都不准备在短期内转让出去,作为调剂资金余缺的手段,也不仅仅在于获取投资收益,而是借助于投资的长期持有,以影响乃至控制受资企业的重大经营决策,保障本单位长期发展的需要。
    根据中共中央办公厅、国务院办公厅转发原国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》(中办发[1993]17号)等文件规定,党政机关不得以任何形式经商办实体,不准进行投资经营,所以行政单位国有资产也就不应该存在长期投资的情况。
    五、关于“资产”、“财产”等概念的内涵
    根据有关文献资料,“财产”和“资产”的定义和内涵基本一致,均包括现金、物资、房屋、土地等各种形式的物质财富。在现实经济生活中,二者并未严格区分,只是内涵所指的侧重点有所不同。“财产”是侧重强调所有权的一种表述,如宪法中的“社会主义公共财产”和通常所讲的“国家财产”、“集体财产”、“个人财产”。“资产”是侧重服务、管理和经营的一种表述。从宏观管理角度和财务会计管理角度来看,行政事业单位“资产”的概念使用得更为普遍。多年来,中央有关文件一直使用“国有资产”的概念,如十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”。现行行政事业单位财务会计制度中也一直使用“资产负债表”、“固定资产”、“流动资产”等概念。基于上述情况,本办法最后采用了“资产”的概念。
    第四条 行政单位国有资产管理的主要任务是:
    (一)建立和健全各项规章制度;
    (二)推动国有资产的合理配置和有效使用;
    (三)保障国有资产的安全和完整;
    (四)监管尚未脱钩的经济实体的国有资产,实现国有资产的保值增值。
    [解读]    本条是关于行政单位国有资产管理工作任务的规定。
    一、建立和健全各项规章制度
    健全的规章制度是规范行政单位国有资产管理行为,使管理工作有法可依、有章可循的前提,也是管理工作系统化、规范化、法制化的重要保障。因此,建立健全各项规章制度,就成为加强行政单位国有资产管理的首要任务,这主要包括两个方面:
    从宏观方面来说,是要建立全国各级行政单位国有资产管理的制度框架。在这个框架中,全国行政单位国有资产管理办法是一个纲领性文件,统驭整个国有资产的管理工作。在此基础上,财政部要制定中央级行政单位的国有资产管理实施办法,地方各级财政部门要制定本地区和本级行政单位国有资产管理的规章制度。同时,各级财政部门还要制定行政单位国有资产的配置、使用、处置、评估、统计报告等一系列配套制度,细化各个环节的具体管理,以求全面规范行政单位的国有资产管理工作。具体来说,配置环节主要制定《配置审批办法》,并完善资产的配置标准;使用环节主要制定《调剂使用审批办法》、《有偿使用审批办法》、《有偿使用收入管理办法》;处置环节主要制定《处置审批办法》和《处置收入管理办法》;评估环节制定《资产评估办法》;统计报告环节主要制定《资产清查实施方案》和《统计报告制度》;特殊资产管理方面主要制定《境外资产管理办法》、《无形资产管理办法》、《涉密资产管理办法》及《IT资产管理办法》等(见附表:行政单位国有资产管理制度框架)。
    从微观方面来说,各主管部门和行政单位要建立健全单位内部国有资产管理的具体办法,完善国有资产管理责任制,加强内部管理和控制,以确保国有资产的安全和完整,防止资产流失。
    二、推动国有资产的合理配置和有效使用
    (一)合理配置资产
    所谓合理配置,一是要按照国家行政工作的规律和要求,保证各项工作任务有充足的资源供给,尽量避免出现结构性失衡;二是要按照物尽其用的原则,对行政单位中长期闲置不用的资产积极进行调剂,加快资产的合理流动,实现优化配置,以充分发挥资产的最大效益。
    国有资产在各行政单位之间配置不合理的现象,在各地区、各部门非常普遍,这是当前国有资产管理存在的比较突出的问题。据调查统计,在被调查的106家在京中央行政单位中,有59.4%的单位人均办公用房面积低于平均水平。而有些部门人均占用办公用房的面积却超出平均水平很多,有的部门人均办公用房面积高达100多平方米,是平均水平的3倍,苦乐不均现象十分严重。以湖北省某市为例,市直行政事业单位现有房产总面积141.46万平方米,人均占用房产面积77平方米,办公用房相当宽裕。但该市却有许多市直单位没有房产可用,办公用房只能由市财政拨款租借。还有一些单位人均占用办公用房面积却达到几百平方米,有闲置房产可供出租。其中一个部门,现有人数只有8人,办公用房居然有2591平方米,人均占用办公用房面积高达324平方米;除办公用房外,还有闲置房产227平方米,经营出租房产面积185平方米,每年经营收益达几十万元。不仅办公用房存在配置不公平的问题,公务用车的配置也存在同样问题。仍以在京中央行政单位为例,各单位百人平均实际占用车辆18.6台,但却有18%的单位百人平均实际占用车辆超过30台,个别部门甚至超过40台。与此同时,有的部门百人平均占用车辆低于10台。
    资产配置不公平直接影响着行政单位工作人员的积极性,还导致了单位之间的盲目攀比,大大增加了财政的负担。而一些资产配置较多的部门,利用闲置资产取得收益,向职工发放政策外津贴补贴,又造成部门之间收入分配的不均衡。造成资产配置不公的主要原因是资产配置审批不严或没有审批规定,缺乏全面的资产配置标准。因此,必须加强国有资产配置管理,建立切实可行的资产配置标准和资产审批制度,通过增量调节存量,逐渐改变资产配置不公的现状。
    (二)推动资产有效使用
    所谓有效使用,就是指国有资产在使用期内充分发挥其功能,在使用过程中力求避免无计划、轻管理、不维修、提前报废、任意处理或限制等不良现象。
    资产使用效率不高是行政单位国有资产管理的另一个严重问题,许多单位存在着大量闲置资产,是国有资产的使用效率低下的主要原因。以在京中央行政单位房产使用状况为例,在被调查的106个单位拥有的2056.6万平方米房产中,有0.4%处于闲置状态,面积达9.1万平方米。在车辆使用上,一些单位的车辆每天除了接送通勤,其余时间都停在单位,而这些车辆的保险费、维修费和司机的工资福利等费用却必须照常开支。除了房产、车辆等主要资产外,一些办公设备也存在类似问题。有些单位盲目求全、求新,购置了许多不经常使用的设备,淘汰了许多还能够使用的设备。
    资产使用效率不高一方面使有限的资源不能发挥最大的效能,浪费了宝贵的财政资金;另一方面,也助长了一些单位中存在的奢靡之风,许多单位对国有资产不珍惜、不爱护,甚至大手大脚、毫无节制。因此,必须加强行政单位国有资产的使用管理,提高资产的使用效率。
    三、保障国有资产的安全和完整
    行政单位的职能是进行社会管理、提供公共服务,不以营利为目的,行政单位的国有资产是行政单位开展行政工作的物质保障,保障国有资产的安全和完整,防止国有资产流失,是行政单位国有资产管理工作中的一项基本任务。行政单位必须建立完整的账卡,以全面反映国有资产的存量状况;要严格的管理制度,健全各项手续,明确使用责任,落实各项措施,使国有资产管理做到制度化、程序化;要建立统计报告制度,及时掌握资产的使用及增减变动情况。对管理中发现的问题,要及时解决,以确保行政单位国有资产的安全完整。
    四、监管尚未脱钩的经济实体的国有资产,实现国有资产的保值增值
    行政单位用非经营性资产投入生产经营活动是在特殊历史条件下产生的一种行为,随着市场经济体制的建立和完善、政府职能的转变和财政改革的深入,行政单位的经营性活动将逐渐被取消。由于目前实际工作中客观上有一些行政单位还不同程度地拥有一定数量的经营性资产,这部分资产不能置于管理制度之外。财政部门和行政单位必须加强对未脱钩经济实体的国有资产的监管工作,堵塞漏洞,防止国有资产流失。
    第五条 行政单位国有资产管理的内容包括:资产配置、资产使用、资产处置、资产评估,产权界定、产权纠纷调处,产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等。
    [解读]    本条是关于行政单位国有资产管理内容的规定。
    行政单位国有资产管理内容包括从入口到出口全过程的监督管理。本办法针对行政单位国有资产管理各个环节中存在的问题,对管理进行了全面规范,主要包括以下几个方面:
    一、资产配置方面
    一是明确资产配置的原则;二是制定资产配置的标准;三是明确资产配置的审批程序;四是资产配置与部门预算相衔接。
    二、资产使用方面
    一是规范资产日常使用管理,提高资产使用效率;二是对闲置资产进行调剂使用;三是明确资产有偿使用的审批程序;四是对资产有偿使用收入实行“收支两条线”管理。
    三、资产处置方面
    一是明确资产处置的内容和要求;二是规定资产处置的审批程序;三是对资产处置收入实行“收支两条线”管理。
    四、资产评估方面
    一是规定应进行资产评估的情形;二是明确资产评估项目实行核准制和备案制;三是明确被评估单位的义务和责任。
    五、资产统计报告、资产清查方面
    一是规定行政单位应当建立资产登记档案;二是明确提出资产统计报告是预算管理和资产管理的依据和基础;三是提出了资产管理信息化的要求;三是对资产清查和产权登记工作做出了规定。
    六、监督检查方面
    一是对财政部门、行政单位及其工作人员应认真履行职能做出了规定;二是结合《财政违法行为处罚处分条例》,明确了相关管理机构和人员在行政单位国有资产管理活动中违法行为应承担的法律责任。
    七、产权纠纷调处工作方面
    一是明确了产权纠纷的定义;二是明确了产权纠纷调处程序。
    第六条 行政单位国有资产管理活动,应当遵循以下原则:
    (一) 资产管理与预算管理相结合;
    (二) 资产管理与财务管理相结合;
    (三) 实物管理与价值管理相结合。
    [解读]    本条是关于行政单位国有资产管理原则的规定。
    一、行政单位国有资产的管理原则
    (一)资产管理与预算管理相结合
    行政单位国有资产绝大部分是由财政预算资金形成的,财政预算资金安排的科学性、规范性,预算安排的资金量,直接决定了资产配置数量、质量,和不同单位之间资产配置的公平性、合理性。因此,预算管理是规范和加强资产管理,通过增量来调节、控制存量的最有效手段,只有将资产管理与预算管理紧密结合起来,才能真正抓好资产管理工作。同时,资产管理工作也是预算管理的一项基础性工作,有效开展资产管理工作,及时提供准确、完整的资产统计报告、资产清查和财务管理有关数据资料,作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据,有利于深化部门预算管理改革,科学编制预算。因此,资产管理与预算管理相结合既是加强资产管理、从源头上控制资产形成的客观需要,也是细化预算编制、提高预算编制科学性的有效手段。
    (二)资产管理与财务管理相结合
    在会计要素中,“资产”占有非常重要的地位。资产管理是财务管理的有机组成部分,与财务管理是不可分割的。加强财务管理工作一项非常重要的内容,就是加强资产管理。同时,加强资产管理,有效开展资产管理工作,也有利于推动财务管理工作,提高财务管理水平。如果将二者割裂开来,将会导致资产管理与财务管理脱节,形成“两张皮”,既不能真正加强资产管理,也会影响财务管理工作。因此,资产管理与财务管理相结合既是加强资产管理、促进资产合理配置、有效使用的客观需要,也是加强财务管理、规范财务行为的有效手段。
    (三)实物管理与价值管理相结合
    实物管理与价值管理是资产管理工作的两个方面,实物管理主要侧重于保障实物资产的安全完整,价值管理主要侧重于账务管理。账务管理为实物管理提供了根据,实物管理是账务管理的基础。实物管理与价值管理相结合的基本要求,是账实相符、账账相符、账卡相符。因此,实物管理与价值管理相结合既是保障国有资产安全和完整的客观需要,也是加强资产的会计核算、保证账实相符的有效手段。
    二、资产管理与预算管理脱节是以往资产管理弱化的重要原因之一
    长期以来,行政单位国有资产管理弱化,监督管理不力,其中一个很重要的原因,就是资产管理与预算管理脱节。在资产配置、使用、处置等环节没有做到资产管理与预算管理相结合。资产统计报告等资产管理的基础数据资料没有作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据,资产配置预算的审批往往存在较大的盲目性,进一步加剧了资产配置的不公平性。预算编制、审批等管理工作没有为资产管理提供强有力的支持,资产管理工作缺乏有效的调控手段,难以实现公平资产配置、提高资产利用率、规范国有资产收入管理等目标。
    三、如何实现资产管理与预算管理相结合
    在本办法以及今后的管理思路中,资产管理与预算管理相结合体现在方方面面:
    (一)资产配置环节
    本办法第十四条规定,行政单位购置有规定配备标准的资产,必须按照规定程序报经同级财政部门审批同意后,各单位才能将资产购置项目列入单位年度部门预算,未经批准,不得列入部门预算,也不得列入单位经费支出。上述规定,有利于用预算手段控制行政单位的资产配置,科学合理地配置资产,逐步实现资产存量的公平合理;有利于严格审核资产配置事项,减少不必要的配置项目,节约财政资金,提高预算编制的科学性。
    (二)收入管理环节
    资产有偿使用收入和处置收入,属于政府非税收入,是财政收入的重要组成部分,应当按照中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》(中办发[2005]21号)、财政部、国家发改委、监察部、审计署《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》(财综[2003]29号)、财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)的规定,实行“收支两条线”管理。基于此,本办法第二十五条规定,行政单位出租、出借的国有资产,其所有权性质不变,仍归国家所有;所形成的收入,按照政府非税收入管理的规定,实行“收支两条线”管理。第三十三条规定,行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入,按照政府非税收入管理的规定,实行“收支两条线”管理。
    (三)统计报告环节
    本办法第四十五条规定,经财政部门审核批复的统计报告,应当作为预算管理和资产管理的依据和基础。
    (四)积极探索采用实物费用定额编制相关经费预算
    为了进一步深化部门预算改革,促进和加强中央部门实物资产高效管理,探索实现资产管理与预算管理相结合的新途径,从2004年开始,财政部开展了实物费用定额试点工作,根据各单位办公用房、车辆的实际占有数量,和按实物量平均计算的费用定额标准,计算考核这部分公用经费。
    第七条    行政单位国有资产管理,实行国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用的管理体制。
    [解读]    本条是关于行政单位国有资产管理体制的规定。
    一、行政单位国有资产管理体制
    行政单位国有资产管理,实行国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用的管理体制。
    (一)国家统一所有
    国家统一所有,是指国有资产属于全民所有,也就是说,中华人民共和国是国有资产所有权的唯一主体,国务院代表国家行使国有资产的所有权,财政部代表国务院对行政单位国有资产实行综合管理。
    (二)政府分级监管
    政府分级监管,是指国家对行政单位国有资产实行分级分工管理和监督。国有资产分级分工管理主体的区分和变动不是国有资产所有权的分割和转移。根据我国的基本国情、行政区划和行政管理体制的客观要求,和国有资产规模庞大的实际情况,国有资产不可能都由中央政府统一管理,必须实行分级分工监管。在我国,共有五级政府,即中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级政府,只有实行分级分工监管,才能充分调动各级政府的积极性,把国有资产管理工作做好。
    (三)单位占有、使用
    单位对其占有、使用的国有资产拥有四项主要权利:一是拥有自主支配和使用的权利;二是依据国家有关规定,经批准可以将其拥有的资产出租、出借,并取得相应收益的权利。但其收益必须纳入财政专户管理;三是符合国家规定,经批准进行资产处置的权利;四是受国家法律保护,国有资产不受侵犯的权利。
    二、全国行政单位国有资产管理体制的具体框架
    按照统一领导、分级管理的原则,根据我国政府行政管理体制、财政管理体制的级次划分,全国行政单位国有资产管理相应划分为中央、省、市、县、乡五个级次。为充分调动主管部门和行政单位的积极性,根据我国现行预算管理体制、财务会计管理体制,对各级政府所属行政单位国有资产实行三级管理[见附表:行政单位国有资产管理框架]:第一级是各级财政部门。其作为政府负责行政单位国有资产管理的职能部门,对行政单位的国有资产实行综合管理。同时,上级财政部门对下级财政部门负有监督、检查和指导工作的责任;第二级是主管部门或接受委托的各相关部门。财政部门根据工作需要,可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成。有关单位根据受托管理范围,对行政单位国有资产实行监督管理,并对财政部门负责;第三级是行政单位,对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。
    在这种体制下,各级财政、主管部门和各单位可以各司其职、各负其责,有利于加强行政单位国有资产管理工作。同时,这一设计与现行行政管理体制、财政预算体制和财务会计体制基本相符,有利于行政单位国有资产管理工作的有效开展。与此相适应,资产清查、信息系统、统计报告等也将照此框架设计。


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