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《事业单位国有资产管理暂行办法》讲座(一)

财政部教科文司

    一、《办法》出台的意义
    《办法》是今后一个时期规范和加强事业资产管理的指导性文件,是财政部门在部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线等各项财政改革的基础上,不断充实和完善财政管理职能,拓展政府理财领域,提高政府为民理财能力的一项重大举措。《办法》的出台,标志着我国事业资产管理工作进入了一个崭新的阶段,将对我国的社会主义市场经济体制及节约型社会、和谐社会建设产生深远的影响。以《办法》为指导,进一步加强事业资产管理,具有十分重要的意义。
    --加强事业资产管理是健全国有资产管理体制,完善社会主义基本经济制度的必要举措。事业资产是国有资产的重要组成部分,但长期以来我们对国有资产的认识和运作往往偏重于国有企业经营性资产,对事业资产关注不够。1998年至今,财政部门、主管部门、国资监管机构、政府机关事务管理机构等部门均从不同角度对事业单位国有资产进行了监管,并取得了一定成效。但由于具体监管职责不很清晰,造成事业单位国有资产管理具体工作中,存在着职责交叉和管理的真空,使得事业资产监管成为国有资产管理体制中十分薄弱的环节。因此,加强事业资产管理,是当前形势下健全我国国有资产监管体制,完善社会主义基本经济制度的一项必要举措。
    --加强事业资产管理是完善公共财政体制,切实转变政府职能的客观需要。按照公共财政的要求,市场在资源配置中发挥基础性作用,政府应主要负责提供公共产品和公共服务,这也正是社会主义市场经济条件下政府职能由传统的管理型向服务型转变的核心要求。近年来,财政部门积极推进部门预算改革、国库集中收付改革等各项财政改革,不断完善公共财政框架体系,从财政资金的管理层面实现了公共财政改革的重大突破。但由于在资产管理方面还缺乏有效的措施和手段,很大程度上制约了公共财政功能的发挥,也限制了政府公共服务水平的进一步提高。为此,各级财政部门必须拓展政府理财领域,通过加强事业资产管理,合理配置和有效利用国有资产,充分发挥其在事业单位履行职能方面的物质基础作用,以实现公共财政的目标要求,切实推进政府职能转变。
    --加强事业资产管理是理顺收入分配关系,构建社会主义和谐社会的基础环节。健全的收入分配制度和规范的收入分配秩序,是社会稳定、和谐的前提和保证。随着我国经济规模的不断扩大和公共财政建设步伐的加快,国家对公共事业的保障力度将进一步加大,事业单位国有资产的规模也将快速增长。从完善事业资产管理体制入手,强化对事业资产的监管,可以切实推进事业单位津贴补贴规范工作和工资制度改革,从源头上遏制津贴补贴发放混乱的现象,为构建社会主义和谐社会提供保证。
    --加强事业资产管理是降低事业运行成本,建设节约型社会的必然要求。建设节约型社会,首先应从降低政府和事业单位运行成本做起。因此,必须强化节约意识,加强管理,采取有效措施维护事业资产的安全完整、防止国有资产流失,并对现有存量资源进行有效整合,使其发挥最大使用效益,坚决杜绝资产的闲置浪费。同时,根据事业单位履行职能的需要,结合存量资产使用状况,合理安排预算,实现以存量制约增量、以增量激活存量,从而有效降低政府运行成本,节约社会资源,加快推进节约型政府、节约型社会建设。
    二、适用范围
    《办法》第二条规定“本办法适用于各级各类事业单位的国有资产管理活动。”要准确把握《办法》的适用范围,必须明确以下几点内容:
    第一,《办法》所称事业单位应当是按照国家有关事业单位登记管理的规定登记或备案的事业单位。根据2004年6月27日《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》,修订后的《事业单位登记管理暂行条例》第二条:“本条例所称事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。” 另外,《办法》附则中明确了占有、使用国有资产的社会团体和民办非企业单位需参照本《办法》执行。
    第二,“各级”是指包括中央和地方各级政府管辖的事业单位。按照现行规定,事业单位实行分级登记管理,县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构负责实施事业单位的登记管理工作。《办法》是全国性的,对全国各级事业单位国有资产管理具有普遍约束力,即在各级政府事业单位登记管理机关登记或备案的事业单位,均适用本办法。
    第三,“各类”是指包括各种类型的事业单位。事业单位类型众多,从涉及的行业来划分,有教育类、科技类、文化体育类、卫生类、经济建设类、农林水气类,等等。从经费来源划分,主要包括财政补助和经费自理两大类。尽管各种类型的事业单位有其各自特殊的活动规律,但作为事业单位,其在资产管理上存在共性要求,均适用本《办法》的原则规定。
   第四,《办法》适用范围限定在“国有资产管理活动”。这是因为,虽然事业单位本身和其举办资产来源均属于国有,但在事业单位的业务和经济活动中必然也会涉及一些非国有资产,而这些“非国有资产”不属于本办法规范的范围。
第五,《办法》附则中规定了属于上述范围,但不适用本《办法》的特例。即企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位应由财政部门按照企业国有资产监督管理的有关规定实施监督管理;参照公务员管理的事业单位和社会团体则应执行行政办法。
    三、主要特点
    《办法》与1995年原国家国有资产管理局、财政部颁发了《关于印发〈行政事业单位国有资产管理办法〉的通知》(国资事发[1995]17号)(以下简称17号文件)相比,有以下几个特点:
    --进一步明确了管理机构及其管理职责。《办法》构建了“财政部门-主管部门-事业单位”三级管理模式,并进一步明确了三个管理主体在资产管理工作中的具体职责和权限。按照新的体制,财政部门、主管部门、事业单位要明确管理机构和人员,分别对事业资产实施综合管理、监督管理和具体管理。考虑到事业单位性质及事业资产管理工作的复杂性,规定“财政部门根据工作需要,可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成”,这为各级财政部门结合实际需要安排工作重点、提高工作效率增加了灵活性。
    --体现了资产管理与预算管理、财务管理相结合的新理念。以往资产管理的突出弊病在于与预算管理、财务管理相脱节,这既不利于资产管理的规范,也限制了预算和财务管理水平的提高。《办法》突出强调了资产管理应坚持与预算管理、财务管理相结合的原则,并在多个条款予以了具体体现。如规定限额以上资产购置事项经财政部门审批方可纳入预算;规定资产处置批复是财政部门安排预算的重要依据等等。
    --体现了资源整合和共享共用的新理念。针对事业资产普遍存在的闲置浪费、使用效率不高的现象,《办法》强调财政部门、主管部门和事业单位要积极推动事业资产的有效整合和共享共用,并明确了主管部门、财政部门对事业单位长期闲置、低效运转或超标准配置资产的调剂权,体现了优化事业资产配置、整合事业资源的要求。
   --取消了“非经营性资产转经营性资产”的概念。过去将事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借作为“非经营性资产转经营性资产”行为来规范和管理,《办法》取消了这一概念。这主要是考虑:一是“经营性”与“非经营性”往往较难界定,且存在相互转化而不是单向转化的问题。二是部分资产虽然已用于投资或出租、出借、担保,但在事业单位的会计账面中仍然反映为事业单位占有的资产,只是资产的使用方向发生了变化,本质上还是非经营性质,有别于国资委管理的“经营性资产”。因此《办法》不再采用“非经营性资产转经营性资产”的概念,明确“事业单位国有资产的使用包括单位自用和对外投资、出租、出借、担保等方式。”
    --强化了国有资产收益的管理。事业单位国有资产收益监管不严,是导致收入分配秩序混乱的根源之一。《办法》按照政府非税收入管理的有关规定,结合事业单位财务制度改革的方向,强调了对事业单位国有资产处置收入和有偿使用收入的管理要求。
--实现了对事业单位各项资产的全面管理。《办法》包含的资产范围不仅指实物资产,也包括非实物资产;不仅包括固定资产管理,还包括流动资产、对外投资、无形资产等其他形态的资产管理。《办法》涵盖的管理内容也比较全面,既包括了资产配置、使用、处置各个不同环节的管理要求,也对产权登记、纠纷处理、资产评估、资产清查和资产报告等基础管理工作进行了全面规范。
--增加了对事业资产实行信息化管理的新规定。《办法》明确提出要建立和完善事业单位国有资产管理信息系统,对事业资产实行动态管理,体现了信息化时代资产管理的突出特点和要求。
    四、管理原则
    《办法》第四条规定:“事业单位国有资产管理活动,应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则,推行实物费用定额制度,促进事业资产整合与共享共用,实现资产管理和预算管理的紧密统一;应当坚持所有权和使用权相分离的原则;应当坚持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。”
    --关于资产管理与预算管理相结合的原则
预算管理与资产管理是互为前提和基础,既相互促进,又相互制约。一方面,财政预算是资产形成的主渠道,预算管理水平的高低决定着资产配置的合理性。事业单位资产的日常维持运转和价值补偿主要依靠预算安排来实现,其增量更直接来源于单位的年度预算。预算安排的不合理,将造成资产配置的不公平,导致资产的闲置浪费,降低资产使用效益。另一方面,资产存量是核定单位预算的重要基础,资产管理水平影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上,才能结合单位履行职能的需要,科学核定单位资产收益、资产配置、资产消耗等预算。
    --关于所有权与使用权相分离的原则
     所有权属于国家,使用权在单位。所有权是财产主体对财产客体的排他的最高支配权,是财产权的核心。占有权是对财产的实际控制权。使用权以占有权为前提,不占有就不能使用。当所有权与财产分离后,所有人的所有权与使用权发生分离。所有权与使用权分离的情况下,收益权可以由法律规定由所有人和使用人共同享有。对国有企业来讲,所有权和经营权分离是政企分开的要求;而对事业单位来讲,所有权和使用权相分离是政事分开的要求。事业单位国有资产的所有权由财政部门代表国家来行使,占有使用权由事业单位行使,二者必然要求分离。
    --关于资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则
    资产管理是财务管理的重要组成部分。现行《事业单位财务规则》中,将资产管理作为专门一章做了详细规定和阐述。从单位内部管理的角度看,资产管理也不能脱离财务管理,并要做到账账相符、账实相符,实物与资产账、资产账与财务账都应衔接一致。
    --关于实物管理与价值管理相结合的原则
这是从不同的侧面、不同的角度对资产进行的全面管理。价值管理侧重于以货币形式记录单位占有、使用资源的规模、消耗和结构,与经费的收支紧密相连;实物管理则是从资产具体形态的购置、使用、处置等各个环节入手,对资产实施全方位的管理、维护。在配置环节,实物资产既要能满足工作和业务活动需要,又要经济、节约,资产价值要及时准确入账,按制度规定真实予以反映;在处置环节,实物资产的毁损、灭失都要证明齐全、手续齐备,资产价值则要按照财务制度规定及时进行账务处理,做到账实相符;在资产使用环节,不仅要考虑实物形态的资产运行和维护,同时要考虑其价值链条。此外,事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借等行为,还涉及国有资产权益、收益的财务管理。
    五、管理体制
    《办法》第五条规定:“事业单位国有资产的管理实行国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用的管理体制。”
    --关于“国家统一所有”
    事业资产是以国有资产初始投入,并由国家财政资金不断补偿积累形成,因此属于国家所有。事业单位国有资产的使用目的是提供公共服务或公共产品,公共产品的非竞争性、非排他性的特点决定了其资产的国家所有和国家提供。
    --关于“政府分级监管”
    各级政府代表国家对本级事业资产实施监管。一级政府一级财权一级事权,各级政府代表国家行使着所有者权利。中央政府和地方政府的财权分离后,一级政府一级财权,每级政府都承担着对等的财权和事权,每级政府都要为本辖区的公共服务和公共产品的满足和发展提供必要的财力支持和管理支持,所以,政府分级监管是财权和事权统一的体现,也是资产管理与预算管理、财务管理相结合的体现,是资产管理的内在规律的要求。
    --关于“单位占有使用”
    事业单位拥有对本单位资产的占有使用权和事业法人的自主经营权,并在国家资产管理的法律、行政法规的规范下,占有、使用国有资产;国有资产管理部门不能随意干涉事业单位正常的业务活动。但是,事业单位享有占有、使用权,并不意味可以任意安排资产的使用方向。国家配备给事业单位资产是保证其完成事业发展任务的重要资源,单位若将资产用于对外投资、出租、出借等经营活动,则必须经过财政部门的批准。


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