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迈向公共财政体制的重要一步
——财政部副部长楼继伟就实施政府收支分类改革答记者问

2006年3月12日  财政部新闻办公室

    温家宝总理在政府工作报告中指出,实施政府收支分类改革,完善预算管理制度,是2006年我国财政体制改革的重点。12日,财政部副部长楼继伟就实施政府收支分类改革的有关情况回答了记者的提问。
    问:实施政府收支分类改革的意义是什么?
    答:大家知道,近年来,按照党中央、国务院的总体部署,财政部和中央各部门积极探索,大胆实践,围绕着建立和完善我国公共财政体制的目标,在财政管理方面进行了一系列重大改革并取得显著成效。我们实行了部门预算改革,实现了一个部门一本预算;对部门基本运行的钱和办事的钱进行了科学划分,为支出的追踪问效打下了基础;通过规范预算的编制和上报程序,使预算分配过程逐步走向公开透明。深化了“收支两条线”管理,实行收支脱钩,规范了部门行政和执法行为,保证了部门职能的履行。推行了国库集中收付和政府采购制度,大大减少了财政资金被截留挪用和损失浪费,降低了政府行政成本,提高了财政资金的使用效益和效率。通过这些改革的推进,可以看出,财政在管理上确实迈上了一个新的台阶,一个符合社会主义公共财政体制要求的现代财政管理框架正在逐步形成。
    政府收支分类是财政预算管理的一项重要的基础性工作,直接关系到财政预算管理的透明度,关系到财政预算管理的科学化和规范化,是公共财政体制建设的一个重要环节。按照社会主义市场经济体制的发展要求,建立一套规范的政府收支分类体系,对建立民主、高效的预算管理制度,扩大公民民主参与预算过程,保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利,推进社会主义政治文明和政治民主建设,都具有重大意义。
    问:现在的预算科目体系都有些什么弊端?
    答:我们现在的预算科目体系,还是建国初期参照原苏联体系建立的,随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政体制的逐步确立,以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政改革的不断深入,现行科目体系的弊端也越来越明显,突出地表现在以下几个方面:
    一是与市场经济体制下的政府职能转变不相适应。目前我国社会主义市场经济体制已基本建立,政府职能也发生了很大转变,市场在资源配置中的基础性作用日益发挥,政府公共管理和公共服务的职能日益加强,与之相适应,财政收支结构也发生了很大变化。但作为反映政府职能活动需要的预算收支科目,却明显带有过去政府代替市场配置资源的色彩。这既不能体现目前政府职能转变和公共财政的实际,也带来了一些不必要的误解,影响各方面对我国市场经济体制的认识。
    二是不能清晰反映政府职能活动。在市场经济条件下,政府的重要职能,就是要弥补市场缺陷,满足社会公共需要,讲求公开、透明。政府预算必须反映公共需求,强化公共监督。但我国现行预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的,把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在政府预算上看不出来,很多政府的重点支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目之中,形不成一个完整的概念,不透明,不清晰,往往造成“外行看不懂,内行说不清”。
    三是财政管理的科学化和财政管理信息化受到制约。按照国际通行做法,政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府的职能活动,如搞教育、办小学;经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算,如办小学的钱究竟是发了工资,还是买了设备、盖了校舍。但我们现在还缺乏一套完整的支出经济分类科目体系,这对细化预算编制,加强预算单位财务会计核算,以及提高财政信息化水平都带来一定的制约。
    四是财政预算管理和监督职能弱化。现有《政府预算收支科目》只反映财政预算内收支,不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等,给财政预算全面反映政府各项收支活动,加强收支管理带来较大困难,尤其是不利于综合预算体系的建立,不符合十六届三中全会提出的实行全口径预算管理的方向,也不利于从制度、源头上预防腐败。
    五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应,既不利于财政经济分析与决策,也不利于国际比较与交流。我国国民经济核算体系以及金融统计指标体系均按国际通行标准作了调整,而政府预算收支科目体系一直未作相应改革,财政部门和国家统计部门每年都要根据工作的需要作大量的口径调整和数据转换工作。尽管如此,还是难以保证数据的准确性以及与其他国家之间的可比性。
    问:请您介绍一下改革的出台过程?
    答:对现行预算科目存在的主要问题,全国人大、国务院、中纪委非常重视,对推进政府收支分类改革提出了一系列明确要求。1999年,国务院有关领导提出:“要着手进行政府收支分类改革,为细化预算编制、推行国库集中收付和政府采购制度创造有利条件。”全国人大财经委在《关于2003年中央决算的审查报告》中特别指出,“科学规范的政府预算科目体系,对于加强预算管理具有重要意义”,并建议“抓紧制定并推行新的政府预算收支科目体系”。全国人大预工委表示:“政府收支分类改革是一项非常重要的工作,它不仅对预算编制、预算执行具有十分重要的意义,也将对今后各级政府职能的调整、建立公共财政起到十分重要的推动作用。对这项改革,我们将给予充分支持。”中纪委指出,新的政府收支分类是“加强预算管理,促进源头反腐的一项重大财政改革”。社会各界对推进政府收支分类改革,提高政府预算透明度的呼声也越来越高。在十届全国人大、政协会议上,陈晓萍、陈家骅等10余位代表和委员提出,要积极创造条件,全面推进政府收支分类改革。各级政府在深化各项财政改革、加强财政预算管理、完善公共财政体制的进程中,也迫切希望尽快对原计划经济体制下设计出来的科目体系进行改革,以适应财政管理由重分配向重绩效转变的客观需要。
    为了适应这些要求,解决现行预算科目体系存在的问题,财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革的研究工作,至今已有六年多的时间。在此过程中,我们认真研究了国际上政府收支分类的经验,结合公共财政、部门预算、国库集中收付等财政改革对科目体系的要求,在全国人大、中央有关部门、地方财政部门等各有关方面的积极参与、支持和配合下,经过反复修改和完善,于2004年底形成了《政府收支分类改革方案》。
    考虑到政府收支分类的涉及面很广,环节也比较多,比较复杂,为积极稳妥地推进这项工作,2005年我们又专门选择了比较有代表性的天津、河北、湖北、湖南、海南五个地区及交通部、科技部、中纪委、国家中医药管理局、水利部、环保总局等六个中央部门进行模拟试点,其中环保总局还是听说我们要进行科目改革试点的消息后,主动要求进行试点的。通过试点,地方和部门反映新的科目体系总体是科学的、可行的,并对推进改革表示支持。
    在此基础上,财政部2005年底正式向全国人大财经委和预工委做了汇报和沟通,向国务院报送了改革方案。2005年12月27日,国务院正式批准。由此标志着政府收支分类改革的方案设计、模拟运行、报批阶段的工作结束,正式进入实施阶段。
    问:改革的主要内容是什么?
    答:新的政府收支分类主要包括三个方面的内容,即收入分类、支出功能分类和支出经济分类:
    第一,对政府收入进行统一分类。收入分类总体上讲,变化不是很大。具体的变化主要是三个方面:一是扩大了范围,在原来一般预算收入、政府性基金预算收入、债务预算收入的基础上,将预算外收入和社会保险基金收入纳入了政府收支分类范畴,并形成了统一编码。二是体系上做了调整。新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移收入等。三是科目层次更为细化。比如各部门的行政事业性收费,过去科目中没有具体的收费项目,新的收入科目则作了反映。新的收入分类可以清晰地反映政府各项收入的具体来源。
    第二,建立新的政府支出功能分类体系。这是这次科目改革的核心。为什么这么说呢?因为这是思路上的变化。前面讲到了,过去我们的支出总体上是按经费性质分类的,把预算支出分为基建费、行政费、事业费等。它是抽象的,每个部门都用这些科目,看不出部门的职能是什么,究竟干了什么事。新的支出功能分类则从根本上作了改变,不再按经费性质设置科目,而是按政府的职能和活动设置科目,政府各项支出究竟做了什么事,就能直接从科目上看出来。按照这种思路,支出功能分类设置类、款、项三级。类级科目反映政府的某一项职能,款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面工作,项级科目反映某一方面工作的具体支出。比如教育是类级科目,普通教育是款级科目,普通教育下的小学教育就是项级科目。这样政府的钱做了什么事,做每项事花了多少钱,在预算上就能清楚地反映出来,老百姓也就看得懂了。
    第三,建立新型的支出经济分类体系。支出经济分类简单的说就是对支出的具体经济构成进行分类。比如前面讲到的用于小学教育的支出,究竟是盖了校舍还是发了工资,就要通过经济分类来反映。如果说功能分类是反映政府支出“做了什么事”的问题,经济分类则是反映“怎么去做”的问题。按照这个思路,支出经济分类对原来的支出目级科目作了扩充和完善,按照简便、实用的原则,设置类、款两级。类级科目具体包括:工资福利、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移支付、基本建设支出、其他资本性支出等。款级科目是对类级科目的细化,如其他资本性支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮、土地资源开发等。全面、明细的支出经济分类为加强政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析提供了重要工具和手段。
    在新的政府收支分类改革完全到位后,通过有效的信息系统,就可对任何一项财政收支进行“多维”定位。也就是可以看出每一笔资金的多个特征,比如这笔钱是哪个部门花的,做了什么事,是怎么去做的,都清清楚楚。这样既有利于社会各界加强对政府预算收支的监督,也有利于我们加强财政预算管理。
    问:请介绍一下新旧科目衔接需要注意哪些问题?
    答:新旧科目的衔接是政府收支分类改革的一个关键环节,重点要把握的,主要是以下几个问题:
    第一是新科目体系与现行预算管理方式的衔接问题。由于新的科目体系涉及面很广,如果完全到位,管理方面需要改革的内容很多。为了分清主次,尽快确立新的政府收支分类框架,我们考虑当前不改变预算管理的基本流程和管理模式;不改变预算平衡口径及政府性基金、预算外资金、社会保险基金等管理方式。我们在新科目体系下将继续分别编制政府一般预算、政府性基金预算和预算外收支预算。各级政府可用新科目继续向人大报送一般预算、基金预算,也可用新科目进行政府全部收支的统计汇总。为了方便工作,科目在总的编码体系下,又按一般预算、基金预算分别进行了科目拆分。预算报表和软件也主要是在原体系上对科目作些调整,口径、范围和管理程序暂不因科目改革作大的变动,这样做的目的是为了更好地实现新旧科目的平稳过渡。
    第二是科目口径的变化和数据转换问题。改革前后科目名称、口径发生较大变化,如新科目中的“教育支出”,除包括原“教育事业费”之外,还包括教育基建支出、教育行政费支出以及其他用于教育方面的支出。为保证2007年改革后与上年有关预算、执行数据的可比性,我们要对2006年的预算及其分月执行数按新科目进行数据转换,以实现新旧科目的衔接和可比。但改革后新科目数据与以前年度的旧科目数据之间就不能再直接进行比较了。同时,为了稳妥起见,2007年预算按新科目编制和执行,同时,还要做一套老科目的预算数据,以作备查和备忘。这样做虽然会增加一些工作量,但从更安全和稳妥的角度考虑是非常有必要的。
    第三是法定支出的考核口径问题。农业法、教育法和科技进步法都规定国家财政用于这几方面的投入要高于财政经常性收入的增长幅度。由于科目改革后,教育、科学、农业支出科目口径变化比较大,为保证政策的延续性并方便操作,经与全国人大财经委、预工委汇报和协商,并经国务院批准,改革后在安排教育等法定支出预算时,仍使用原口径进行考核。
    这里需要指出的是,2007年的预算编制在2006年下半年就要着手进行。在此之前,2006年上半年还要进行新旧科目相关数据的转换,整个改革工作时间很紧,任务也很重,但改革的推进确实有利于财政预算管理的透明化、规范化和科学化,这也是财政管理的又一次自我革命,希望能得到社会各界更多的理解和支持,使改革进行得更加顺利。(完)


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