2012年7月10日  来源：中国财经报　　
从“四菜一汤”到“自助餐”

　　何谓专项性一般转移支付？它与一般性转移支付和专项转移支付是什么关系？它能解决“会哭的孩子多喝奶”和“跑部钱进”的问题吗？它会使地方财政和部门增强统筹资金集中财力办大事的能力吗？它更有利于财政资金管理使用规范高效目标的实现吗？

　　经过近年来的改革实践，浙江省财政厅厅长钱巨炎给出的答案是：从资金性质看，这类资金有其特定的政策目标和相对确定的使用范围，属于专项资金；但同时这些资金又是财力性补助，具有一般性转移支付的优点，所以叫专项性一般转移支付。他反复强调，这项改革通过分配因素的政策性、导向性作用，既可以更有效地推动上级政府的政策意图、目标的落实，又同时实现了财政分配职能的回归，大大增强了政府的财政调控能力，有利于地方和部门集中财力办大事。

　　“它同时兼顾了一般和专项性转移支付的特点。简单打个比方，就是实现了从‘四菜一汤’式的专项转移支付(专款专用)到‘自助餐’式（定范围方向、不定具体项目）的专项性一般转移支付。”浙江省财政厅副厅长罗石林解释说，当然这种转变不仅仅是扩大使用范围那么简单，实践证明，它带来的变化是革命性的。

　　现实需求倒逼制度创新

　　龙泉市公安局剑池派出所坐落于城乡接合部的剑池街道，就在传说中干将莫邪铸剑的铸剑池不远处。一栋三层小楼，楼前空地足够大。走进派出所的一楼，进门左边是办案区、右边是办事区，二楼是办公区，三楼是生活区。记者注意到，进门左侧靠墙壁处专门辟出一块区域，摆放着三张小桌子，每张桌子配了三把椅子。

　　“这都是2010年省公安厅搞派出所功能区改造，省财政安排专项补助资金后才增设的，主要是为了方便来所办事的群众。”见记者打量这些桌椅，一旁的剑池派出所所长陈志斌解释说。

　　在办事区的几间调解室，窗明几净，录像监控设备一应俱全。陈志斌说，经过功能区改造，派出所的调解工作从以前的无论是报案、民事纠纷处理还是治安案件处理都在办公室进行，到现在的有专门区域进行调解，可以说是一个质的飞跃。

　　“这要搁在以前，如果发生民事纠纷以及小规模的群体性事件，事件双方的当事人都在一楼大厅或者办公室内，极有可能再次发生肢体冲突。”陪同记者采访的龙泉市公安局纪委书记、剑池派出所原所长刘继伟说，功能区改造后，群众来派出所办事更加方便，民警的安全更有保障，执法也更加规范了。

　　“这一成绩的取得，很大部分归功于省财政实施的专项性一般转移支付制度改革。”浙江省公安厅后勤处处长张征宇对记者说，这项改革整合了专项资金，使他们能够按照自己的工作重点集中财力办大事，顺利地完成了全省公安机关派出所功能区改造任务，而且大大高于省公安厅要求完成改造的比例。

　　张征宇说，派出所功能区改造项目是执法规范化建设的基础和支撑，然而过去根本没有相应的专项资金。省公安厅与省财政厅进行沟通后，将派出所功能区改造工作及时列入2010年公安专项性一般转移支付的一个分配因素，为基层公安机关解决了部分资金。省公安厅将近2亿元的专项性一般转移支付资金集中用在这项重点工作中，欠发达地区一个派出所补助25万元、发达地区则补助10万元。

　　张征宇的话有以下的注脚：2008年，中央和浙江省级财政安排浙江省公安机关转移支付资金为1.06亿元，但陆续下达的项目有18个，个别项目补助资金分配到单位仅为几万元。资金过于分散导致保障力度削弱，并给资金管理增加了难度。

　　“2009年以前，专项项目设置不合理。”张征宇解释说，为了支持省公安厅各警种业务建设，专项项目设置较多地考虑各警种的需求，但随着公安工作的逐步推进，资金的使用逐渐与基层实际需求产生一定的差距，或与当地财政安排的项目发生冲突，影响了资金效益的发挥。

　　同时，项目资金分配不科学。2009年以前，省公安厅将部分转移支付资金分配到厅内各警种，由他们提出初步分配方案。“但由于缺乏科学的方法和有效的监督，各警种在分配资金时容易受到人为因素和主观判断的影响。”

　　当时，类似的问题在浙江省级各部门预算单位都程度不同地存在，基层部门对此也深有感触。义乌市财政局预算局局长黄健勇说：“以前，最小的一个专项项目只有3000元，但还是要走程序。细算下来，每年至少有几百个专项项目。各个部门从年初就开始写报告申报项目，有的项目要隔一年才能批下来，严重地影响了工作的进展。”

　　黄健勇说，在2009年以前，由于省里的专项转移支付资金往往要集中到下半年、甚至年底才能下达到市县，每年在做预算的时候，往往要用自己的资金“垫付”，待省里的专项资金下达后，再“置换”出来，增加了很大的工作量。

　　专项性一般转移支付制度改革，改变了以往单个项目资金量小、资金到位不及时的被动局面。而浙江省公安厅在全国公安机关执法规范化建设工作中所取得的优异成绩，正是对该制度成效的有力佐证：截至2011年6月底，全省1118个派出所完成1069个，完成率95.62%，超额完成省厅规定的改造数量。

　　缓解资金供需矛盾的良方

　　浙江省的专项性一般转移支付制度改革发端于行政政法系统。“我们省的现实情况倒逼我们走制度创新这条路。”全程参与这项改革的省财政厅行政政法处处长楼梅芳感慨道，2007年国家对法院诉讼费实施“缓、减、免”政策，政法系统的收入大幅减少，对财政保障经费依赖性加大。2008年，我国的政法系统实施了政法经费保障体制改革，实行收支脱钩的财政全额保障机制，要求从中央到地方各级财政都要承担相应的保障责任，确保政法机关履行职能的必要经费之需，这对地方政府的财政保障能力提出了更高的要求。

　　浙江省工商局计财处处长顾永红告诉记者：2008年9月1日起，中央决定在全国范围内停征个体工商管理费和集贸市场管理费“两费”。为此浙江省工商行政性收费减收10多亿元，加重了浙江省各地财政的负担，也给浙江省工商部门经费保障带来了较大影响和困难。为减轻“两费”停征造成的不利影响，省财政厅积极筹措资金，设立了省对市、县工商行政管理的专项性一般转移支付。

　　由于政法系统工作涉及维稳大局，除保障政法机关的正常运转需要外，每出台一项新政策或遇到关乎社会稳定的大事，就要求相应增加专项资金，再加上部门需求的扩张倾向，要求设立的专项资金名目繁多，需求规模不断膨胀，财政部门难以运用有效手段来加以约束，财政支出刚性不断增长，压力不断加大。

　　“由于在预算单位，项目之间是分割的，分开使用。通常出现的一种情况是，部门预算单位主管厅（局）长一换，对同一项工作，都要求省级财政部门再设立专项资金支持。这样一来，就存在重复申请、分配的可能，容易造成资金的浪费。”楼梅芳的话语间流露出某种无奈。

　　“上述问题和现象不仅在行政政法系统存在，而且在各个业务系统，如农业、教科文系统等都存在，是一种普遍现象。”浙江省财政厅总预算局副局长章启诚说，在相当长的一个时期内，财政资金供需矛盾仍然是财政面临的主要问题。

　　楼梅芳说，在供需矛盾凸现的情况下，为了确保行政政法系统的高效运转，必须对财政资金的保障机制进行改革创新。

　　财政在革自己的命

　　“集中财力（在一个项目上）办大事取得了以前不敢想象的效果。派出所功能区改造要搁在2009年以前，是不敢想象、也是不可能的。”张征宇说，以前项目多、且小而散、专款专用，想办这样一件大事近乎天方夜谭。“从某种程度上来说，这是财政在革自己的命！”

　　为什么说财政在革自己的命？因为专项性一般转移支付改革实行“因素法”分配，省财政以各地业务量、工作绩效、地方财力状况、机构人员等因素，确定权重系数后，将专项性一般转移支付资金直接下达到市县财政部门。“业务处室的主要精力从此不再用在分配专项资金上，而且到财务部门跑项目的人几乎绝迹了！”楼梅芳解释说。

　　罗石林强调，2009年以前，从微观管理层面看，财政基础管理、资金分配机制等实际操作方面还缺乏规范有效的管理方法和技术手段，财政资金管理相对粗放，财政部门虽投入大量的人力、精力，但仍无法实现精确高效的全过程管理，管理效能不高。

　　他具体分析说：其一，专项资金需经申报、审核、分配、下拨、绩效评价等众多环节，这些管理要求对县一级是十分必要的，但对省级部门也按此管理，显然超出了有效管理的半径，鞭长莫及，要这样做形式大于实效；同时，专项项目设置不科学、不合理，“小而散”情况普遍，难以集中财力办大事；有些项目“大而广”，补助目标、对象不清晰，信息不对称，监督管理跟不上。

　　其二，转移支付分配不够规范、透明。专项转移支付资金安排缺乏有效监督，掌握专项资金的部门之间缺乏协调，有些单位、企业和个人多头申请专项资金，有重复安排现象；有的部门把分配财政专项转移支付资金视为本部门开展工作的主要手段；分配使用程序不够规范，监督管理不够到位。

　　其三，预算执行进度慢。专项转移支付分配方式，主要采用项目申报制，然后由主管部门及财政部门综合平衡、筛选确定补助项目和金额。当补助下达市县后，很多当年都来不及拨付到项目实施单位，造成预算执行进度缓慢，影响了资金发挥使用效益。

　　“现在的转移支付，专项的多，结余大：一方面财政资金不够用是一种常态，但另一方面又有大量结余。但因要求专款专用，市县想办一件大事，又不能将类似的专项资金整合在一起使用。”罗石林说。

　　在传统的资金分配机制下，资金分配给谁、分配多少一定程度上取决于单位与主管部门、上级与下级部门的关系，取决于“跑资金”、“争项目”的频率。通过对财政资金分配机制的改革，建立科学、规范、透明的分配方法，可以有效铲除滋生腐败的土壤，降低资金分配中的廉政风险。

　　“资金分配完全是一种责任，决不是用来换取好处的资本！”罗石林斩钉截铁地说，搞资金分配的人要清醒地认识到这一点，推行专项性一般转移支付制度改革，就是财政要革自己的命。

游戏规则：按“因素”分配

　　去年12月，浙江省财政厅出台《关于实施省级专项性一般转移支付管理改革的通知》，要求在全省范围内全面推开这项改革。

　　熟悉财政工作的人都知道：一般性转移支付，具有财力均衡作用，但贯彻落实上级政府施政意图的功能较弱；专项转移支付，可以实现特定的政策目标，专项资金具有较高的灵活性，但也存在地方政府配套压力大，专项项目设置“多、小、散”，不利于地方财力的统筹，执行进度慢，效益难以充分发挥等问题。

　　两种转移支付方式各有优缺点，如何克服弊端，扬长避短，促进基本公共服务均等化和保障政府出台的重大政策贯彻落实的双重目标实现，对进一步完善财政转移支付制度提出了新的命题。

　　基础：精心制定分配方案

　　“制定分配方案是这项改革的基础和前提。”省财政厅行政政法处处长楼梅芳介绍说，首先是要改变分配办法：改变以往专项资金要求申报项目的办法，根据各市、县（市、区）对经费保障的努力程度、业务工作量和管理绩效等情况，采取因素法分配。

　　其次是明确使用方向：在资金分配时不定具体项目，但明确使用范围和方向，由市县财政和相关部门在规定的使用范围方向内根据实际情况，落实到具体项目，并报省财政厅备案，确保专款专用。

　　“比如，办案（业务）费必须用于政法系统办理各类案件（业务）所需，业务装备费必须用于政法机关购置各类业务装备支出，不得用于购置非业务固定资产、人员经费等。”省财政厅行政政法处副处长童黛铭强调说。

　　楼梅芳说，另外两个方面也很重要，一是改变了以往专项转移支付要求市县配套的做法，将这部分资金纳入一般性转移支付，列入财政年终结算，由市县财政纳入同级行政政法机关部门预算，按指定用途统筹使用；二是强化财政部门的资金管理职能，由财政部门一家下达资金分配文件，同时抄送省级和各市县行政政法部门。

　　与此同时，浙江省财政还要求整合和规范专项转移支付资金。除一次性、突发性以及为中央补助具体项目配套的省级专项转移支付资金外，省级各部门原则上要将本部门现有专项转移支付资金整合成一个专项性一般转移支付项目。鼓励先行整合的部门，其改革推进情况作为部门预算和转移支付预算安排的重要依据。

　　对此，楼梅芳举例说，为进一步发挥资金合力和导向作用，对政法四部门除了中央补助和省配套的办案（业务）及业务装备费外，2010年整合了6个专项，2011年又整合了7个专项，最终归并整合为一个部门一个转移支付项目，实施因素分配法的资金量由2007年的2.6亿元，提高到2011年的21.2亿元。

　　“每年按照预算编制要求在‘二上’以前，省级各部门要向省财政部门提出下一年度资金分配因素的量化指标、权重系数和公式等建议，省财政部门审核后再与省级有关部门商定分配办法。”省财政厅总预算局副局长章启诚介绍说，预算经批准后，省财政在1个月内按照确定的分配办法分配下达资金。

　　他强调，确实必须的，可以在分配市县的资金预算内，按照轻重缓急顺序在项目库中选取并同时下达补助项目和指标；也可以在分配下达资金后，要求市县上报具体实施项目进行备案。

　　专项性一般转移支付资金是否纳入提前预告范围？对此，章启诚解释说，省财政厅规定，年度间分配结果相对固定的资金，省财政第一次下达分配文件后，以后年度不再行文，自动作为提前预告数。根据政策要求和分配办法，每年分配结果会有变动的专项性一般转移支付，也要在每年12月底前按其资金规模的一定比例提前预告市县，作为下一年度转移支付资金，并逐步提高提前预告的比重。

　　核心：科学设计因素权重

　　资金分配方案设计之后，根据什么来分配资金？浙江省财政厅借用了一般性转移支付中的因素分配法来进行资金分配。“这样，科学设计因素及其权重就成为整个改革中的重中之重。”章启诚强调说。

　　“在设计分配因素的问题上，我们公安厅是高度重视的。”省公安厅后勤处处长张征宇告诉记者，省公安厅后勤处主动与省公安厅各业务部门沟通，尽可能全面、系统地掌握影响因素，通过认真分析、仔细排查，最终确定民警实有人数、刑事案件立案数、治安案件立案数、考核评定结果、地方财力系数和资金绩效管理等作为分配因素。

　　对此，楼梅芳强调说，上述因素的设置，既能代表公安业务工作，又能客观反映因素与经费支出的动态比例关系，对人数多、案件工作量大、考核出色、资金管理优秀的单位能分配到更多的资金，反之则分配到较少的资金，实现了“只要努力就有收获”的分配导向。

　　因素的选取有两种模式：一种是按特定因素进行分配，对于具有特定用途的专项资金，以切块方式按单设的特定业务因素和权重进行分配；另一种是按普遍因素进行分配，一般采取业务工作量、市县财力状况、机构人员情况、工作绩效考评情况、财务管理考评情况等作为分配因素。

　　章启诚说，因素和权重并非一成不变，可根据每年的中心工作和重点工作调整、各地业务情况变化和管理需求的改变而进行适时调整，体现因素分配法转移支付机制的灵活性。

　　“比如政法系统办案经费因素设计中突出的是业务工作量因素，适当提高工作量的权重，而业务装备费突出的是人员因素，适当提高人员因素权重。”楼梅芳解释说，2011年为促进政法系统重点工作的贯彻实施，将特警建设、刑事技术建设、“清网行动”等重点工作纳入了分配因素。

　　“同时，我们还会根据实际情况进行综合平衡微调。”楼梅芳告诉记者，为保持资金分配数额的总体平衡，防止市县之间、年度之间补助的大起大落，我们会参考上年分配额设定相应的倍数控制线。

　　楼梅芳举例说，比如在工商行政管理专项补助分配中将分配金额控制在上年的80%-120%之间（剔除上年的调整因素后比较），即不足80%的，调增到80%，超过120%，调减到120%。对按因素法计算的分配额进行适当微调，以满足正常业务的延续性需求，确保改革平稳过渡。

　　同时，省财政厅要求：为体现资金分配的均等化效应，在资金分配因素中突出财力系数，即将财力系数提取作为一个单独因子，乘以其他因素与权重乘积之和，提升财力系数的作用，进一步向欠发达地区倾斜；为提高基层基本公共服务供给能力，确定市县补助限制比例，如政法补助在以因素法计算出补助数额后，按照市级补助不超过分配资金总额20%的限制比例进行调整，力争向基层倾斜；实行提前下达：2010年按下一年度资金20%的比例提前下达给市县，2012年将提前下达比例提高到50%以上，这样既有利于地方统筹资金，同时也相应加快了预算执行进度。

　　保障：监督检查追踪问效

　　在龙泉市财政局的一间会议室内，龙泉市财政局和该市公检法司部门的相关负责人正在分别介绍各自政法经费使用自查情况，内容涉及本单位财政转移支付资金的使用情况、存在的问题和整改措施。

　　“本次检查结果将会直接影响明年的转移支付资金分配。”本次检查组组长、省财政厅行政政法处副处长姜建成对记者说。记者参加了检查组进行的这次检查。检查组由浙江省财政厅行政政法处、省公检法司系统等一行9人组成。检查对象是浙江省龙泉市的财政、公检法司等部门。

　　会议发言完毕后，开始查账。记者注意到，在会议室靠近墙壁的一侧，堆放着一个个硕大的纸箱。

　　“好大的工作量啊！”记者好奇地掀开一个纸箱，只见一摞摞原始单据捆扎得十分齐整，码满了纸箱。

　　“他们都是多年的查账老手了，这些工作量不算什么，任何漏洞都逃不过他们的眼睛。”一旁的姜建成一边拿着账本给记者看，一边告诉记者，查账由他们检查组人员亲自做。

　　这项检查工作已经成为规定动作。在专项性一般转移支付资金分配并下达后，浙江省财政厅相关处室会对资金的使用管理情况进行监督检查，并将上年资金检查结果应用于下一年度的资金分配中。

　　2010年和2011年，对2007年以来的专项转移支付资金（含专项性一般转移支付资金），每年都由浙江省财政厅行政政法处会同省级行政政法机关组成联合检查组，围绕行政政法保障政策的贯彻落实情况、预决算管理、资金财务管理、资金使用绩效、预算执行等方面，通过听取汇报、账册凭证检查、实地查看实物资产配置及使用情况，对市、县行政政法经费补助资金的使用管理情况进行检查考核。

　　“我们计划用三年时间把所有的县市都检查一遍，今年是最后一年。”楼梅芳说，对未按规定方向使用或未按中央、省政府政策要求落实保障责任，以及管理不到位或资金使用效益不高的地区或单位，责成有关部门及时纠正整改，并将检查结果作为工作绩效因子和财务管理因子列入资金分配因素，相应扣减或增加下一年度的资金补助。

　　楼梅芳说，对财政资金的科学化精细化管理是这项改革的一个重要目标。为此，行政政法专项资金改革从一开始就着手建设标准体系。

　　为了进一步提高专项资金分配的精细化程度，在改革之初，浙江省财政厅行政政法处从标准化、规范化着手，建立了公用经费定额和业务装备配备等标准体系，确保经费能按照行政政法机关履行职能的需求落到实处。

　　2007年，行政政法处会同浙江省级政法部门制定了县级政法机关公用经费标准，按高于一般行政机关公用经费1倍以上的要求确定，县（市）最低标准为每人每年3万元，城区最低标准为每人每年3.5万元，并根据各地财力水平明确了各自达标期限，经省级政法部门考核，“十一五”末全省各县（市、区）已全部达标。

　　“在我们实施这项改革三年多的时间里，如果没有监督检查和追踪问效，那么专项性一般转移支付资金实现特定政策目标的功能可能会严重削弱。”在整个采访过程中，楼梅芳反复向记者强调这一点。

　　对此，浙江省财政厅要求省级各部门和财政部门要强化具体实施项目资金的使用管理。市县应严格按照规定和要求，结合自身财力，按轻重缓急的原则，组织、管理具体项目的实施，及时按项目计划和进度拨付资金；在收到省级专项性一般转移支付资金时，作为指定使用范围和方向的一般性转移支付收入，使用时按具体用途列报相应的支出科目。

共尝改革“甜头”

　　在义乌国际商贸城市场园区，有一所小学因“办学特色”而远近闻名，特别是它的科技馆经常吸引着来自其他学校乃至外省市的学生前来参观。

　　它就是福田小学。在学校科技馆，通过沙盘和实景，介绍湿地、森林和沙漠的形成与特点，以及对人类生态平衡的影响；通过地震、洪水模拟以及各种物理原理、各类动植物模型等展品，让学生们了解到科技知识及地球的地质形态。

　　“学校经费每年由财政直接打到学校账户上，不再通过市教育局，我们可以根据自己的发展重点而统筹集中使用。”福田小学校长宋兴明说，这几年学校每年拿出40多万元先后建设了科技馆、音乐教室和特色图书馆，这都是“专项性一般转移支付”制度改革给学校带来的变化。

　　资金管理更趋规范

　　“这在以前，学校要建科技馆、音乐教室和特色图书馆必须申请专项，还不一定能批，学校经费必须专款专用，想自主办这些事是不可能的。”义乌市教育局财务科副科长吴永华坦言，义乌的教育系统和学校已经尝到了“专项性一般转移支付”的“甜头”。

　　据了解，从2009年起，浙江省财政对一些体现均衡性、均等化，受益人群普惠性的专项转移支付资金，如义务教育阶段免学杂费和课本费、新型农村合作医疗制度、生态公益林补偿机制等民生项目，进行了转移支付方式的调整，从专项转移支付纳入专项性一般转移支付。2009年，浙江省财政共将14项45亿元专项资金纳入专项性一般转移支付范畴，2010年增加到18项86亿元，2011年增加到150多亿元。

　　“这项改革实现了资金管理的科学性。”义乌市财政局预算局长黄健勇感慨地说，它改变了以往按照基数法切块给业务部门，再由业务部门根据各地申报项目进行筛选的粗放式分配方法，而是将各项业务工作和项目任务进行量化，运用客观的因素和科学的公式来计算分配资金，提升了财政资金分配管理的科学性。

　　同时，实现了管理的规范性。以往资金分配模式由少部分人根据工作需要和部门的资金申请报告相机抉择，由于信息的不对称，资金分配者很难准确、全面把握各个项目的真实信息，容易导致项目甄选过程中的“有限理性”，使不合理项目会保留下来，也反过来诱导部门预算单位产生争项目要资金的冲动。

　　三年多来一直参与改革的省财政厅总预算局副局长章启诚，有着旁人所没有的切身体会：“改革后，财政真正参与到资金分配的全过程：因素设计和调整、资金下拨、资金监管等。现在，通过改革，建立了专项资金公开、透明、规范的分配程序和规则，可以最大限度减少或避免人为因素干扰，优化了决策方式，提升了财政资金分配的客观公正性，规避了廉政风险。”

　　改革还实现了管理的全程控制。以往财政对专项资金的分配管理只是对部门报上来的资金项目进行审批，财政管理的触角只涉及审批阶段，对“为什么安排这个项目、应该安排多少资金”的信息采集不充分，知其然不知其所以然，事前介入并不多；而在资金拨付后，使用效果如何也缺少跟踪问效。

　　通过改革，财政部门以要求部门提供分配因素为契机，提前介入资金分配环节，精细了解掌控项目资金信息。事后又通过监督检查，考核项目资金使用绩效，并将考核结果应用于下一年分配，将财政管理由审批阶段向全过程控制转变。

　　资金配置更加高效

　　2010年，世博会在上海举行。浙江省财政厅接到了落实世博安保（在上海与浙江交界处设立警戒线）经费保障的工作任务。

　　“按照以前的惯例，省里安排一项重要工作（或出台一项政策），省财政就会据此设立一项专项资金予以保障和落实。”省财政厅行政政法处处长楼梅芳回忆说，但这次有所不同：省财政只增加了省级增援警力经费，而市、县财政则统筹了10亿元资金落实保障责任，出色地完成了世博安保任务。

　　楼梅芳说，这在以往是不可想象的。制度创新不仅可以使财政资金真正用在“刀刃”上，而且还能调动、集中更多的财力来办大事。

　　一般意义上，财政资源的稀缺性和部门需求的无限性是一对永恒的矛盾，通过因素分配法改革，促使部门减少“非理性”需求，根据工作实际需要来提出分配因素，使有限的财政资金真正用在“刀刃”上，有效缓解了资源稀缺性和需求无限性之间的矛盾。

　　对此，义乌市财政局副局长赵绍辉深有体会：“以前，省财政的专项转移支付资金基本上都给了欠发达地区，像义乌这样经济发展和财政收入都排在浙江省中游的‘夹心层’，基本上拿不到专项转移支付资金。现在，实行了因素法分配，只要努力工作，做出成绩来，一样也能拿到专项资金。”

　　他向记者透露，义乌现在拿到的省级专项性一般转移支付资金，和财力差不多的市县基本相同。

　　“改革后，财政支出执行率也得到了明显的提高。”黄健勇说，以往的资金分配都是在部门找项目、下级跑上级复杂的流程中完成，各部门、各地方政府之间的博弈周期长，一般到了年底资金分配还未完成，影响了财政支出执行率。

　　改革后，由于资金分配的基础工作做在前，一般因素、权重确定后，只需按照公式来分配，地方无需跑部门争资金，减少磨合、讨价还价过程，提高了分配效率，也加快了财政支出进度。

　　楼梅芳分析说，在2010年，一般往年都要到年底才能完成分配任务的行政政法专项资金，7月份执行率就已达95%，预算支出执行进度明显加快。同时，改革也提升了地方资金统筹使用率。资金不再以分散的具体项目形式分配到市县，市县可以根据明确规定的方向，结合地方的实际需求来使用资金。

　　“省公安厅的派出所功能区改造就是很好的例子。”楼梅芳认为，通过资金提前下达，使地方尽早知晓下一年度专项资金的额度，将资金统一编入部门预算，增强了预算的完整性，提高了财政资金的统筹使用率。

　　互利共赢　顺势而为

　　浙江省相关部门提供的数据表明，2010年浙江省公安机关破案绝对数位居全国第一位；检察机关收案率96.5%，批捕、起诉案件均列全国第二；法院结案率99.6%，法官人均办案154件，为全国平均数的2倍。这充分说明，参与这项改革的浙江省的部门预算单位充分享受着改革带来的“红利”。

　　“与此同时，这项改革提升了业务部门和地方财政的积极性。”省财政厅副厅长罗石林说，财政部门以分配改革为抓手，把部门的工作业绩、管理和资金使用绩效、年度中心工作和重点工作纳入分配因素，倒逼业务部门通过做实基础工作、做优工作绩效来“争取”资金，使单纯的资金分配成为各部门推进年度工作目标和任务的有力抓手，引导基层关注业绩，集中精力抓工作。

　　对于地方财政部门来说，由于实施了奖励性补助和给予了地方更大的资金统筹权，充分调动了市、县财政的积极性，变“你要我做”为“我应该做”，在省给市、县奖励性补助无需落实配套的情况下，市、县不但没有降低有关工作的保障力度，反而强化了当地政府财政的保障责任。

　　三年多的改革，作为这项改革的发源地——行政政法处的主要负责人楼梅芳有太多的酸甜苦辣。她认为构建“互利共赢”模式是这项改革能取得初步成功的有力保障。

　　由于财政管理改革尤其是资金分配机制改革触及各部门、各单位的切身利益，在改革初期，一些部门认为这项改革是财政集权，单位财务自主权和资金调控权受到削弱，从而影响单位的积极性，存在一定抵触情绪。

　　但通过财政部门与各业务部门的积极沟通和方案的科学设计，解除了部门的后顾之忧：一方面使各业务部门体会到这一改革的“三不变和一不减”，即资金分配建议权、财务自主权和资金使用权不变，资金总体规模不减；另一方面通过资金整合，把原分散在分管领导和处室中的资金分配决策权，集中到了单位一把手和财务部门手中，提高了单位的资金统筹能力，增强了部门理解、配合、支持这项改革的自觉性和主动性。

　　“要积极稳妥推进改革，必须要构建‘互利共赢’模式，把推进改革与保护调动部门工作积极性有机结合起来。”罗石林说，要尽量减少改革给部门正常业务工作带来的冲击，努力实现财政改革与单位工作积极性的相互促进。争取用3到5年的时间将这项改革全面推开并初见成效。

　　罗石林透露，为了让改革进行得更为顺畅，争取今年以省政府的名义发文。等这项改革全面推开后，在省财政的层面上，可以考虑对专项资金的存量进行调整；在县市级层面上，可以考虑对增量进行调整。

　　“当然，这是一项极其复杂、具有挑战性的改革，得一步一步来，顺势而为。对此，我们充满信心。”罗石林强调说。