昆明市财政局党组书记、局长  和丽川

　　改革开放以来，特别是1994年实施分税制财政体制以来，昆明市财税体制改革取得了显著成效，财政实力持续增强，资源配置不断优化，预算管理水平显著提高，政府间财政关系更加规范，公共服务均等化水平稳步提升，有力推动了全市经济社会各项事业发展。但随着形势的发展变化，昆明市现行财税体制日益暴露出一些问题和不足，主要表现在：预算管理制度不适应现代政府治理的要求，预算体系不完整、财政支出碎片化、部分财政资金沉淀、预算约束软化、政府债务风险不断累积；财政综合实力难以支撑跨越发展的需要，地方收入体系有待完善，非税收入管理机制不健全；财政体制未能充分发挥调动各方积极性的功能，各级政府的事权与支出责任不匹配，财力分布不平衡。上述矛盾和问题相互交织，对壮大财政实力、统筹财政资源、提升资金效益形成制约，全市财政可持续发展面临很大挑战。为此，昆明市全面深化财税体制改革、加快构建现代财税制度势在必行。就如何推进昆明市财税体制改革来讲，我认为，需要坚持以问题为导向，以全面深化财政改革为突破口，通过强化“六种思维”、着力解决“六大问题”，促进财政职能实现新转变。

　　一、强化市场思维，遵循市场经济规律，解决“越位”问题

　　十八届三中全会指出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。国务院深化预算管理制度改革决定也提出，要改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式。目前，昆明市为培植壮大财源，加快经济发展，对市场和企业干预过多，加上财政支出范围界定不清晰，大量财政资金进入一般竞争性领域，容易导致市场价格信号扭曲，影响公平竞争，还会造成效率低下、资源浪费。所以，我们要进一步强化市场思维，厘清政府与市场、社会的边界，加强对支出政策的评估，通过一系列财政改革来解决“越位”问题。加快调整优化资金投向，大力压减财政直接投向企业和产业项目的支出，逐步取消一般竞争性领域专项资金，将竞争性领域的投入调整用于规划编制、创业补助、创新奖励、人才引进、教育培训、节能减排以及公共服务平台建设等领域，促进各类市场主体公开竞争和经济转型升级。着力优化企业发展环境，清理规范地方财税优惠政策，对各部门制定出台的税收、非税、社保缴费、财政支出、财政体制等优惠政策进行全面清理规范，着力清除市场壁垒，发挥市场在资源配置中的决定性作用。创新财政资金投入方式，促进财政工具和金融工具协调使用，准确把握产业引导股权投资基金政策、运作方式，逐步推动股权投资基金发展，发挥财政资金“杠杆”作用；推进政府和社会资本合作（PPP）模式，积极推进管理机构成立，完善相关配套管理办法和项目指引，探索建立本地区存量项目和新建项目运行PPP的机制。

　　二、强化底线思维，加大公共领域投入，解决“缺位”问题

　　当前，昆明市对公共服务领域投入不足、投入不平衡，导致社会事业发展不均衡，这是财政职能不到位的突出表现。所以，我们要进一步强化底线思维，增强托底意识，制定出台财税政策，特别是增支政策时，既要尽力而为，更要量力而行，在保障民生时要按照“社会政策要托底”的原则，树立“托底”、“补短板”思想，坚持公共服务优先原则，将基本公共服务保住保好，将非基本公共服务放开放活，通过一系列财政改革来解决“缺位”问题。总量上重点倾斜，把保障和改善民生作为公共财政最优先方向，不断加大民生投入，将新增财力优先安排并重点投向基本公共服务领域，确保各项民生保障政策落到实处，稳步提高民生支出占公共财政支出的比重。结构上补齐短板，集中财力办好群众迫切需要解决的利民惠民实事，把有限的资金用在“刀刃”上，补在“短板”处，真正把实事办好，把好事办实，为群众提供更多更好的公共产品和公共服务。政策上放开搞活，创新公共服务提供机制与方式，争取在2015年内制定出台《昆明市政府购买服务实施办法》和《昆明市政府购买服务目录》，不断完善相关配套管理办法和制度，通过推动政府向社会力量购买服务，为人民群众提供更好的公共服务。

　　三、强化宏观思维，合理划分支出责任，解决“错位”问题

　　昆明市一定程度上存在着政府间事权和支出责任划分不合理、职能交叉、上下错位，这是当前处理好政府与市场关系迫切需要解决的问题。所以，我们要进一步强化宏观思维，注意从宏观上、战略上分析把握财税问题，增强全局观念，始终把财税工作放在经济社会发展大局中来谋划和推进，增强系统观念，善于用系统论的观点考虑财政问题，无论是推改革、抓管理，还是定政策、用资金，注重瞻前顾后、系统规划，增强长远观念，注重可持续发展。对各级政府间事权和支出责任划分以及财政管理体制调整，综合谋划，系统研究，既广泛征求各县区、开发（度假）区意见建议，又统筹考虑全市一体化发展思路，通过一系列财政改革来解决“错位”问题。调整完善市对下财政体制，合理确定市级事权与支出责任，理顺市与各地共同事权，将部分事权下放各地，研究调整市与县区（开发区）财政收入划分，完善有利于促进基本公共服务均等化的公共财政体系。完善市对县区转移支付制度，严格落实上级对县级的基本财力保障、均衡性、民族地区、生态功能区、资源枯竭城市等具有财力补助性质的转移支付，进一步清理、整合、规范市对下专项转移支付，建立专项转移支付的设立、绩效评估和退出机制。提高一般性转移支付比重，建立一般性转移支付增长机制，重点增加对经济欠发达地区、革命老区、重点生态功能区的转移支付，均衡市以下财力分布。同时进一步清理压减的专项资金，增加一般性转移支付，通过存量调整和增量倾斜，逐步提高市对下一般性转移支付比重。

　　四、强化绩效思维，创新资金管理方式，解决“低效”问题

　　当前，昆明市财政资金使用效率不高，专项资金“小而散”现象突出，资金分配存在使用分散、交叉重复的现象，没有形成集聚效益和“拳头”效应，没有体现集中财力扶持重点的原则，进而影响了资金整体效益的提高。所以，我们要进一步强化绩效思维，坚持把绩效作为配置财税资源的重要依据，在促进发展方面，注重政府引导、财税支撑和市场主体的协同发力；在保障民生方面，以群众需求为导向，把区域特色、财力可能和民生需求结合起来；在科学理财方面，大力优化支出结构，压缩“三公”经费和行政成本，整合清理专项资金；在加强监管方面，借助信息化手段把监管触角延伸到财税运行的细节末梢。具体来讲，要通过一系列财政改革来解决“低效”问题。强化资金整合，对安排零星分散、使用方向类同、支持对象相近的部门资金进行内部整合，对部门之间重复交叉、方向类同的专项资金实施跨部门整合，对分散在多个地方难以发挥作用的资金实施跨区域整合，集中财力办大事。强化绩效管理，进一步完善绩效管理指标体系，组织重点项目支出评价，把评价结果与预算安排挂钩，建立“奖勤罚懒”的激励约束机制，把加强预算绩效管理作为推行政府绩效管理的重要内容，将预算绩效考核纳入党委政府对部门及其主要负责人的年度考核范围。强化财政监督，充分发挥财政监督在财政资金安排使用中的威慑作用和惩戒功能，树立“大监督”理念，整合绩效评价、投资评审、资产管理、监督检查、政府采购、国库集中支付等监管手段，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，强化结果运用。

　　五、强化风险思维，加强政府债务管理，解决“隐患”问题

　　新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时在借债主题、债务用途、债务规模、觉接方式、风险控制五个方面做出了明确严格强有力的规范。管好用好地方政府性债务，事关财政可持续发展。所以，我们要进一步强化风险思维，加强地方政府性债务管理和风险防控应对措施，切实防范和化解债务风险。妥善处理存量债务，合理划分债务类型，理清政府的直接责任和市场化风险，根据本地区债务规模、偿债数额和期限结构，分门别类逐步化解存量债务。控制好新增债务，对债务实施总量控制，对举借新债务实行下管一级，严把举债关，坚决制止擅自举债行为，加强公益性项目举债管理，进一步规范政府性融资行为。建立风险预警机制，对市县和各部门的债务管理进行考核，将新增债务、债务风险等指标列入发展成果评价体系，对市县实行债务风险预警提示制度。做好地方政府债券发行工作，搞好项目储备，积极争取置换债券和新增债券发行规模，推进在建项目后续融资。

　　六、强化系统思维，建立内部控制制度，解决“漏洞”问题

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点”,要求“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”。为切实贯彻落实十八届四中全会这一重要决定，财政部于去年10月发布了《财政部内部控制基本制度（试行）》，今年又针对政策制定风险、预算编制风险、预算执行风险、法律风险、公共关系风险、机关运转风险、信息系统管理风险和岗位利益冲突风险等八类风险发布实施了八个专项内部控制办法。当前，在昆明财政系统全面加强内部控制建设已势在必行，我们要通过系统梳理业务工作和管理实践中存在问题的基础上，按照权责一致、有效制衡和分事行权、分岗设权、分级授权的原则，加快推进内部控制建设。

　　今年以来，我们始终坚持强化“六种思维”、解决“六大问题”，全面推进财税体制改革工作。2月份，以市委、市政府的名义出台了《关于全面深化财税体制改革的实施意见》，提出了“1+3+18”的财税改革一揽子方案，其中“1”是指我市财税体制改革总体方案，“3+18”是指根据条件成熟程度，分期推开实施的三类18项单项改革方案。围绕总体改革方案，昆明财政按计划有序推进了八项重点财税改革。一是改革预算管理制度。出台了了《昆明市改革市本级预算编审体系实施方案》，从实行全口径预算管理、创新市本级预算编审方法、规范市本级预算编审程序、健全预算标准体系等四个方面明确了预算编审体系改革的具体内容。二是改革市对县区转移支付制度。出台了《昆明市改革和完善市对下转移支付制度实施方案》，按照“扩增一般、压减专项”的要求，大力压缩专项转移支付的规模和种类，提高一般性转移支付比重。三是深化政府性债务管理体制改革。出台了《昆明市深化政府性债务管理体制改革实施方案》，从规范政府性债务举借使用偿还行为、政府债务举借实行规模控制、规范政府债务的举借程序和行为、政府债务纳入全口径预算管理、完善政府性债务偿还机制、建立完善政府性债务风险预警机制、建立债务风险应急处置机制等方面规范了政府性债务管理。四是大力推广运用PPP模式。出台了《昆明市推广运用政府和社会资本合作模式实施方案》，对PPP实施范围、操作程序、政策支持、运行监管等予以了明确，并成立了政府和社会资本合作模式推广运用工作领导小组。7月初，按照省财政厅要求，在第一批上报的基础上精选上报第二PPP重点示范项目16个，储备项目25个。五是推进财政存量资金管理改革。按照上级有关盘活财政存量资金的要求，及时对市本级存量资金进行了清理，分门别类向市政府提出了处理意见。同时，建立了存量资金动态管理机制，财政每年在5月份前对部门存量资金进行一次清理，对应收回财政的由财政收回，并按存量资金管理使用要求进行管理。六是加强财政预算支出管理。印发了《关于进一步加强财政预算支出管理的通知》，对各类财政资金拨付时限作出了明确要求，特别是对与经济支撑性指标相关的八项财政支出进行了逐级分解下达。七是推进预算绩效管理改革。建立覆盖所有财政性资金的预算绩效管理新机制，印发了《2015年市本级预算绩效目标编报工作有关事项的通知》、《昆明市市本级财政项目支出绩效评价报告质量考核标准》、《开展2014年度市本级部门整体支出绩效评价的工作方案》等制度，逐步建立了绩效评价结果与部门预算资金安排相结合、与部门次年预算编制和项目支出预算挂钩的机制。八是积极推进行政事业单位内部控制规范工作。积极推进行政事业单位内部控制规范工作，成立了行政事业单位内部控制规范工作领导小组，制定了《昆明市行政事业单位内部控制规范实施工作方案》，正按计划有序推进各项工作。昆明市内部控制规范工作得到了上级部门的充分肯定，要求昆明市积极开展试点，力争成为全省甚至全国内部控制规范工作的先进典型和成功案例。