云南省曲靖市财政局党组书记、局长 陈世禹

　　产业兴，则经济兴，经济兴，则财政强，没有产业的发展壮大，就没有财政收入的增长。反之，财政又通过调整规模、优化结构影响着产业发展的规模和结构，在促进经济发展中发挥保障和引导作用。近年来，曲靖市财政部门紧紧围绕曲靖市委、市政府推进新型工业化、实施高原特色农业、提升服务业发展的战略目标，进一步加大资金扶持和政策引导力度，全力支持产业发展和重大项目建设，有力地促进了曲靖多元化的产业形态和多功能的产业体系建设，推动了全市三产融合和经济社会健康发展。

　　一、曲靖产业发展现状

　　（一）高原特色农业发展步伐加快。随着各级财政加大支农惠农投入力度，全市农业农村经济取到了快速发展。一是农业基础设施不断加强。2012年—2014年，各级财政累计投入127.3亿元，专项用于中低产田地改造、农业综合开发、扶贫开发、水利设施建设、农村公益事业建设，农业农村基础设施不断完善。二是扶贫攻坚成效显著。2012年—2014年，市、县财政累计投入扶贫开发资金6.5亿元左右，整合带动各级各类资金大量投入，创造了列入中国扶贫十大经验的“曲靖模式”和“会泽模式”，解决了85万农村贫困人口脱贫问题，惠及全市385.5万人，贫困地区农民人均纯收入从2006年的1896元提高到2014年的6295元，有力地促进了农业农村经济持续发展。三是农业产业结构调整稳步推进，区域化布局初具规模。全市基本形成了优质烤烟、优质稻米、玉米、优质油菜、蚕桑、马铃薯、腌肉制品、优质黑山羊等为主的九大农业生产区。烤烟、马铃薯、蚕桑、魔芋和腌肉制品形成了专业化生产、一体化经营的区域化布局。四是农业产业化步伐明显加快。引进联想控股佳沃集团、云南恒冠泰达等知名农业企业，新增市级以上农业龙头企业21户、精品庄园15个、农民专业合作示范社63个,建成13个部省级农业标准化示范区。据统计，2014年全市实现农业现价总产值523亿元，实现增加值310.19亿元，位居全省第一，对经济增长的贡献率为24.1%，农民人均纯收入7753元，同比增长13%。

　　（二）工业对经济发展的主导作用增强。近年来，曲靖牢固树立“率先建小康，实现新跨越，关键在产业，核心在工业”的理念，下功夫推进工业产业转型升级。2012年—2014年，各级财政累计投入工业发展专项资金 252,282万元，有力地促进了全市工业经济快速发展。2014年曲靖完成地方公共财政收入115.7亿元，二产贡献率为48%左右。一是工业主体地位突出。2014年实现工业增加值839.44亿元，位居全省第二，占全市经济总量的比重由2009年的47.5%提高到2014年的50.9%。二是创新驱动得到强化。建成省级重点实验室、院士工作站、专家工作站6个，新认定国家级高新技术企业18户、省级创新型试点企业和企业技术中心8户，新增国家地理标志商标4件、省著名商标25件。三是园区经济发展加快。2014年全市12个工业园区入园企业687户，实现工业增加值281亿元，占工业增加值的33.5%，实现税收40.4亿元。四是民营经济发展迅速。随着小微企业扶持力度加大，2014年全市非公企业达21万户同比增长18.6%；从业人员74.6万人，实现增加值765.2亿元，占市内生产总值比重达46.4%，上缴税金44.3亿元。五是煤炭产业转型升级顺利推进。2014年完成132对地方煤矿年度关闭任务，占全省已关闭矿井的46.3%。截止2015年7月，保留煤矿通过整合重组，复产104对。

　　（三）服务业发展体系不断健全完善。随着各级各部门对生产性与生活性服务业协同发展的不断推动，曲靖逐步形成了旅游、物流、商贸、交通、电商、金融、文化、教育、科技、信息、房地产、仓储配送等对经济贡献逐年增强的服务业体系。一是提升了传统服务业。完成乡村旅游发展规划，会泽大海草山获得国家4A级旅游景区称号;麒麟小坡、驰宏物流配送中心等综合物流园区建设稳步推进；重点商品交易市场建设和现有大型交易市场升级有序推进。二是培育发展新兴服务业。推进电子商务网站建设，“淘宝特色中国•曲靖馆”即将上线。小微金融、互联网金融、资本管理、产业投资基金等多种金融业态发展迅速，2014年全市共有各类金融企业134家，金融产业增加值占GDP的4.3%。三是社会公共服务事业健康发展。2014年安排教育支出75.8亿元，学前教育、中小学、特殊教育、职业教育、高等教育、民办教育稳步发展，高考本科上线人数连续增长，位居全省前列，新建成各类校舍79.2万平方米。交通建设投资达101.1亿元，其中高速公路投资82亿元,是全省高速公路投资规模最大、在建里程最长的州市。启动农村公路“三年攻坚”行动，新建、改建农村公路2366公里。体育设施不断完善，全民健身活动蓬勃开展。全国养老服务业综合改革试点顺利实施，健康城项目等养老项目加快推进。医疗卫生服务取得实效，新建、改扩建乡村卫生院157个，安排专项资金30.57亿元，支持新农合、城乡低保、城乡居民养老保险和企业基本养老金提标补助。据统计，2014年全市第三产业实现增加值499.77亿元，占GDP的30.3%，位居全省第二，对经济增长的贡献率为51.4%，对财政收入的贡献率为32%左右。

　　财政围绕“以政策资金扶持为重点，以加强引导为手段，以稳增长、调结构、促转型为目的”的工作要求，积极筹措资金支持全市三次产业发展，全市国内生产总值由2012年的1400.2亿元增加到了2014年的1649.40亿元，在全省排名第二位，三次产业结构也由18.7:53.1:28.2调整优化到18.8:50.9:30.3，财政在支持产业发展，做大全市经济总量方面发挥了重要作用。

　　二、曲靖市财政支持产业发展存在的困难和问题

　　（一）内生财力弱，扶持产业难。一是税源萎缩，税基收窄。曲靖工业对全市乃至全省经济发展做出了积极贡献。据统计分析，全市税收收入主要来源于第二产业和第三产业，第二产业实现的税收占60%左右，构成了全市财政收入的主体。全市税收收入来源主要集中在烟草、煤炭、电力、建材、交通运输、房地产、化工等支柱行业，贡献的收入占地方公共财政预算收入60%左右。但是，多年形成的重工靠资源、轻工靠烟草的产业发展模式由于产业政策调整和经济下行影响，产业链短附加值低、转型升级难等问题日益突出。企业效益普遍下滑，税源萎缩、税基收窄明显，工业的税收贡献将大幅减少。二是地方财政自给能力弱。按照新一轮财税体制改革的决定，中央与地方的税制分成不会有重大改变。在现行税制体制下，曲靖属于贡献大市，从2010年到2013年的情况看，全市地方财政收入自给率从45%降到44.3%，自给能力越来越弱。三是刚性支出大，收支矛盾突出。曲靖属农业大市、人口大市，贫困人口多、基础设施薄弱、社会事业发展任务重，保工资、保运转、保民生、保稳定、保重点等刚性支出增长快，地方财力只能保障刚性支出需求的80%左右，财政收支矛盾突出，在减收增支的双重压力下，财力难以支撑产业发展需要。

　　（二）专项设立多，发力点分散。财政扶持产业发展专项设立过多，资金被切割分散在各主管部门，如支农资金分散在农业、林业、发改、财政、住建、扶贫、水利等多部门，支持工商贸服务业资金分散在工信、科技、民委、财政、发改、煤炭、商务、供销等多个部门。同质化扶持项目和直接管理、分配产业资金的部门多，形成了财政资金总量既大又小，发力点分散，难以集中财力重点突破产业发展中的薄弱环节。各部门产业发展专项资金实行“条条”管理，政出多门，不仅申报程序繁多，而且检查验收多，易对企业生产经营造成干预，存在政府越位问题，这与集中财政收支权限，提高财政资金管理效率的现代财政制度要求不适应。

　　（三）投向不合理，引导作用弱。长期以来，由于经济发展不充分，各级财政在支持发展产业上，注重做大经济总量，忽视扶持质量和效益，随着财税体制改革逐步深入，现有财政扶持产业发展政策与建立现代财政制度要求越来越不适应。首先对支农资金投入，偏重于农村基础设施建设和对农民各种直接补贴，所占支农资金比重大。据统计，同2000年第五次全国人口普查相比，城镇人口增加了1078009人，乡村人口减少了640845 人，65岁及以上的人口为 435416人，占总人口的 7.44 %，比重上升了1.65个百分点。农业人口市民化趋势明显，对农业人口大量转移形成的“空心村”治理和土地复垦开发、关爱留守儿童及老年人的配套服务设施、支撑现代农业农村发展的支柱产业扶持、农业人口城镇化转移配套扶持和小城镇建设资金投入不足。其次在市场经济条件下，财政对工业发展的支持，不注重“效益型、公共型”财政建设，对竞争性、基础性、限制性、鼓励型的工业企业项目不加以区分的无偿投入扶持，没有充分发挥财政税政策和财政资金促优限劣的作用，对优化经济结构，扶持新兴产业和传统产业转型升级投入不足，引导产业发展和转型升级的目标难以达到。另外，财政资金对服务业发展的扶持，主要集中在饮食、交通、运输、仓储等传统服务业，对信息、咨询、科技、金融、保险等生产和生活性新兴服务业扶持引导滞后，产业聚集效应发挥不够。特别是大量人口转移到城市后，对城市的接纳和承载能力投入不足，教育资源稀缺、公共娱乐服务设施少、看病就医难、交通拥堵等问题依然突出。

　　（四）使用不规范，责任不明确。各部门存在“重分配轻管理，重投入轻产出”的现象，项目扶持不精准，资金投入形成资产易造成闲置浪费，资金使用和监管不到位，部门和项目主体责任不明确，跑冒滴漏现象不同程度依然存在，项目后续管理严重滞后，项目结余资金沉积部门过多，公共财政、效益型财政体现不充分。另外，一户企业、一个项目存在多头扶持的现象，加之企业管理不规范，制度不健全，部分企业未按规定用途使用财政扶持资金，财政资金的公平性、绩效性难以发挥。

　　三、新形势下财政支持产业发展的建议

　　（一）明确财政资金投向

　　1.弥补农业产业发展短板。据统计，曲靖市平均每年增加城镇人口11.05万人，有近50％左右来源于农村，针对农业人口市民化的必然趋势，财政应支持农村土地流转，积极推动农业产业化发展；围绕提升粮油、烤烟、畜牧传统优势产业，壮大蔬菜、花卉、魔芋、蚕桑、水产品优势特色产业，扶持做强肉制品及火腿品牌，推动小黄姜、魔芋、银杏、万寿菊等产业走精深加工路子，壮大生物及食品加工产业，做大做强农业龙头企业，强化产业支撑；加大城镇化建设投入力度，提高住房、就业、社会保障和教育等方面扶持力度，提高人口转移城镇承载能力；推动农业产业化、工业化、城镇化、信息化的有机融合，加大“空心村”治理和复垦力度，促进曲靖城市与农村、第二、三产业与第一产业协调发展。

　　2.加大工业扶持力度。一是支持传统产业转型升级。整合项目资金，支持信息化与支柱产业的深度融合，鼓励利用信息技术改造提升传统产业生产工艺和流程，加快研发设计与传统工艺系统的综合集成，提高产品的技术含量和附加值，延伸产业链，走规模化、集群化发展道路，形成从原材料到制成品再到销售的全产业链覆盖混合模式，推动二三产融合发展，促进传统产业转型升级。二是引导资本聚集，支持加快中宣液态金属、风电等建设，推动新能源新材料产业规模化发展。三是支持企业科技创新，鼓励社会资本组建科技孵化器，综合采用“拨、投、贷、补、奖、买”等多种方式支持科技成果转化，支持企业自主创新，形成产学研合作长效机制。四是支持园区基础设施建设，推动园区从单一生产型向集生产、生活、生态为一体的多元化、多功能、多支点的产城融合区转型，推动全市12个工业园区和园区内产业布局调整，以园区集聚企业，以企业振兴产业。

　　3.推动现代服务业快速发展。一是加大公共服务投入。继续支持道路交通建设，打通交通瓶颈，完善交通网络；启动国家新型城镇化综合试点，积极支持城市地下综合管廊、海绵城市、智慧城市建设试点；统筹医疗卫生、文化体育、养老等公共服务设施投入，引导和支持社会力量共同推动养老和医疗康复的融合发展，打造“健康曲靖”养老服务品牌；加大人才培养引进力度，支持城乡学前教育、中小学教育、职业教育、民办教育稳步发展，改善办学条件和加强师资队伍建设。二是支持电子商务和现代物流发展，培育新的业态，加快农村、城市社区电子商务应用推广，推进电子商务应用向供应链上下游协同发展；引导企业剥离自营物流业务，组建或引进专业化物流公司，发展第三方物流；培育一批生产服务型物流园区和配送中心，支持滇东北粮油仓储物流中心和马龙空港物流园区等现代物流产业集聚区的标准化、信息化建设。三是支持金融服务业创新发展，丰富现代金融业态。通过政府引导、社会资本参与的形式引进或组建风险投资、创业投资、股权投资基金，共同打造产业发展高地。

　　（二）创新财政扶持产业发展政策

　　1.建立“以存引贷”的财政引导机制。应充分运用财政政策、资金、体制等多种调控工具，在确保资金安全和年度预算正常执行的基础上，将国库临时、间歇性资金盘活，随着银行利率市场化改革加快，应发挥财政存款的杠杆作用，运用市场化手段，引入与银行谈判机制，按照“谁定存回报率高、谁对产业支持大，谁就获得财政性存款多”原则，进一步加大财政性资金定存收益市场化改革和“以存引贷”力度，增加财政性资金，倒逼引导商业银行将更多贷款投向重点支持的产业项目。

　　2.建立财政资金有偿使用机制。建立“拨改投”的财政资金运行机制。将经营领域的财政资金无偿拨款，改为有偿投资使用方式，实行“拔改投”。财政资金通过一定平台，直接投资，不参与企业股份，一定期限内，收回政府投资并按一定比例取得回报。通过“滚雪球”的形式，让更多的财政资金发挥最大效益。探索完善政府债务支持公益性、基础性产业发展的有效途径，规范政府债务有偿使用机制。

　　3.引导社会资金支持产业发展。一是建立产业发展基金。认真清理整合各类产业扶持资金，按照“支持范围明确、支持方式规范、支持程序严格”的要求，出台相关政策措施，采取市场化运作模式，吸纳金融和社会资本，支持产业发展，建立曲靖市产业发展基金，组建曲靖市资本管理机构。对明确扶持方向的产业和项目，通过设立创新引导基金等子基金给予融资支持。二是建立完善PPP运行机制，多渠道、多形式融通和筹措资金，积极支持全市基础设施和重大项目建设。三是引入社会资本，整合现有国有及民营融资担保机构，发展混合所有制经济，组建融资担保集团，引导、融聚资金支持产业发展。

　　4.建立完善政府购买服务机制。充分发挥政府采购平台能够灵活调节产业结构的功效。政府通过购买服务支持产业发展。一是通过购买服务支持服务业等新兴业态发展，如购买市政管理服务、科技成果等。二是政府可以用优惠价格大量购入符合产业结构政策的产品，以鼓励支持优势特色产业的发展，使这些产业得到快速发展并推动整个国民经济的增长。同时采取终止某产品采购的操作来限制某行业的发展。

　　（三）规范财政资金扶持方式

　　财政扶持产业发展，应区分竞争性项目、基础性项目和公益性项目属性。一是对具有公益性、基础性和无竞争性项目，财政应加大扶持力度，通过政府债务资金或直接纳入地方财政公共预算安排。如义务教育、市政道路、一般道路建设维护、农业农村、民生投入等。另外，对具备量化条件的项目，可进一步创新扶持方式，充分发挥财政资金效益。如农业项目可创新支农扶持方式，采取政府引导、合作社主导、社员参与的方式，对财政无偿投入资金形成的资产进行股权量化，对于财政扶贫资金形成资产股权，全部量化给精准识别扶贫的对象，使持股成员获得更大收益，逐步提高农民收入。二是具有基础性和竞争性的项目，可采用“产业发展基金”和“拨改投”方式，发挥财政资金的引导作用，吸引社会资本，通过股权投资等方式，为支柱产业转型升级和新兴产业发展积聚资金。如高速公路建设、特色产业及传统产业转型升级、新兴产业、高科技企业等。三是具有公益性和竞争性的项目，可采取PPP模式，运用PPP项目基金，推动项目建设。如职业教育、城镇建设等。四是对纯竞争性项目，财政根据项目发展前景，据实投入，并按照市场运行机制取得应有投资收益。