云南省腾冲县财政局 王晓玲

　　“三农”问题，已经成为中国现代化建设中的一个突出问题，并引起了各方面的高度重视。党的十八大报告对“三农”问题继续给与了特别的关注，并指出，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长，是全面建设小康社会的重大任务。多年来，中央和各级地方政府逐年加大对农村的财政支持力度，特别是农业税的取消，使中国农民进入了一个无税时代。但是，中国的农业和农村的落后面貌远没有根本改变。根据有关资料，我国至今仍有占63％的人口在农村，有占近50％的劳动力从事农业，而创造的国内生产总值只占15％。经济的落后导致在文化教育、医疗卫生、社会保障等方面的问题更加严重。因此，发展农村，迅速改变我国农村和农业的落后面貌，已经不仅是我国经济发展的当务之急，而且成了一个必须尽快迅速解决的重大社会问题。如果不能迅速扭转这种情况，不但我国的现代化建设将受到影响，而且有可能引发更多的社会矛盾。

　　解决“三农”问题涉及许多方面, 如体制的改革问题、农业的规模化和产业化问题、农村的城镇化问题等等。但是，最关键的是资金的问题。农村由于贫穷落后，缺乏自身发展的能力，所以必须从外部注入大的资金。从现实情况看，目前主要来自两个方面：市场和政府，其中在政府推动力量中，财政支持“三农”政策居于十分重要的位置。2005年以来，为了加快解决 “三农” 问题，中央政府在实施宏观调控中出台了一系列更直接、更有力的政策措施。体现在财政上，不仅用于“三农”的资金投入绝对量最多，资金投入递增比例大幅提高。更重要的是财政支持 “三农” 的指导思想和支持方式发生了重要的变化，这种变化从某种程度上讲，改变了国家与农民之间传统的利益分配格局，对促进城乡统筹发展、实现全面建设小康社会战略目标，具有一种里程碑性质的重要意义。

　　腾冲是一个农业大县，全县农业人口占总人口的90%。近年来, 按照“农业稳县”的发展思路, 充分认识农业是事关全局的基础产业, 是社会稳定的关键, 要真正作好农民增收工作，必须强化对农业的支持保护，必须在加大对农业投入力度的同时，加强财政支农资金的规范化管理，不断提高财政支农资金管理水平和使用效益，在县级财政收支紧张的情况下，积极向上争取扶持资金的同时，克服困难，调整和优化支出结构，努力争取增量稳定和增加腾冲县的财政支农投入。自2008年至2012年，共投入支农资金24.05亿元, 其中上级下达补助20.89亿元, 县级安排投入3.16亿元，平均每年以 37%的比例递增。 重点用于烤烟、茶叶、粮油、核桃、油茶产业以及扶贫、新农村建设、农田水利基础设施建设等项目的扶持和发展。全县农村经济总收入从2008年的229,437 万元增加到2012年的405,257万元，农业总产值从2008年的216,621万元增加到2012年的416,536万元，粮食总产从2008年的29.46万吨增加到2012年的 39.3 万吨。农民人均纯收入从2008年的2,763元增加到2012年的6,122元，年均增 21 ％。实践表明，经过多年来的不断调整、创新，一个与社会主义市场经济体制大体相适应，以推进农村全面小康建设和促进农民增收为目标，以确保粮食安全、统筹城乡发展、推进农村改革、加快农村社会事业全面进步等为主要内容的新型财政支持“三农”政策框架体系已经显现。这种新的政策框架体系尽管延续了过去一些政策的内容，但其包涵的理念、主要政策内容和政策作用方式，与以前相比有着本质性的改变。

　　第一，“让公共财政的阳光逐步照耀农村”成为新时期财政支持“三农”的重要指导思想。公共财政资源配置向农村覆盖，不仅是公共财政理论建设和实践方面的重大创新，而且与农业“重中之重”的认识、“城乡统筹发展”的方略、“多予少取放活”的方针等构成了新时期解决“三农”问题的全新理念体系。

　　第二，“两减免三补贴”彻底打破了国家与农民之间的传统的“取予”关系格局。改革开放以后，国家虽然从投入资金、提高农产品价格、改善农业贸易环境等方面加大了对农业的支持，但“取” 大于 “予” 的格局没有发生根本转变。2004年首次出台的 “两减免三补贴”政策，不仅宣告了延续上千年的 “皇粮国税” 历史的终结，而且使国家与农民之间的利益分配关系发生了本质性变化，同时昭示了 “城市支持农村、工业反哺农业” 的开始。

　　第三，按照科学发展观的要求布局财政支持“三农”的各项政策。新的财政支持“三农”政策体系，强调以人为本，突出协调发展，围绕农村全面小康建设战略，以促进农民增收和确保国家粮食安全为重点，把支持农业生产与加强生态建设结合起来，把支持农村经济与发展农村社会事业结合起来，把繁荣农村与加快城市化有机结合起来。政策布局逐步朝着促进“五个统筹发展”方向进行调整。

　　第四，直接补贴农民成为财政支持 “三农” 新的重要支持方式。直接补贴农民，不仅显著提高了农民直接受益的程度，而且政策导向明确，激励效应大大增强。

　　这些带有根本性的转变，对于推动城乡一体化发展、破解“三农”难题，对于构建公共财政体制、完善公共财政理论建设，对于积累丰富宏观调控经验、加强对农业的支持保护，具有多方面的积极意义。

　　任何事物都是一分为二的。随着工业化、城市化进程的加快，农业农村经济社会发展进入了一个新的阶段。面对新情况、新形势，现行的财政支持“三农”政策体系也存在一些比较突出的问题。

　　——财政支持“三农”政策的导向作用没有有效发挥。在市场经济条件下，财政对“三农” 的支持，一个重要方面就是通过各种有效的杠杆，引导、鼓励社会其他方面进入农业农村，发挥财政资金 “四两拨千斤” 的作用。但从目前看，财政政策的导向作用没有很好的发挥，社会其他方面投资农业农村的比重偏低。如果仅仅依靠财政加大对农业农村发展的投入将很难满足日益增长的资金需求，而且与建立和完善市场经济体制也不相符合。

　　——财政对“三农”投入与政府财力增长不对称，农村公共品供给投资机制不健全。中央财政和省级财政投入多，市（地）、县、乡镇级财政投入少。主要原因，一是县乡经济发展水平低，财政相对困难。二是体制不顺，责任模糊，财权和事权不明晰、不对称。对水利投资偏重大江大河治理、城市防洪，农村小型水利设施建设投入不足。农村公共基础设施建设和社会事业投入来源渠道少，财政用于县乡道路、农村能源、小型水利设施等公共基础设施建设和教育、卫生等公共服务体系建设等方面的投入与实际需要仍然存在比较大的缺口。

　　——管理部门多，较为分散。财政支农资金，从整体投入情况看，不仅基本建设投入、财政专项投入和政策性信贷投资，分属于计委、农业、水利、林业、扶贫和金融等主管部门管理；从财政部门内部看，有经建、农业、社保、农开办等均涉及农业投入。支农资金管理比较分散，统筹协调较为困难，形成不了合力，难以发挥整体效益。

　　进一步完善财政支持“三农”政策，必须立足稳定增强粮食综合能力、较快促进农民收入增加这两个主要目标，不仅要保持必要的支出增长幅度，体现公共财政资源分配向农村倾斜；而且要合理确定支出重点，优化支出结构，在解决“三农”问题中有效配置公共财政资源。

　　（一）完善政策体系，加大投入力度。“三农”支出的增长幅度。资金投入是党和政府关于“三农”政策得以贯彻执行的基础，这客观上要求当前和今后一段时期内财政支持“三农”支出必须保持一个较高的增长幅度。按照“总量持续增加、比例稳步提高”和“三个优先”的要求，通过多种途径，逐步建立多元化稳定增长的财政支持“三农”资金的投入机制。第一，保证各级财政对农业资金投入的法定增长，认真落实人代会通过的农业财政支出预算。第二，大力支持重点项目、重点环节，以重点项目带动财政支农投入。继续实施好现代农业、小农水建设、农业社会化服务体系、防灾减灾、等重点项目。第三，发展农业是各级政府的共同责任，要充分调动各级财政增加支农投入的积极性，合理划分中央与地方支农事务的财权和事权、研究建立分类指导、因地制宜的财政支农投入政策体系。第四，拓宽资金来源渠道。注重财政、金融支农政策的相互衔接、不断拓宽支农投入来源，积极探索担保、保险、村互助金等途径，搞好现贫困村互助金试点的基础上，扩大规模。

　　（二）突出支持重点，发展现代农业。长期以来，农业基础薄弱，粮食安全保障能力不强等问题已经成为影响城乡一体建设发展的拼劲。根据发展态势和公共财政原则，合理确定财政支持“三农”资金的有效配置。围绕农业增产、农民增收的目标，进一步突出支出重点，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化和农民收入。一是支持农田水利建设。要围绕现代农业目标，进一步加大小农水建设资金投入力度，大力支持以农田水利为重点的农业综合生产能力建设，集中财力优先支持农民最急需的、受益面最广、公共性强的项目。二是继续加大现代农业生产资金投入，整合相关资金统筹用于支持现代农业生产发展。加大农业科技投入，大力支持新型农民科技培训，加大农业标准化生产的投入力度。加强农村公共服务和信息体系建设，增强对农民的示范引导作用。建立完善的自然灾害、动物疫病风险防范机制，加大市场监测体系建设。三是完善强农惠农补贴政策，规范农作物良种补贴种类，突出补贴重点，完善补贴发放办法和发放程序，提高补贴发放效率。四是支持提高农业专业化、组织化和社会化程度。进一步提高农民生产经营规模化程度，支持提高农业龙头企业辐射带动能力。完善扶持农民专业合作组织发展相关政策，将支农项目落实到农民专业合作组织。支持发展农业农村社会化服务体系建设，如农资供应、科技推广、农民培训、农机耕作、测土配方施肥、病虫害防治等，为现代农业提高多元化服务。五是加大对林业科技推广扶持力度，完善支持油茶、核桃等林产业发展政策。五是深入推进新农村建设和扶贫开发，加强新农村建设和财政扶贫资金支持重点，提升财政扶贫资金的使用效益。六是加大对县对乡发展经济的支持，要逐步改变支持方式，突出支持的区域重点，增强粮食主产区、贫困地区等乡镇经济自主发展的能力。

　　（三）深化资金整合，创新机制体制

　　党的十八大提出,要“加快完善城乡发展一体化体制机制”。因此各级财政要创新财政支农机制，稳步推进支农资金整合和统筹使用，发挥强农惠农政策的整合效应。探索从源头上解决资金集中投放、管理、监督问题。一是要注重推进各级财政部门内部的资金整合，按照渠道不乱、用途不变、优势互补、形成合力、统筹安排、各记其功的方式，加强支农资金的整合和统筹安排。二是以县为平台整合资金，把农田水利建设、生态环境建设、扶贫、新农村建设等相关支农项目整合起来，集中投向，促进农村整体建设。三是按规划衔接整合支农资金。根据农村建设长期发展规划，在时间上和空间上统筹安排项目建设，系统集成建设内容，统一安排支农资金。对水利、扶贫、发改、交通、农业等部门管理的乡村道路、农田水利等方面的项目资金，在年度计划申报时，协调衔接，依据上级要求和农村建设规划，统一安排支农资金。

　　（四）进一步创新财政支农机制。一是大力支持发展村集体经济，以增强村级“造血”功能为着力点，以扶持中低收入村为重点，充分发挥财政支农资金的引导和杠杆作用，促进村级集体经济实力的提升，建立健全促进村级集体经济发展的长效机制。二是完善支农项目的长效管护机制，坚持建设与管护并重的原则，按照谁受益谁管护原则，，推进工程设施产权制度改革，解决重建设轻管护问题。三是完善激励约束机制。对重点项目、民生项目、开展绩效考评工作，对项目进度、预期效益与预期目标偏差、政策措施落实等情况进行阶段性跟踪评价。