云南省玉溪市财政局　俞国伟

　　党的十八大报告指出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。”所谓民生，用现在人们最直观的理解，那就是中央文件里面提出的“五有”，即“学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居”。国家对民生问题如此关注与重视，既是民意的集中反映，也是我们党执政理念的重要转变以及国家快速发展、文明进步的显著标志。公共财政与民生问题密切相关，恰当地界定民生问题的内涵，深刻地认识民生问题的现状，清楚地把握财政与民生问题的契合点，这是当前推进民生财政的关键所在。本文笔者结合实际，就如何推进玉溪民生财政作一些粗浅的探讨。

　　一、民生财政的内涵及重点

　　所谓民生财政，目前学术界还没有统一的解释，但概括起来讲，是指在整个财政支出中用于教育、医疗卫生、社保和就业、环境保护、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位的财政，称为“民生财政”，也可以称为“人本财政”。民生财政只是一个名称而已，这个名称背后是人本财政。也就是说，财政所有的制度安排，所有的政策，包括目标取向，都应当以有利于人的生存与发展为出发点。近年来，中央和地方财政连年高速增长,为解决民生问题奠定了坚实的基础。建立全覆盖、高水平的民生财政是今后的重要目标，但财政支出不可能在短期内高水平地满足全部民生需求,只能分步骤、有重点地实施。在这种情况下，笔者认为，以下六个方面应作为当前财政支持民生的重点领域：一是教育问题。教育是民族振兴和社会进步的基石。财政必须着力支持解决“上学难、上学贵”的问题,并把解决教育的公平性作为重中之重。这就不仅要求适当增加财政性教育经费,增长速度要快于同期财政支出的速度,而且要求调整财政性教育支出的结构,包括教育级次结构和地区结构。二是就业问题。就业是民生之本，解决就业问题是解决民生问题的基础。财政在支持劳动就业方面大有作为，比如通过人力资本培训,提升劳动者素质,增进其就业机会,还可在经济萧条时购买一些公益性就业岗位,以降低失业率,维护社会稳定,对失业者提供最低生活保障或建立失业保险制度。三是公共卫生、基本医疗服务和国民健康问题。健康是促进人的全面健康发展的必然要求。关注民生,一个重要的方面就是通过建立良好的公共卫生、基本医疗卫生服务和国民健康制度来维系人的生存权,并不断提高居民健康素质。这要从财政投入和医疗卫生体制等多方面着手：如落实政府责任,确保公共卫生和基本医疗卫生服务的公益性,加大卫生投入,促进卫生事业与经济社会协调发展；合理配置卫生资源，建立健全与国情相适应的医疗卫生服务体系；建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，即人人能够得到、体现社会公平、政府和群众都能够负担得起的基本医疗卫生保健制度等。四是养老保障问题。养老保障是现代国家实现社会公平正义的基本要求,也是社会稳定的重要支柱。改革开放以来,我国养老保障事业取得了重大进展,但还需要进一步完善发展。今后要把基本养老保障作为社会保障体系建设的重中之重,大力推进企业、机关、事业单位基本养老保障制度改革,探索农村养老保障制度新思路,确保养老保障水平与国家财政收入增长水平相适应。五是住房保障问题。世界各国的经验告诉我们,低收入家庭的住房问题不能仅靠市场机制来解决,而是需要政府通过公共服务给予一定帮助。住房保障制度是世界各国普遍采用的一项公共政策,其目的在于保障社会成员的基本人权(生存权、居住权等)、维护社会稳定和促进社会公平。六是生态环境问题。环境是公共物品,环境保护具有很大的正外部效应,需要政府承担完全的责任,财政要通过财政税收政策的运用,对环境资源的保护、开发产生积极的调节作用。

　　二、民生财政在玉溪的实践及成效

　　近年来，玉溪市委、市政府坚持把改善民生作为政府的基本职责，优先保障各项民生支出需求，不断优化支出结构，以改善民生带动经济发展、促进社会和谐。特别是2012年，面对整体偏紧的宏观环境和四年连旱的严峻形势，全市地方财政收入完成112.4亿元，比上年增长16.6%，实现了平稳较快增长，这为加大民生投入提供了可靠的财政保障。

　　——完善教育保障机制，支持教育事业优先均衡发展。2012年，玉溪各级财政部门认真落实上级加大对教育投入的要求，多方筹措资金优先保证教育支出，全市教育支出完成254599万元，比上年增支31670万元，增长14.2%，占全市公共财政预算支出的15.7%，教育支出成为全市支出结构最大的项目。一是在全市范围内全面实施农村义务教育学生营养改善计划，让20余万农村中小学生享受到了营养改善计划；二是“三免一补”惠民政策的全面实施，让全市30万名中小学生免费上学，有力促进了全市义务教育的改革发展，也使玉溪成为全国推进义务教育均衡发展先进地区；三是全面启动中小学校安工程建设，预计到2015年按期全面完成中小学校舍安全工程建设目标任务；四是整体推进农村教师安居工程建设，现已建成住房7800套，大部分教师喜迁新居，稳定了农村教师队伍，为农村中小学教育质量的提高奠定了基础；五是市财政每年安排民办教育发展专项资金，支持建立公办民办学校结对帮扶机制。

　　——实施积极就业政策，拓宽创业就业之路。近年来，玉溪坚持强化就业再就业各项优惠政策，不断推出新举措，拓宽就业渠道、改善就业环境，创业形势进一步优化。一是在积极争取中央和省财政补助资金的同时，探索在全市范围内借用失业保险基金补充小额贷款担保基金，确保了各项促进就业工作的顺利开展；二是始终把“贷免扶补”作为就业工作的重点，充分发挥就业政策、机制和服务体系优势，统筹推进社会各类人群的就业工作；三是坚持实施更加积极的就业政策，千方百计增加就业岗位，实现扩大就业与促进经济增长的良性互动；四是推出新举措，筹建大学生创业园，旨在扶持高校毕业生自主创业，培育大学生创业主体，形成大学生创业带动就业的良性机制；五是加大城镇“零就业家庭”和农村低保对象就业援助力度，确保零就业家庭成员至少1人实现就业，城镇零就业家庭保持了动态清零。2012年，全市争取中央和省级就业补助资金3400万元，市级360万元，共投入3760万元，确保了各项就业政策落实到位，实现城镇新增就业人员20170人，完成省、市目标任务1.75万人的115.8%。

　　——加快城乡统筹，在全省率先实施城乡医疗服务均等化。从2011年起，玉溪市县两级每年投入2.7亿元财政资金，大幅度提高全市农民基本医疗保障水平，实现农民“基本医疗高补偿、老年慢性病有保障、大病救助全覆盖”三大目标。一是提高新农合参合财政补助标准，人均补助标准由290元提高到360元；二是大幅提高补偿标准，让参合农民在乡镇、县区、省市普通住院费用分别可报销95%、75%、55%以上；三是提高普通住院报销年封顶线，由3万元/人提高到6万元/人；四是提高门诊补偿封顶线，由100元/人提高到200元/人以上；五是实现参合农民大病二次补偿全覆盖；六是实施65岁以上参合农民门诊慢性病定额补偿试点；七是建立参合农民大病救助制度，对单次住院费用超过1万元者，对符合新农合报销政策中的自付部分再给予不低于45%的报销补助，大病再次补助的年封顶线为5万元/人；八是投入3000万元资金，为全市农民建立电子健康档案。

　　——开展城乡社会养老保险，实现“老有所养”愿望。玉溪市自2009年启动新农保试点工作以来，到2012年6月易门、澄江被纳入全国第四批新农保和城镇居民社会养老保险试点县后，全市新型农村和城镇居民养老保险两项制度的试点工作均已实现政策全覆盖。2012年，全市共投入新农保和城镇居民养老保险补助20892.35万元，其中：争取到中央补助资金14090.3万元，争取到省级补助资金6112.46万元，市级安排689.59万元。目前全市已有108.56万人参保，参保率达86.2%。此项制度实施以来，得到了广大农民群众的热烈拥护和广泛参与，制度的全面建立使农民群众有了养老保障，极大地改善了农村老年人的生活现状，广大农民在“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”的基础上，实现了 “老有所养”的愿望。

　　——推进保障性住房建设，解决城乡低收入家庭住房困难。2009年中央提出在全国范围内实施扩大农村危房改造试点工程以来，玉溪市紧紧抓住中央扩大农村危房改造试点工作的大好机遇，把解决好住房极为困难“三最群体”（即：经济最落后、住房最危险、生活最困难）作为主要扶持对象，借助国家不断加大对农村危房改造建设扶持力度，在全市提出了以改善玉溪最为贫困、最为落后的彝族山苏支系为主的六种较少民族和特困民族聚居区群众的安居房建设为突破口，逐年扩大覆盖范围，多层次、全方位地推进了农村危房改造及地震安居工程建设。2012年，全市住房保障支出完成122631万元,同比增长17.8%，主要是用于保障性安居工程支出88162万元,同比增长20.3%。目前，全市开工建设城镇保障性住房49981套，实施农村居民地震安居工程和危旧房改造10万户，建成彝族山苏群众安居房4004套。

　　——加大资金投入，促进农村公益事业建设。农村一事一议财政奖补试点工作开展以来，玉溪市按照“政策引导、财政支持，农民自愿、农民受益，民主决策、群众监督，公开透明、上下联动”的原则，坚持以县为主，加强领导、精心组织、完善政策、突出重点、创新机制、阳光操作、规范运作、强化监管，逐步建立和完善了农村公益事业建设一事一议筹资以奖代补制度，有效发挥了财政资金“四两拨千斤”作用，调动了广大农民参与农村公益事业建设的积极性，有力促进了全市农村公益事业加快发展。 2012年，全市投入村级一事一议补助资金24984万元，同比增长5.1%，极大地改观了农村村容村貌，较大地改善了村民的生产生活条件。

　　三、推进玉溪民生财政的对策思考

　　建设民生财政是我国财政政策的重大转变,也是当前财政改革和发展的出发点和落脚点。近年来,玉溪市以建设民生财政为导向,积极完善各项民生制度,不断加大对民生领域的资金投入,初步形成了惠及全民的公共服务体系。但我们也要清醒地看到，由于民生领域涉及面广，民生财政建设与人们的期望还有很大的差距，如民生支出需求与财力有限的矛盾突出、推进民生财政建设的体制机制建设不够完善、民生资金管理水平不高、民生资金使用效益有待进一步加强等，这些都是推进民生财政建设中存在的现实困难和问题。本文就如何进一步推进玉溪民生财政提出以下几点对策思考。

　　首先，要促进经济可持续快速发展，为民生财政奠定坚实的财力基础。经济决定财政，财政反作用于经济——这决定了财政在改革与发展过程中，必须牢固树立财政经济观，把促进经济发展作为重要前提。只有支持经济发展，做大财政蛋糕，确保财政收入有效增长，才能有更充裕的财力支持解决民生问题。玉溪市2012年国民生产总值虽然突破了千亿元大关，达到1000.2亿元，比上年增长12.2%，但总量已远远落后于昆明市和曲靖市，红河州也紧跟其后，大有被超过的趋势。而更值得深思的是，在全省16个州市中曾经排名第二的玉溪市，如今的增长速度已在全省中排名倒数第三，仅比怒江州高2.2个百分点，比德宏州高1.1个百分点。全市地方财政收入2012年虽然也达到了112.4亿元，但支出完成185.4亿元，财政收支矛盾十分突出。因此，玉溪当前应按照绿色、低碳、可循环、可持续的发展要求，积极争取上级财政政策和项目资金支持，切实推进经济结构调整和发展方式转变，充分发挥财政政策和资金的导向作用，优化整合财政资源，改革财政筹融资能力，切实做好项目争取、项目管理和项目储备等工作，重点支持全市重大项目建设，以大项目带动大投资，推动大发展，这是为民生提供坚实财力的重要保证。一是要突出支持新型工业化。采取补助、贴息、奖扶等政策措施，积极支持能源基础产业技术改造，促进传统产业改造升级；支持培育壮大战略产业，促进装备制造、新材料、新能源、生物医药等新兴产业实现规模扩张和集群发展；扎实推进烟草、矿电、文化旅游产业和县区特色经济的发展。二是要服务企业发展。抓紧落实、运用好国家支持西部大开发相关税收优惠政策，抓好支持小型微型企业发展有关税收优惠政策的落实，减轻企业税费负担，涵养税基，营造良好的发展环境。

　　其次，要深化财政体制改革，为民生提供完善的保障机制。加快财政改革步伐，积极探索财政管理科学化精细化，这是推进玉溪民生财政的关键。一是继续完善财政管理体制。密切关注省以下财政体制和新一轮财政体制调整完善情况，理顺政府间投入分配关系，从财政体制上释放基层财政发展的活力。二是要完善转移支付机制。一方面，要主动协调与省财政部门的工作关系，取得理解与支持，争取在转移支付和专项补助调整中得到更大的支持；另一方面，要积极建立以均等化补助为主的转移支付机制，加大对欠发达地区的转移支付力度，促进县区平衡发展，尽量做到事权与财权相匹配。三是要建立健全民生支出与财政收入的动态平衡机制、民生投入与民生政策的协调机制。民生财政资金投入，既要提高抗风险能力，形成保障和改善民生的长效机制，又要按照财力的实际情况，分轻重缓急，突出保障重点，积极稳妥地出台各项民生政策。

　　第三，要优化财政支出结构，逐步提升民生支出比重和质量。民生财政的目标是“学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居”。玉溪财政要按照“增量调方向、存量调结构、增量调存量”的原则，调整和优化财政支出结构，想方设法筹措资金，加大民生领域的财政投入，确保民生问题的财政需要。一是要规范财政供给范围。退出一般性竞争领域“越位”投入，进一步提升民生保障支出在财政支出中的比重。二是要完善促进财源有效整合机制。把分散在各部门、各行业的财政专项资金有效集中起来，重点用于民生保障和公共服务。三是要优化财政资源配置。注重向民生事业发展的薄弱环节倾斜，加大基础教育、公共卫生、社会保障和就业、环境保护、公共安全等方面的投入，努力构建民生保障投入的长效供给机制。同时，要创造新财政投入方式，积极构建民生保障多方投入机制。

　　第四，要强化监督管理，确保民生资金真正惠及民生。近年来，随着国家强农惠农、义务教育、社会保障等政策的贯彻实施，涉农资金投入、义务教育资金投入、社会保障资金投入不断增多，财政资金向基层、向农村倾斜力度不断加大，如何管好用好这些财政资金，确保其真正惠及民生是财政监管工作的重中之重。一是要优化民生投入决策机制。坚持把民众需要作为民生财政投入的基本导向，建立健全专家论证、项目听证制度。杜绝各种“政绩工程、面子工程、豆腐渣工程”等不良或无效民生支出。二是要建立健全有关民生保障的法规制度。完善相关配套政策，为加强财政监督管理提供政策依据。三是要创新财政监督机制和方式。努力实现事后监督向全过程监督转变、由监督检查向监督检查与服务并举转变。四是要完善财政支出绩效评价机制，建立对民生财政投入的追踪问效机制。各级财政部门要牢固树立绩效管理理念，遵行“先易后难、由点及面、稳步推进”的原则，逐步形成“科学预算——高效执行——问责监督——结果反馈——影响预算”的循环监督互动模式，促进财政资金发挥更高效率。五是要加快“金财工程”建设步伐，进一步提高财政管理水平。加快“金财工程”建设是顺应信息化和推进电子政务建设的必然要求，是提高财政管理决策水平和财政资金有效使用的重要基础，各级财政部门必须全面加快“金财工程”建设步伐，努力构建覆盖财政预算、拨付、使用、效益评价全过程的管理、监督体系，避免交叉重复的民生支出。