2014年，自治区综改办与自治区党委农办、编办、自治区民政厅、人力资源和社会保障厅、国土资源厅联合开展了自治区地方国有农牧场深化改革情况调研。联合调研组先后到阿克苏地区阿克苏市、温宿县、库车县和伊犁州伊宁县、巩留县、尼勒克县、伊宁县、霍城县的11个国有农牧场，通过听取情况介绍、实地走访、召开座谈会、查阅相关资料等方式进行重点调研，了解掌握两地国有农牧场深化改革进展情况、存在的主要困难和问题等有关情况，调研组成员单位就改革中涉及本部门职责范围的问题进行了政策解释，积极指导两地更好地推进改革工作。

　　一、两地国有农牧场基本情况

　　据统计，除新疆生产建设兵团外，全区有415家国有农牧场（包括已改制），人口110万人，耕地约55万亩，林地约3780万亩，草场8180万亩，水面180万亩。

　　（一）伊犁州

　　伊犁州共有国有农牧场27个，其中：企业性质的21个，差额事业性质6个。截止2013年底，27个地方国有农牧场户籍人口154397 人，常住人口139819人，职工56358人，其中在岗职工38463人（其中管理人员1707人），自聘445人，离退休职工15743人；耕地总面积157万亩，林地面积178万亩，草场面积491万亩。

　　（二）阿克苏地区

　　阿克苏地区共有24个国有农林牧场，其中，农场9个、牧场12个、林场3个。属地区管理的国有农林牧场4个，除地区蚕种场为乡科级外，其他为正县级建制；属县（市）管理的国有农林牧场20个，均为乡科级建制。地区国有农牧场总人口158040人，职工总数31083人，管理人员2272人，其中：国有身份管理人员822人，场聘管理人员1245人，政府委派管理人员205人。地区国有农牧场辖区面积18046平方公里，实有耕地154.8万亩，占地区耕地面积的14%，自然林、防护林274.44万亩，草场865.06万亩。

　　二、两地国有农牧场深化改革进展情况

　　《自治区地方国有农牧场深化改革指导意见》（新政办发2013〔116〕号，以下简称《指导意见》）颁布以来，为推进国有农牧场深化改革，逐步消除束缚农牧场发展的体制机制障碍，确保农牧场经济发展和社会长治久安，两地主要做了以下几方面工作：

　　（一）加强组织领导。按照上级要求，两地成立了国有农牧场深化改革领导小组，由地州分管农业的领导担任组长和副组长。农牧场改革领导小组下设办公室，办公室负责国有农牧场改革工作的牵头、组织、协调和实施，工作人员从农办、财政、农业、畜牧等单位抽调。按农牧场隶属关系，县市均成立了领导小组及办公室，负责本县市国有农牧场深化改革工作。

　　（二）强化政策培训。为进一步宣传改革政策，推动改革工作，两地农牧场改革领导小组召开国有农牧场深化改革座谈会、举办培训班，学习宣传改革政策，进一步明确改革的指导思想、目标任务、范围内容；讨论改革方案制定中涉及的困难及问题；布置改革基础数据的摸底测算工作。阿克苏地区分管农业的领导多次召集相关部门和农牧场领导会议，学习研究地方国有农牧场深化改革政策，安排部署地区深化改革工作，并深入县市督促指导方案制定工作，了解基层改革的困难和问题，听取基层对改革的意见建议。

　　（三）广泛征求意见。两地在制定国有农牧场改革方案过程中，通过召开职代会、座谈会征求农牧场职工代表的意见，同时将方案中涉及到的问题，积极与组织、编办、人社、民政、财政、农业、畜牧等部门沟通。为确保方案合理可行，各部门在编制核定、资产清理、社保欠缴等问题上给予农牧场指导和建议。

　　（四）开展摸底测算。为掌握国有农牧场第一手资料，推进办社会职能改革及深化体制机制改革，伊犁州综改办设计了《伊犁州直地方国有农牧场调查表》，要求各地方国有农牧场从基本情况、办社会职能、社保缴费、收支、债权债务等情况进行全面摸底，核实上报，为办社会职能改革及深化体制机制改革奠定了基础。两地各县市根据本地的承受能力和财力状况，综合考虑人口、辖区面积、地理位置、社情民情等因素，对相关数据进行了摸底测算，并参照相邻乡镇同类办社会职能成本支出数额，测算了改革成本。

　　（五）研究制定方案。伊犁州国有农牧场改革方案严格按照自治区综改办《关于制定和报送地方国有农牧场深化改革方案的通知》（新综改〔2013〕45号）的要求和程序进行审核、审批，并上报到自治区综改办备案。伊犁州直实行撤场建乡（镇）的农牧场13个；撤场并乡（镇）的农牧场5个；撤场建立新区（社区）的农牧场1个；没有明确深化改革方向的农牧场9个。阿克苏除地区直属农牧场以外，目前，已将温宿县、沙雅县、阿克苏市、库车县、阿瓦提县改革方案已上报自治区。新和县、拜城县、地直农场方案待政府批复后再上报自治区。阿克苏地区有3个农牧场选择公司化改革方向，18个农牧场均选择乡镇化改革方向。

　　三、两地国有农牧场深化改革中存在的主要问题

　　近年来，在中央政策和资金的支持下，我区各地自加压力，主动推进农牧场改革，虽然取得了一些成绩，但未从根本上解决问题，而且由于受体制、机制、政策边缘化、历史遗留问题等诸多困难的影响，许多深层次矛盾和问题随着时代的发展日趋突出。主要是：

　　（一）需全面理解把握改革政策要求，工作措施要具体可行。《指导意见》要求，各地在做好国有农牧场办社会职能改革的基础上，结合本地实际，稳步推进地方国有农牧场体制机制改革，并明确了改革的基本原则是以县为主、一场一策、先易后难、稳步推开。《指导意见》提出了乡镇化和公司化两个改革方向，各地党委政府大多想通过撤场建乡的方式，要求上级全部解决建立乡镇所需的人员编制、改革成本等，从而解决国有农牧场面临的问题。对于自身应该解决哪些问题，筹措多少改革资金考虑的不多，尤其对于先通过办社会职能改革减轻农牧场负担，为体制机制改革奠定基础，缺乏统一认识，显示出对改革政策理解不全面，对深化改革阶段性工作安排认识不足，对当前工作重点把握不准。对于选择乡镇化改革方向的农牧场，与新设乡镇有关的基础工作，开展不深入不具体，使改革目标形同虚设。

　　（二）管理人员数量大，人员安置较困难。国有农牧场改革最大的困难和问题就是如何解决好人的问题，特别是在撤场并乡和撤场建乡过程中，如何妥善安置农牧场管理人员。两地农牧场管理人员4千多人，主要分为三类情况，一类是国有身份管理人员，一类是场聘管理人员，一类是政府委派管理人员。对于前两类人员，一方面进入党政机关和事业单位工作，按规定须参加考试，这部人员年龄偏大、学历较低，很难适应并通过考试；另一方面县市编制压力大，没有多余编制来安置这部分人员。对于政府委派的管理人员，以前在原单位保留公务员身份，现在按规定要将人事关系转到农牧场，使得有些干部不愿意到农牧场工作，影响农牧场管理队伍稳定。

　　（三）改革成本较高，县市财政压力大。1998—2000年期间，两地在没有中央和自治区相关政策和资金支持的情况下，主动推行了地方国有农牧场改革，取得了一定成效，也存在一些遗留问题，其中包括上级未给予足额补助，增加当地财政支出负担，因此，部分县市对农牧场改革存在畏难情绪。本次深化改革，两地测算国有农牧场改革成本较大，包括社会保险接续、职工经济补偿、偿还债务等，各县市能用于改革的资金有限，中央和自治区只是给予改革县市一定的奖励资金，仅靠地县财力解决困难较大。

　　（四）养老统筹负担重，需社保政策有效接续。国有农牧场承担的职工养老保险统筹费缴费基数年年递增，从2004年最低基数240元提高到了2012年最低基数722元，同时职工医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险基数也相应提高，缴费金额不断增长，国有农牧场承担职工社保缴费的压力大。由于土地收益有限，农牧场收支矛盾突出，无力承担日益增长的职工养老保险统筹费。部分农牧场正式职工因各种原因未参加农牧企业职工养老，目前，这部分人要求参加农牧企业职工养老缴费，存在社保政策接续难和补交费用高的问题。

　　（五）土地大多没有确权，导致企业改制受阻。目前，伊犁州和阿克苏地区95%以上国有农牧场，在农村土地第二轮承包中，农牧场的土地草场牲畜全都承包给农牧工经营，企业自身掌握的生产资料没有或者很少。大多数农牧场土地至今未办理国有土地使用权证，给公司化方向改革的农牧场深化改革工作造成一定的困难。

　　（六）历史遗留债务较大，自身无力偿还。在现有的管理体制下，农牧场对外是企业，对内是政府。农牧场向乡镇一样负责管理所辖区域内的行政和社会事务，支出负担较重。但是在制定经济社会发展规划时，当地政府又将农牧场作为企业对待，使农牧场无法向乡镇一样享受到各项惠农政策。由于二轮土地承包后，农牧场不掌握土地牲畜等生产资料，没有生产经营收入，公共基础设施建设滞后，农牧场与相邻乡镇的差距逐年变大，导致农牧工不满。农牧场只有靠长期举债为辖区范围内的人员提供公共服务，致使债务逐年加大，成为农牧场改革中的一个难题。

　　（七）社会治理体系不健全，存在社会稳定隐患。全区大多数国有农牧场所处区域属于边缘农牧区和高寒、边境、荒漠地带，辖区面积广，虽然农牧场基本在行使乡镇政府职能，但由于不是一级政府组织，农牧场所在区域基层组织不健全，政权建设不到位，工作基础、工作条件和管理手段薄弱，网格化管理和社会化服务缺失，管理社会事务能力和效果与乡镇有较大差距，存在区域社会稳定隐患。

　　四、推进国有农牧场深化改革工作的意见建议

　　伊犁州、阿克苏地区国有农牧场改革中遇到的困难和问题，在其他地州或多或少、或轻或重也存在，因此从全疆范围看具有普遍性。这些困难和问题，归根结底是国有农牧场管理体制不顺，政企不分、社企不分造成的。在机构设置和日常管理上，当地党委政府将农牧场完全按照乡镇模式对待，但是在制定区域经济社会发展规划时，又强调农牧场的企业身份，没有将农牧场纳入当地经济社会发展统一规划中，农牧场被政策边缘化。农牧场要彻底解决这些问题，必须进行体制机制改革。各地州、县市及国有农牧场要积极应对，因地制宜提出措施办法，同时，自治区相关职能部门也要加大工作力度，为改革提供有力支撑，帮助解决现实问题。

　　（一）高度重视国有农牧场深化改革工作，全面理解把握深化改革政策要求。国有农牧场办社会和深化体制机制改革事关国有农牧场发展和稳定，政策性强，涉及面广、工作量大、情况复杂。各级人民政府应立足当地农村发展和稳定大局，协调好各方利益，以提升农牧场所在区域社会治理体系和治理能力为引领，以经济发展和改善民生为重点，切实抓好改革期间的维稳工作，确保社会和谐稳定。要全面理解把握《国务院农村综合改革工作小组关于开展国有农场办社会职能改革试点工作的意见》（国农改〔2012〕4号）和《指导意见》，扎实做好自治区国有农牧场办社会职能改革，积极稳妥推进国有农牧场体制机制改革。

　　（二）先行完成办社会职能改革，稳妥推进体制改革。县市政府是国有农牧场深化改革的责任主体，本地农牧场是否需要改革、以及如何改革都由县市政府决策。基本的要求应是宜改则改、不宜改则保留原有管理方式，将国有农牧场纳入当地经济社会发展的统一规划中。在深化体制机制改革目标明确后，各地先期完成办社会职能改革，将农牧场的办社会负担减下来，为体制改革打好基础。在此基础上，选择条件成熟，改革成本相对较小，矛盾较少的农牧场先行先试，积累成功经验，以点带面推进改革。

　　（三）上级部门大力支持，共同推进撤场建乡镇工作。

　　国有农牧场深化改革中遇到的问题和困难，有些县市、地州党委政府无力解决，需要自治区相关部门切实结合各自职责，认真研究提出解决对策，从而为各地推进农牧场改革铺平道路。

　　一是自治区党委农办在制定农业政策和规划时，将国有农牧场纳入自治区强农惠农政策当中，并积极组织协调，研提出解决农牧场改革中问题和困难的措施办法，供自治区党委研究决策，充分发挥党委的参谋助手作用。

　　二是自治区民政厅根据全区国有农牧场新建乡镇的总体进度，积极指导各地扎实做好农牧场建立乡镇基础工作，自治区采取灵活措施，特事特办，有序推进农牧场建乡镇步伐。

　　三是自治区党委编办依据农牧场新建乡镇的总体情况，一方面积极向中央反映我区特殊区情，争取一定的行政编制；另一方面给予新建乡镇一定的事业编制，避免出现“空壳”乡镇的问题。在暂时无法解决编制的情况下，允许县市自行调剂编制，解决现实困难，待有富余行政编制时优先向农牧场新建乡镇倾斜。

　　四是自治区党委组织部根据各地农牧场负责人现行管理体制，即农牧场主要负责人由当地党委政府委派机关事业单位干部担任的实际状况，完善制度规定，在选拔任用时将这部分干部与乡镇干部同等对待，使原本具有机关事业单位身份的工作人员，到农牧场工作后的合法权益得到保障，打消他们的后顾之忧，保证农牧场管理人员的稳定。同时加强农牧场基层组织建设，提升农牧场区域管理和社会事务管理能力，保障区域安全稳定。

　　五是自治区人力资源和社会保障厅根据农牧企业职工养老保险参保情况，在社保接续上给予国有农牧场政策指导和支持，从放宽一些文件的条件限制，延长一些社保文件时效性，解决未参保人员的问题以及允许农牧工自主选择社保类别，险种之间的相互转换衔接等方面出台特殊办法，帮助农牧场理顺职工社保接续问题。

　　六是自治区国土资源厅积极指导国有农牧场按照相关政策，解决好国有农牧场土地确权问题，促进国有农牧场的改革与发展。

　　七是自治区财政厅加大对国有农牧场改革奖励资金的投入力度，按照先改革者先奖励，多改革者多奖励的原则，进一步加大改革奖励力度；并充分利用国有企业改制政策，指导帮助国有农牧场化解历史债务，轻装上路。

　　（四）积极向中央反映我区国有农牧场改革中遇到的困难，寻求中央更大支持。以贯彻落实第二次中央新疆工作座谈会、自治区党委八届七次全委扩大会议精神，充分利用中央对新疆的特殊政策，从农牧场改革的实际需求出发，从改革实效出发，从根本上解决国有农牧场改革难题出发，由自治区专门向中央反映汇报我区农牧场改革的实际和困难，给予新疆农牧场深化改革中新建乡镇一定的人员编制，并加大政策资金支持力度。

　　（五）加强各部门之间配合，当好党委政府参谋助手。自治区各相关部门要建立定期联系制度，就国有农牧场深化改革工作形成有效沟通协作，按照各自工作职责，研究改革中出现的相关问题并提出解决措施建议，发挥好参谋助手作用，为自治区党委政府决策提供有益参考。