攀枝花市财政局课题组

　　近年来，在复杂多变的国际国内环境下，全国经济进入新“拐点阶段”，一些长期形成的深层次结构性矛盾日渐凸显，加之各种新问题的出现，给当前经济运行带来了冲击和制约，经济下行压力空前巨大。攀枝花市由于自身产业结构单a一，抗市场风险的能力较弱，使得这种下行压力的传导效果更为明显，企业经营十分困难。在这种情况下，仅仅依靠企业自身难以扭转这一逆势。鉴于此，政府应主动作为，千方百计扶持企业发展，建立政府产业引导股权投资基金，正是目前各级政府解决这一问题的主要途径。

　　一、攀枝花建立政府产业引导股权投资基金的必要性和可行性

　　（一）必要性

　　1.深化财政支出改革的新要求

　　财政在稳增长、调结构中发挥着重要的作用，但现有扶持方式还没有及时适应新常态下经济发展转型的特点。首先，财政资金使用分散，“撒胡椒面”现象十分突出，难以做到“集中财力办大事”。其次，政府和市场边界不清，对竞争性项目直接补助偏多，影响公平竞争。第三，财政资金引导作用不明显，激发市场活力不够。近年来，尽管攀枝花市积极创新财政支出方式，陆续设立了应急转贷资金、钒钛产业发展基金，主要采用“过桥贷款”的方式，帮助企业解决短期融资难的问题，但其运作完全依赖于财政资金的全额投入，依旧属于财政直接补助的范畴，这与目前政府引导基金所倡导的“政府引导、社会参与”的模式有着本质上的不同，不仅没有真正吸引社会资本的参与，还容易影响市场公平竞争，甚至造成分配失当。在此背景下，就需要政府大胆创新，研究建立政府产业引导基金，确保财政资金使用绩效最大化。

　　2.激活攀枝花资本市场的新突破

　　攀枝花市经济规模总体不大，资本市场相对偏小，且金融产品较为单一。另外，尽管市面上出现了个别类似私募基金的产品，但往往面临着较高的违约风险，不仅不能丰富资本市场，反而可能扰乱现有的金融秩序。因此，通过政府产业引导基金的建立，一方面，能有效吸引社会资本来攀投资建设，做大攀枝花市资本市场规模；另一方面，随着各类基金和社会资本的流入，也将给攀枝花市带来更为高效的管理模式和优秀人才，规范资本市场运行，降低金融风险。

　　3.缓解财政收支矛盾的新途径

　　建立政府产业引导基金，可以发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆放大效应，吸引社会资本的参与，拓宽企业融资渠道，增加对企业的资本供给，这不仅不会增加财政支出负担，还能实现政府扶持实体经济发展的目的，待企业经营状况好转后，更能增加财政收入并由此形成良好的互动循环，有效缓解财政收支矛盾。

　　4.抢抓产业扶持政策的新机遇

　　党的十八届三中全会以来，中央有针对性地制定了新一轮产业扶持政策，其核心思想是：以营造公平竞争的市场环境为前提，引导社会资本聚集，对实体经济发展给予有效的资本供给。2014年5月21日，李克强总理主持召开国务院常务会议，会议提出“成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，加快设立国家新型产业创业投资引导基金，完善市场化运行长效机制，实现引导资金有效回收和滚动使用，破解创新型中小企业融资难题”。　　半年后，国务院决定设立资金规模高达400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，以助力创业创新和产业升级。从中可以看出，未来政府引导基金的规模还将有望进一步扩大，这对于转变财政扶持方式，支持经济发展起到了十分显著的导向作用。

　　5.助力本土优势产业发展的新举措

　　攀枝花大多数工业企业所拥有的工艺流程、机械设备等生产要素相对陈旧，产品的产业层次偏低、产业链较短、产品同质化严重、附加值不高等，这些不利因素导致企业在市场中缺乏竞争力。即使企业想通过技术研发创新来扭转逆势，仍受到研发周期长、资金相对短缺的影响，难以实现技术性突破。而政府引导基金一般具有投资周期长、资金来源稳定等特点，正好解决了企业目前所面对的问题。

　　（二）可行性

　　1.发展机遇

　　攀枝花具备在新常态下建立政府产业引导基金的三大优势。一是得天独厚的资源优势，如矿产资源、水能资源、阳光资源等，这些都是当前社会资本的投资热点；二是多重叠加的政策优势，主要包括攀西战略资源综合开发试验区、西部大开发等，给予了攀枝花发展最大程度的政策支撑；三是日益彰显的区位优势，得益于国家“一带一路”战略和建设长江经济带战略的推进，金沙江沿江经济带和交通通道有望成为中国经济发展的又一个增长极。

　　2.制度保障

　　2008年，国家发改委、财政部和商务部联合印发了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，第一次对引导基金的概念进行了详细的定义。2010年，财政部和科技部印发了《科技型中小企业创业投资引导基金股权投资收入收缴暂行办法》，首次明确了引导基金股权投资收入的来源。2011年，财政部和国家发改委制定了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，对引导基金的投资范围进行了划定。上述三个文件的颁发，为地方政府引导基金的设立和运行提供了实质性的法律指导。

　　3.技术支撑

　　一方面，经过多年探索，全国多省市已结合自身实际，制定出台了相应的基金管理办法和管理流程，并取得了实质性成效，对带动当地经济发展发挥了重要作用，如苏州园区基金、安徽创投基金，以及厦门基金和重庆基金等。这些基金的成功经验，都将为攀枝花市建立政府产业引导基金提供重要参考。另一方面，攀枝花市金源创投公司作为我市唯一一家市场化运作的国有风险投资公司，现已累计投资项目5个，投资金额4950万元，具有一定的内部风险控制流程和股权投资经验。若攀枝花市明确要建立政府产业引导基金，在技术层面，不存在太大的操作困难。

　　4.合作机构发展诉求

　　建立政府引导基金，不仅是政府支持实体经济发展的有效途径，也是合作机构自身发展的诉求，这主要体现在三个方面：一是丰富的投资项目来源。投资机构的投资难点就是项目，而通过政府引导基金的建立，就有了政府的参与，那么政府就有责任推荐优势项目，也就解决了投资机构项目来源的问题。二是实现了低成本扩张。目前，投资机构之间的竞争十分激烈，要做大做强、实现良性扩张，最大的问题就是布点成本过高，而有了政府引导基金的参与，投资机构就能实现低成本布点。三是有助于吸引社会资本。凭借政府引导基金，投资机构无疑拥有了一份信用保单，对社会资本参与投资具有一定的吸引力。除此之外，政府还可以在现行法律法规允许范围内，给予合作机构足够的支持，如设立方便投资的“绿色通道”等。

　　二、攀枝花市建立政府引导股权投资基金的思路

　　（一）设计原则

　　政府引导基金按照“政府引导、市场运作、资源整合、改革创新、循序渐进、防范风险”的原则进行投资运作。

　　1.政府引导。基金应服务于攀枝花经济社会发展的总体规划，重点支持特色产业和创新型产业的发展。

　　2.市场运作。强化市场化运作理念，充分运用市场机制，按规范的管理方式，联合优势机构，实现基金的有效运行。

　　3.资源整合。在政府出资引领的前提下，充分吸引社会资本参与，形成资源的最优配置，满足产业发展的融资需求。

　　4.改革创新。在借鉴其他地区成功经验的基础上，勇于创新，科学设计一套符合攀枝花实际的基金运作模式。

　　5.循序渐进。建立政府引导基金是一项全新的工作，应充分考虑现有的财力水平，做到“先易后难、先小后大”，逐步做大基金规模。

　　6.防范风险。强化制度设计，完善控制和监督机制，防范各类风险。

　　（二）运作模式

　　1.基金来源及规模

　　（1）基金来源。设立政府引导基金的资金来源，主要是市级财政扶持产业发展的专项资金、其他市级政府性资金、政府引导基金运行产生的收益、上级定向财力补助等。同时，全市各县区作为基金未来运作的潜在受益人，可根据“同股同权”的原则，对基金股权进行认购，承担部分政府出资责任。

　　（2）基金规模。综合考虑股权投资周期长、单个项目投资额偏大、资本流动性差等特点，建议政府引导基金总规模不低于5亿元，首期规模暂定为1亿元，今后根据全市每年产业引导需求、市场容量及财力状况逐步到位。

　　2.基金组织构架及投资运作

　　（1）基金运作构架

　　一是成立引导基金协调小组，负责协调政府引导基金重大决策事项，主要包括：审定政府引导基金管理办法、出资方案、基金管理公司的总体投资方案等；协调、指导和监管基金管理公司的运营管理；批准基金管理公司章程、绩效考核办法；需要审定的其他重大事项。协调小组办公室设在市财政局，负责日常事务性工作。

　　二是明确引导基金管理公司，受托管理产业引导基金即母基金，主要负责：通过定向征集或公开招标的方式选择专业化的子基金管理团队，设立子基金；代行出资人职责，向子基金派驻出资人代表，参与重大事项决策；监管子基金，并对其实施绩效评价；运用市级有关部门的项目库信息平台，为子基金提供项目信息查询和项目对接服务。

　　三是建立基金管理团队，具体负责子基金的投资运作。

　　四是选定基金受托管理银行，负责资产保管、资金拨付和结算等日常工作，并对投资活动进行动态监管，每季度向引导基金管理公司提交监管报告。

　　（2）投资运作

　　投资领域。子基金投资应符合国家产业政策、高新技术产业发展规划以及国家、省市战略性新兴产业发展规划。重点投资钒钛资源综合利用、新能源、新材料、现代制造、现代农业和现代服务业等领域，支持这些领域产业链条的整合和完善，重大技术研究和科技攻关。

　　投资回报。在子基金收益回报清算时，对投资市场敏感的产业，政府引导基金与其他社会资本实行“同股同权”；对投资市场暂不敏感，可探索在市场化运作的框架下，按照“优先劣后”的标准，采取优先保障社会投资人合理收益、适当分担投资损失等方式，提高社会资本投资积极性。

　　三、相关建议

　　由于政府引导基金的建立是一项长期的系统性工程，因此，除了要设计好政府引导基金运作方案外，政府还应立足长远，不断完善相关配套制度，以确保机制运行最终能达到设计初衷。

　　（一）健全资金来源保障制度。考虑到基金运作的长期性和规模性，政府应在设立引导基金之初，对基金在未来3至5年的资金来源做出明确规划，防止引导基金因资金来源缺少持续性而无法维持其正常运转。因此，政府应按照中央有关规定，编制攀枝花市中长期财政规划，并将引导基金的资金来源纳入财政三年滚动规划，予以明确保障。

　　（二）改善资本招商环境。如何吸引外部资金的眼球，让其来攀投资，政府应做好五个方面的工作。一是开设攀枝花市投资门户网站，发布行业动态及投资新闻，营造良好的经济氛围。二是建立全市优质企业或项目库，并做好宣传工作，吸引基金自主落地。三是联合攀枝花城市商业银行等银信机构，创新开发“投联贷”、“投前贷”融资产品，确保被投企业获取股权直接融资的同时带动银行信贷等间接融资进入，最大限度发挥引导基金的杠杆放大作用。四是成立投资公共服务平台的外延载体，定期举办社会基金与企业家之间的交流活动，为投融资双方打造自由交流对接的固定场所。五是转变“招商引资”模式，将重心从实体经济变为资本对接，并将其作为今后“招商引资”工作的重中之重来抓。

　　（三）建立基金外部监管体系。一是防范政府引导基金偏离政策方向的风险。二是防范引导基金管理人员寻租风险、管理风险、委托代理风险和财务风险。

　　（四）建立基金内部控制制度。一方面，建立严格的财务制度，对不同的基金出资人及不同渠道资金来源实行专户管理。另一方面，基金管理团队定期向投资人披露基金运行、投资决策、项目运行、资产状况等信息，以便外部及时掌握基金运行情况。

　　（五）建立政府引导基金管理人才培养机制。政府、参股基金和管理机构之间有必要搭建一座沟通的桥梁，正确处理好三者之间的利益诉求，而政府作为引导基金的发起者，需要承担相应的牵头责任，特别是在关键时刻，还需掌握一定的工作主动权。这就要求我们必须注重对政府引导基金管理人才的培养，加强自身团队建设，以便基金后续工作的顺利开展。

　　（课题组成员：刘元海 王玖斌 殷 俊 李正红）