德阳市财政局　

　　德阳建市30年以来，财政综合实力显著增强。2013年全市财政总收入278.8亿元，地方公共财政收入突破80亿元大关，财政支出规模达到262亿元。但是，财政运行中也逐渐暴露出收支矛盾突出、政府性债务风险呈现、事权与财权责任划分不清等问题。如果不能分清责任，化解财政风险，就将会直接影响财政稳健运行。

　　一、当前市级财政运行面临的主要问题

　　（一）市级财政收入形势严峻，财政支出压力不断加大

　　1．市级地方公共财政收入形势堪忧。一是地方公共财政收入增幅下滑趋势明显。2009~2013年市级地方公共财政收入分别为8亿元、10.6亿元、12.9亿元、14.6亿元、15.0亿元，增幅分别为40.4%、33%、21.6%、13.2%、3%，逐年下滑趋势非常明显。二是市级税收主要来源于市区，税收结构较单一。二重、东电、德阳银行为市级重点税源企业，三家企业缴纳的税收收入占市级税收总收入的45%。税收结构单一易受宏观经济下滑的影响，严重制约了发展后劲。三是市级经济发展受到地域限制，招商引资企业无法落户到市级，市级无新增税源,税收增长受到影响。

　　2．土地出让市场低迷，土地收入连续三年短收。随着国家房地产调控政策的持续发力，导致土地出让市场持续低迷，土地收入受政策影响很大，近年市级土地出让收入入库主要来自催收以前年度收入欠款，新成交的土地收入较少。2011~2013年土地收入较年初预算分别短收4.7亿元、12.1亿元、2.9亿元。2013年市级土地收入仅6.8亿元，在保证土地储备中心正常运转需要、市建投公司还本付息后已所剩无几。

　　3．财政刚性支出逐年增加，收支矛盾日益突出。随着中央、省、市加大民生支出保障力度,确保教育、文化、农业、科技等法定支出增长高于财政经常性收入。加上规范公务员津贴补贴、偿还政府性债务、困难企业借支生活费、对口支援藏区和对口援建芦山县灾后重建等，财政刚性支出逐年增加。一方面收入增幅持续下滑，可用财力十分有限，另一方面财政负担的支出责任快速扩大，刚性支出快速增长，财政收支压力及平衡矛盾越来越突出。

　　另外，德阳承担中央省属企业剥离办社会负担将不断加重。近年来，德阳市政府积极支持中央、省属国有企业改革，二重、东电、东汽、省建四公司等中央、省属企业剥离办社会向德阳市政府移交学校9所，医院2家。截至2013年12月31日，共有在职人员1510人，离退休人员824人。上述单位实施绩效工资改革后，财政拨款达到2.1亿元，扣除中央省补助基数0.54亿元后，市级财政承担1.56亿元。

　　(二)政府性投资在建项目较多，资金缺口巨大

　　据测算，2014年市级在建项目共122个，需要进度款32.8亿元，进度款缺口19.1亿元，远超出市级财力。

　　1．政府性投资主要依托政府融资平台公司筹资。在当前财力不足的情况下，要支撑大规模的政府投资项目，主要依托于政府融资平台公司和其他融资模式筹资，其次争取转贷地方政府债券资金支持。

　　2．政府融资平台公司还款主要依赖土地收入。近年来，融资平台公司偿还银行贷款本息、支付企业债券本息、回购BT项目等主要依赖财政使用土地收入安排的拨款。由于土地收入短收，财政通过挂账方式拨付融资平台公司还本付息资金。地方公共财政收入只能满足“保运转、保民生、保法定增长”，无力支撑对建设资金的巨大投入。

　　3．政府融资平台公司融资还款来源未全部落实，还款责任多为财政兜底。目前我市所有的政府融资平台公司与财政没有形成防火墙，完全是捆在一起的，有的政府融资平台公司主观上没有责任意识和担当意识，加之财政在很多融资项目上都出了“兜底担保函”，进一步增大了财政风险。同时，政府投资项目和银行还贷资金链一旦断裂，势必形成政府违约，可能造成停工、索赔、诉讼、以及因工程款不能及时支付造成群访，形成潜在的不稳定因素。

　　(三)政府性债务规模不断扩大，偿债风险逐渐显现

　　市级地方政府性债务在改善民生、支持灾后重建、加快城市基础设施建设方面，为地方经济发展起了十分重要的作用。但随着债务规模不断扩大,潜在的风险也逐步显现。2013年，市级政府性债务余额为50.6亿元，较地震前2007年增加28.2亿元。按有关债务风险预警指标计算，2013年市级债务率达到130.25%（债务率是债务余额占综合财力比重，警示区为80%~100%），已超过警戒线。市级偿债资金来源主要依赖土地出让收入,以土地收入为偿债来源的债务占负有偿还责任债务的63.9%，土地收入受政策影响存在较大的不确定性；加之市级财政收入增幅下滑，2013年地方公共财政收入仅增长3%，均低于2007年以来债务年均14.6%的增幅；同时偿债已进入高峰期,市级2014~2016年预计需要分别偿还债务本息8.3亿元、7.3亿元、9.4亿元，筹措偿债资金面临的压力巨大，财政预算只能安排部分偿债资金，偿债风险逐渐显现。

　　（四）市属国有工业企业改革滞后，是影响德阳经济发展和社会稳定的重要因素

　　随着社会主义市场经济下的竞争加剧，市属国有企业逐步陷入困境，个别企业甚至无法维持运行，银行融资非常困难，只有靠地方政府借钱艰难度日。目前德阳市级未改制国有企业仍有10户，据市国资委测算：10户企业全部破产改制完毕至少需要破产改制经费18亿元，且不包括以前改制不彻底的企业。2002年以来，市级财政安排德阳耐火材料厂、金鑫股份公司、永兴机械公司、天池集团公司、玄珠湖文化娱乐公司、旌湖水泥厂、通工汽车厂、冶金轴承厂等8户困难企业的职工基本工生活费、社保费及留守组工作经费等维持日常运转费用达2.65亿元，其中：2001年由省政府移交德阳市的通工汽车厂、冶金轴承厂，省级财政共安排国有企业改制资金0.18亿元，到现在已经支付1.07亿元，超支0.89亿元。2013年8户困难企业借支改制资金为0.4亿元，2014年预计将达0.6亿元，增势明显。另外，历史遗留问题成为影响社会和谐的不稳定因素，也严重制约地方经济发展。

　　（五）财权与事权不匹配，现行财政体制需完善

　　1.中央、省集中地方财力过多，地方财力严重不足。一是中央省级集中收入比例偏高。1994年实行分税制改革后，财力逐步向上集中。2013年德阳市公共财政总收入278.8亿元，其中税收总收入186.9亿元，占比为67%。地方税收收入为59.1亿元,占税收总收入的比例为31.6%。全市增值税消费税返还收入占上划中央两税的比例仅为8.9%，严重偏低。二是上级专项转移支付补助占比大,而一般性转移支付补助占比小，不利于地方统筹安排项目及整合专项资金。三是中央、省、市三级支出责任划分界定不清，地方政府承担了本应由上级政府承担的支出责任。如退役士兵安置经济补助经费，中央、省只按人数一次性给予定额补助，地方则需按定额标准和士兵实际服役年限承担全部兜底补助。地方政府过多地负担了央企省企移交学校基础设施的建设和国企退休教师生活补贴等。

　　2.省财政直管扩权县财政，市与扩权县财权、事权不匹配。2007年省实行扩权强县改革试点，在财政管理方面对扩权县实行省级财政直管，但由于省、市、扩权县之间事权界定划分不明晰，造成市级与扩权县财权、事权不匹配。德阳一直以来以构建“大德阳”为指导思想，“大德阳”是以德阳为中心城市，以各县为核心建造城镇密集群，加之原有的地域性和行政区划的因素，县域经济与德阳市级之间存在着密切的分工和协作关系，中心城市也为所属周边县的基础设施和经济协作网络投入了大量的资金。根据《四川省人民政府办公厅关于推进我省扩权强县试点工作有关问题的通知》“除经济管理权限的调整和下放外，涉及社会管理、社会事业发展、维护稳定方面的工作仍由所在市统一管理、统筹安排，省、市、县或者是市县联动的大型工业性项目、基础性项目以及政府性公共服务活动原由所在市处理的仍由所在市处理”。市级行政还覆盖全市性事权，这都不可避免的存在着现行财政体制与行政管理体制、财权与事权不匹配的问题。由于支出责任负担还不到位,市级政府只能继续承担相应的责任，不得不加大资金的投入，相应地增加了市级财力负担。2013年，市级除每年上解原有对扩权县支出基数0.48亿元外，另外还给予扩权县一次性专项补助0.91亿元，合计1.39亿元。

　　3.市与旌阳区、德阳经开区财权事权不匹配。一是市区依然存在拉税问题。在税收征管方面，市直属、旌阳区、经开区税务部门在地域上存在交叉，纳税人为了争取一些优惠政策，通过一些方式进行避税，形成不公平竞争。虽然政府已明确市、旌阳区、经开区各自税收征管范围，但实际效果不理想，市级财政收入流失仍然存在。有一些原属市级税收收入范围企业，变更税务登记到区级缴纳税收。二是市级建设项目投资与项目所在地税收及土地收入征管不匹配。市级投资修建市区长江东（西）路延长线、跨宝成铁路上跨立交桥及下穿隧道、旌江干道、天星干道、城乡环境综合整治、五城联创等重点工程，工程实施区域履盖市区，但税收及土地征收由市级、旌阳区、经开区按征收范围收缴，相应的共建共享未得到体现，旌东新区、亭江新区建设也涉及利益分享。急需建立市与县、县与县之间统筹协调机制、跨区域合作机制和利益分享机制。三是市级财力严重弱化。市级财力占全市财力的比例从2002年的23.7%下降到2013年的15.1%,降低8.6个百分点。同期，德阳经开区财力占比从2002年的0.6%提升到2013年的6%，提高5.4个百分点；旌阳区从2002年的8.3%提升到2013年的10.9%,提高2.6个百分点。市级财力的弱化与区级财力的增强反差十分明显。

　　（六）财政支出管理需要加强深化，财政资金使用绩效有待提高

　　一是专项资金设置不规范，项目种类多，多数未制定规范性的专项资金管理办法；二是预算支出执行进度偏慢，特别是上半年支出进度明显低于时间进度；三是从市级开展的财政结余资金和当年安排的项目预算执行中期评估效果来看，收回资金量较小，未能充分发挥激活存量资金和优化资金的作用；四是财政资金存在浪费、重复安排，政府性资金投资项目使用寿命过短等现象，影响了财政资金使用绩效。另外，违反财经纪律现象也时有发生。

　　二、建议及措施

　　（一）努力增收节支，确保财政收支平衡

　　1.整合集中财政资金，积极培植财源。既要站在全市大局角度谋求经济发展,更要将着力点落在市区，壮大市区财力。一是要努力争取中央、省对市区的政策与资金扶持，充分用好用活中央、省的扶持政策和资金。二要优化财政在支持经济发展方面的投入结构，整合市级各项经济扶持资金，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，通过预算安排专项资金,加大对重点纳税企业的倾斜和支持,明确投入重点，充分发挥财政扶持资金的引导作用，鼓励社会资金、民间资本参与财源建设。三是强化工业强市意识，巩固和提升德阳作为重大装备制造业基地的品牌，积极进行招商引资和承接产业转移，优化经济结构，扩大经济规模，提高经济运行质量，加快工业强市的步伐，增强第二产业对财政的贡献能力。要支持科技创新，提升企业核心竞争力。四是大力发展第三产业。利用紧邻省会成都，交通便利的优势，主动接受辐射，逐步提高第三产业增加值占GDP的比重，培育优质税源和新的经济增长点，提高税收占比。

　　2．建立财税部门协作机制，强化收入征管。一是建立财政、国税、地税等部门的常态联系机制。加强与国税、地税等相关部门的协作配合，将年初财政收入目标任务及时分解落实到国税、地税，明确任务。定期召开国税、地税、财政三方联席会议，形成常态联系机制。掌握重点行业、重点企业纳税情况，及时解决征管工作中遇到的难点问题。建立国税、地税组织收入的考核和激励约束办法，增强税务部门的征收积极性。二是财政部门要规范非税收入管理，加强对国有资本经营收益等欠款的清理催收，确保应收尽收。三是加大土地拍卖宣传力度、积极清理拖欠土地款，力争完成土地收入全年预算。相关部门务必配合市国土局确保完成今年土地收入任务。

　　3．调整支出结构，加强支出管理。一是严格按照“保工资、保运转、保民生、促发展”的顺序安排支出，确保教育、科技、文化、农业等支出增长；努力调整和优化支出结构，大力压缩“三公”经费和一般性支出，清理规范财政供养范围，从严控制财政供养人员数量，特别要严格控制市级部门随意聘用临时人员；二是加强预算编制管理，严格实施中期评估，加大结余结转清核力度，严格控制结转规模，健全预算支出执行通报、考核和奖惩机制；三是深化国库集中收付制度改革，完善公务卡改革配套制度和预算执行动态监控机制；四是加大政府采购监管力度；五是深入推进财政支出绩效评价工作，继续扩大评价范围，提升财政管理绩效；六是加强财政监督，加大民生和重点支出的检查力度，确保财政资金安全、规范、有效运行。

　　(二)加强政府性投资管理，建立可持续投融资体制

　　扎紧基本建设新增项目开工口子，严格重点项目预算约束，严控工程变更，保障在建项目工程款，确保基础设施建设、产业发展等常规性项目的推进。

　　1．建立政府项目开工建设的决策机制，从严控制政府投资规模。根据发展规划提前建立政府建设项目库，依据当年的资金状况和项目实施的轻重缓急确定开工项目。统筹所有资金，包括政府平台融资资金，严把所有政府投资项目建设资金来源关，从严控制投资规模。

　　2．加快投融资体制改革，建立可持续投融资体制。政府投融资必须增强自身造血功能，按照融资——投资建设——增值收益——偿还债务的良性循环模式发展。进一步完善政府平台公司的法人治理，建立业绩考核和创新薪酬管理制度。平台公司要通过政府配置资源、走市场化道路，通过开发、代建、投资等多种方式增强赢利能力和风险防控能力，摆脱对财政资金的依赖，在市场竞争中求生存，将政府债务危机压力逐步释放。加大直接融资力度，深入挖掘我市融资平台公司企业债发行的潜力，建立可持续投融资体制。

　　(三)建立风险预警机制，严防债务风险

　　一是试编政府债务收支预算, 全面反映政府性债务收支状况。二是完善偿债准备机制，结合政府债务规模和财力情况，建立健全偿债准备金制度。三是建立健全债务风险评估和预警机制，实时监控政府债务风险预警指标，建立政府债务季度专题报告分析制度，每季度向市政府报送全市债务情况专报，准确及时反映全市及市级债务基本情况、债务风险预警指标。加强对旌阳区、德阳经开区债务情况的监管。四是清理规范债务比重最大的政府融资平台公司及规范BT项目建设，严控财政债务风险。五是积极争取上级财政支持,在地方政府债券、专项资金等向我市倾斜。六是积极发展地方经济，增强自身财力，提高防范政府性债务风险的能力。

　　（四）深化市属国企改革，提高国有资本经营收益

　　市属国有企业多年来累积了很多难题，必须下决心深化国有企业改革，谋划国有企业健康发展的新局面。一是健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。二是要加大政策宣传力度，增强企业职工对政策的理解和对改革的认识，处理好历史遗留问题，减少企业之间、职工之间矛盾。三是通过地方公共财政预算安排、国有资本经营预算安排、企业资产转让收入等多渠道筹措市属国有工业企业改革资金，盘活企业资产，探索整合工业企业扶持资金，形成统一的市属企业改革发展资金。四是积极争取上级财政安排的各项支持国有企业改革发展专项资金，缓解市属国有企业改革资金的不足。五是要严格控制困难企业借支生活费等支出规模,防范财政风险。六是要加强国有资产管理，增加国有资本经营收入。完善国有资本经营预算制度，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例。

　　(五)深化财税体制改革，完善分税制财政体制

　　1.理顺中央、省与市的财政体制。建议中央根据事权与财权相匹配的原则，建立科学、规范、稳定的分税制财政体制，理顺政府与市场之间的职责关系;按分职治事、受益范围和法制原则，明确界定中央政府与地方政府的事权范围;通过立法手段而不是行政干预来建立政府间的责权利关系。科学划分政府间税种税率，继续完善财政收入体制。建立规范的政府间财政转移支付制度，明确转移支付的目标模式。

　　2.理顺市与扩权县财政体制。根据《四川省人民政府关于开展扩权强县试点的实施意见》（川府发〔2007〕58号）“省对扩权试点县实行与市相同的分税制财政管理体制，市不参与扩权试点县（市）税收和非税收入分享。……扩权试点县（市）行政区内的事权由中央、省、扩权县分别承担。今后，市级原则上不再承担试点县（市）事权范围内的支出责任”精神，建议对现有财政补助政策进行清理，本着“谁受益、谁负担”的原则，补助政策不宜单项与市财政配套挂钩，更不应该全部由市财政承担。为调动扩权县的工作积极性，市级应通过“以奖代补”的形式给予支持。

　　此外，扩权强县改革试点后，扩权县在多项经济管理权限上，与市级享有同样的政策自主权。建议既要考虑全市经济发展一盘棋，也要考虑扩权强县的实际，谨慎出台涉及扩权县财政负担资金的政策。

　　3.理顺市与旌阳区、德阳经开区财政体制。根据党的十八届三中全会、省委十届四次全会、市委七届八次全会关于深化财税体制改革、完善公共财政体系的决策部署，为充分调动市区推进经济发展的积极性，理顺政府间收入分配关系，健全财力与事权相匹配的体制，完善市区地方税收体系，促进市区经济健康发展,按照《四川省人民政府关于改革完善省与市（州）、扩权试点县（市）分税制财政体制的通知》（川府发〔2014〕9号）精神，改革完善市与旌阳区、德阳经开区分税制财政体制。主要内容是确定市、区级固定收入和划分市区内共享收入范围；确定共享收入比例及分享办法。改革的目的是健全完善市区地方税收体系，理顺政府间征管秩序，实现共建共享，调动市、区发展经济、培植税源的积极性，促进形成“你中有我、我中有你、水涨船高、水低船落”的良性互动机制。