成都市财政局“两基”课题组

　　全面推进财政科学化精细化管理是当前财政系统的一件大事。“两基”建设，即基础工作和基层建设（以下简称财政“两基”建设）则是财政科学化精细化管理的基石。因此，加强基层财政队伍建设，健全基层财政部门的工作职能，更好地发挥基层财政管理的积极作用，对推进财政科学化精细化管理至关重要。同时，进一步加强我市各区县乡（街道办）财政“两基”建设，对我市建设城乡一体化、全面现代化、充分国际化的世界生态田园城市，奋力打造西部经济核心增长极具有重大而深远意义。本课题将围绕全市各区县乡镇（街道办）财政“两基”建设现状与问题，机制如何创新进行分析研究，为进一步提高全市区县乡镇（街道办）财政管理水平提供有益的探索和借鉴。
　　一、成都市“两基”建设现状与问题
　　（一）全市区县级财政“两基”建设现状。提高财政管理水平，重点在基础，关键在基层。近年来，我市围绕区县财政“两基”建设，不断加大改革创新力度，在全市范围内进行了一些有益的尝试和探索，主要做了以下五个方面工作。
　　1.深化预算编制改革。一是提高收入预算的准确性。近年来，全市各区县财政密切关注社会经济发展状况，按照“审慎稳妥、量入为出、统筹兼顾”的原则，合理编制财政收入预算，确保上级政策性增支政策及各项重点工作资金需求。二是根据国家、省及市完善和推进部门预算改革精神，全市各区县确立以部门预算为基础的预算编制模式，扩大部门预算实施范围，提高支出预算的科学性。按照政府收支分类改革的要求，把单位的各项收入包括预算内拨款、预算外核拨资金、政府性基金收入和单位其他收入全部作为单位预算收入统筹安排，实行综合预算。三是明确财力保障和单位基本支出的范围，支出细化到“项”级科目和落实到具体项目，兼顾公平、合理制定定员定额标准，实行零基预算。
　　2.强化预算执行管理。狠抓增收节支，确保收支平衡。一方面，加强收入管理，建立、健全财政与税务部门沟通机制，及时掌握财政收入信息变化情况；另一方面，严格控制行事单位经费支出，严把预算审核关，为民生项目增支腾出财力空间。
　　3.加强财政信息化建设。一是全市各区县建立国税、地税、人行、财政之间“电子缴库、税款直达、信息共享”的横向联网系统，财政收入信息可实时反映。二是建立了市财政与县财政资金网上联审机制。三是建立了县财政部门与县直部门之间“网上申报、网上审核、网上支付”集中支付系统，财政资金运行效率得到了明显提高。四是建立区县财政与乡镇（街道办）财政之间“网上监督、审核支付”信息业务系统，解决监管滞后的问题。
　　4.完善财政监督体系。一是强化事前和事中监督建设，将监督关口前移，充分发挥监督的预警和示范作用。二是加大监督检查力度。对重点专项资金进行全程跟踪，对使用过程中的关键环节进行重点检查，确保财政资金运转安全。强化财政专项资金“公示”环节，对公示的内容、公示时间等进行重点检查，通过社会监督来保证惠农补贴资金安全发放，取得了很好的社会效果。三是完善各项管理制度，从制度上杜绝违纪现象的发生。
　　5.全力推动基层财政建设。一是加大投入力度，支持基层财政管理机构硬件方面建设力度。近年来，全市各区县财政部门多方筹集资金，加强了对财政机关建设和各乡镇（街道办）财政所办公场所的改造，办公环境焕然一新。同时，为各基层财政所添置办公设备，大大提高了工作效率。二是加大培训力度，全面提高基层财政干部业务能力水平。按照强素质的思路，结合各个时期的工作重点，制定详细的教育培训计划并精心组织实施。
　　（二）全市乡镇（街道办）财政“两基”建设现状。全市乡镇（街道办）财政行政管理体制，按照“一级政府，一级财政”管理有两种模式，一是县财政直管模式（金堂县、双流县）；二是以乡镇（街道办）管理为主体，区县进行业务指导（新都、新津、高新区、成华区、崇州）。近年来，围绕全市镇乡（街道办）财政“两基”建设，主要做了以下四项工作。
　　1.转变职能，明确职责。农村税费改革以后，全市各区县财政局及时转变职能,由预算科对口负责乡镇（街道）财政所业务和日常管理工作。将乡镇（街道）财政所的职能从过去的征收农业“四税”和乡镇（街道）财政管理调整为以乡镇（街道）财政管理和农村（社区）财务服务为主，专司“三农”和“社区”服务之职,并加挂了“乡镇（街道）会计集中核算中心”，实行“一套人马、两块牌子”。
　　2.完善制度体系，强化网络监管。2007年，全市实行了“乡财乡用区（县）监管”，坚持“三权”不变（乡镇资金管理权、使用权、审批权不变），按照“预算共编、账户统设、收支分离、采购统办、票据统管”的原则，乡镇（街道办）财政所统设了5个基本账户，制定出台了《乡财乡用区（县）监管村（社区）级财务管理办法》、《乡财乡用区（县）监管村（社区）级会计核算办法》、《乡财乡用区（县）监管涉农资金管理办法》等十多项管理办法，做到制度上墙，落实到位。大力推进乡镇（街道办）财政信息化建设，2008年底全市各区县乡财政乡（街道办）财县管应用软件系统，全面建成，2009年7月正式上网运行，建立了以“终端核算、实时监控、网络管理、后台服务”为特点的“乡财（街道办）乡用区（县）监管”县乡联网系统。随着“乡财乡用区（县）监管”网络（大平台）在全市贯通，区（县）财政对乡镇财政、财务收支实时管理，并通过查询系统进行在线查询、审核和监督，实现了信息共享，提高了工作效率，乡镇（街道办）财政所业务管理日趋规范。实施了以网络中心为中枢，多层次、全过程、全方位的动态监控，阳光理财得以实现。
　　3.树立全新理念，推进精细化管理。在全市理顺乡镇（街道办）财政工作机构，建立健全工作机制的基础上，按照科学化精细化管理的要求，进一步理顺基层财政业务工作关系,积极探索乡镇（街道办）财政资金管理新模式，不断规范财政资金的分配、使用和监管，逐步理顺工作关系，规范工作程序。将各级下达的乡（街道办）村（社区）两级各类财政资金的监督管理工作由所涉科室负责，对本辖区各乡镇（街道办）实施的项目及各项涉农补贴资金进行全程监督管理。涉农专项资金实行“一个漏斗向下”的管理，涉农补贴资金实行了“一折（卡）通”发放。全市各区县镇村（社区）级财务统一实行了“村（社区）财村（社区）用乡（街道办）代管”模式，每个村（社区）设立报账员，按规定到乡镇（街道办）核算中心报账。随着精细化管理工作的推进，逐步解决了乡镇（街道办）财政监督管理职能缺失问题，保障了财政资金使用的安全性。
　　4.狠抓业务培训，夯实工作基础。市财政局以培训骨干为主，将全市乡镇（街道办）财政所长集中到四川省财经职业技术学院培训。各区县以抓培训、促提高为切入点，分别制定了乡镇（街道办）财政干部培训实施方案，建立完善了乡镇（街道办）财政干部培训档案。有针对性地对乡镇财政干部进行业务技能培训，各区县先后聘请西南财经大学教授等对乡镇（街道办）财政干部授课，分期分批对所有乡镇（街道办）财政干部进行了新知识、新技能培训，提高人员业务素质，为适应新的财政工作任务和顺利推进财政改革提供了保障。
　　（三）全市区县乡（街道办）财政“两基”建设存在主要问题。从全市区县级财政“两基”建设现状来看，一是全市各区县财政管理与改革的体制和机制尚须进一步完善和创新，信息化和财务会计等基础制度建设尚须进一步提高；二是预算编制、执行、监督相互协调、相互制衡的工作机制有待进一步提升；三是干部职工工作生活环境有待改善，干部职工活力不足有待进一步解决。从全市镇乡（街道办）财政“两基”建设看，一是全市镇乡（街道办）财政“两基”建设存在“一低”：乡镇（街道办）财政所人员配置上始终处于“低配”；“三个不够到位”：制度建设不够到位、基础管理不够到位、财政资金监督管理不够到位；“四个不适应”：全市镇乡（街道办）财政所行政管理体制不适应、机构设置不适应、队伍建设不适应（编内人员少，编外人员多，形不成战斗力）、业务能力不适应（持证上岗人员少）。二是财政“两基”建设经费不足，基础建设落后。
　　二、创新我市“两基”建设思路和措施建议
　　（一）服务于“五大兴市战略”的实施，着力“五个新突破”不断创新全市区县级财政“两基”建设。一是着力在财政管理基础工作上实现新突破。做好全市各区县财政基础信息和基本数据的收集整理工作，继续完善部门预算改革、国库集中支付改革、政府采购改革，预算支出绩效考评等管理制度建设，进一步完善企业和行政事业单位财务管理、会计信息质量监督工作等制度和办法，规范重点工作流程。二是着力强化财政监督。进一步简化程序，理清环节，分清责任，明确标准，健全和优化财政预算编制、预算执行、财政监督、绩效评价工作的流程。三是着力在做实基础性工作上实现新突破。通过学习交流、查找差距、明确目标，深入推进全市各区县级财政“两基”建设工作；建议成立市财政局“基层建设管理处”，负责组织牵头全市区县财政“两基”建设工作，制定和建立完善全市区县财政“两基”建设工作的各项规章和制度，并对全市财政“两基”建设工作进行考核考评。四是着力在加大基层财政建设上实现新突破。市区县财政加大对乡（街道办）财政所投入力度，不断加强乡镇（街道办）财政所办公阵地建设，配备必要办公设备，逐步实现乡镇财政所工作现代化、规范化、服务优质化、办公设施标准化的目标；全面加强乡镇财政资金监管。注重发挥乡镇财政就地服务和就近监管的优势，将所有安排和分配的用于乡镇的各种财政性资金，以及乡镇组织的集体经济收入等，全部纳入乡镇财政预算和监管范围。五是着力在提升干部整体素质上实现新突破。广泛开展职业道德教育和业务技能培训，提升财政干部队伍综合素质；组织干部赴外地学习培训，积极参加中央、省市财政系统业务培训。
　　（二）服务于城乡统筹、圈层融合，“六大”机制不断创新全市乡镇（街道办）财政“两基”建设。为确保乡镇机构正常运转，按照财政部，省财政厅关于财政“两基”建设文件的精神，根据省编办出台《关于加强乡镇财政队伍建设的意见》（川编发〔2011〕61号），对规范乡镇财政机构设置、落实人员编制、理顺财政管理体制等作出的明确规定和要求，结合实际，对我市乡镇（街道办）财政“两基”建设提出以下构想：
　　1.进一步创新和理顺全市镇乡（街道办）财政行政管理体制和机制，确保机构正常运转。按照“因地制宜、实事求是、财权和事权相结合”的原则：①进一步建立完善“乡财乡用区（县）监管”，继续坚持“三权”不变（乡镇资金管理权、使用权、审批权不变），全面实施“预算共编、账户统管、资金统调、集中收付、采购统办、票据统管”；②落实“四定”，一是合理确定全市乡镇（街道办）财政行政管理体制；二是合理确定全市乡镇（街道办）财政管理机构设置；三是全面实行全市乡镇（街道办）财政人员定编定员；四是合理确定全市乡镇（街道办）财政管理人员职能职责；③“四加强”，一是切实加强镇乡（街道办）财政“两基”建设政策和资金支持，向上争取政策，对下加强指导和协调；二是加强行政体制和机制建设。区县财政局设“乡镇财政管理科”，归口负责乡镇财政财务管理，建制镇乡（街道办）设财政所。镇乡（街道办）财政所行政管理体制采取区县和镇乡（街道办事处）共管，以区县管理为主；三是加强定编定员的核定。实行镇乡（街道办）财政所定编定员，5~10万人以上特大镇乡（街道办）财政所定编定员4~7人，2~5万人以下镇乡（街道办）财政所定编定员3~5人；镇乡（街道办）财政所设财政所长1人，特大镇乡（街道办）财政所设副所长1人，设预算会计1人，机关会计1人，机关出纳1人，涉农资金监管员1人，村（社区）组代理核算会计2～3人。四是加强队伍业务建设。坚持培训考试考核持证上岗制度，全面实行竞争上岗的用人机制，进一步稳定基层财政队伍，促进全市镇乡（街道办）财政所“两基”迈上新台阶。
　　2.进一步创新全市镇乡（街道办）财政财务管理机制，确保机关运转。一是限额管理，保证运转。按照低标准保运转、防止新增债务的要求，对全市镇乡（街道办）政府机关“五费”实行“总额控制，分项限额，使用申报，台账管理，超支不报，节余留用”的管理办法。二是健全制度，严格审批。成立镇乡（街道办）民主理财小组，确定民主理财日，集体研究、会审镇乡（街道办）政府机关、村（社区）级等支出。在全市镇乡（街道办）推行机关支出“一单五签”，坚持民主理财小组下的镇乡（街道办主任）长“一支笔”审批，每月公布政府机关财务收支。对镇乡（街道办）政府机关非经常性支出和专项资金管理，坚持“民主决策，专人管理，专款专用，按进度拨款，跟踪问效”。三是规范核算，建立台账。建立镇乡（街道办）政府机关公用经费支出分部门分项预算指标台账，月末根据当月政府机关支出凭证逐笔登记发生额，核减经费预算指标。四是强化监督，阳光理财。每月公布镇乡（街道办）政府机关上月的财务收支情况，并在阳光政务公示栏上进行公示，接受群众监督。
　　3.进一步创新全市镇乡（街道办）财政会计集中核算机制，强化会计监督。一是统一国库集中支付。开通“金财网”，将政府机关、村(社区)的账务收支实行集中代理会计核算，把财政监督职能前移，从部门预算的编制、资金拨款申报、经费收支、财务审批、财务公示等全过程进行监督，实现动态监管。二是统一开设银行账户。撤销各单位原在银行开设的账户，由财政所在银行统一开设“行政事业单位基本账户”、“村级集体经济组织账户”。三是统一实行拨款申报。全面开通财政“大平台”，镇（街道办）财政负责资金申报初审工作，上报区县财政审批拨款，并严格按照核定的预算、核定的用款计划、按时间进度均衡拨款，维护预算的严肃性，制止新增债务。四是统一规范操作规程。各核算单位设立报账员，定期到会计核算中心报账，大宗支出由会计核算中心直接付款报账。会计核算中心统一制定各代理单位的报账审批程序和会计档案管理制度。
　　4.进一步创新全市镇乡（街道办）村（社区）财民理监管机制，规范村级财务。一是建立村级财务预决算制度。根据县财政核定的预算，按照“限额管理、超支不补、节余留用”的办法细化到村，限额管理;年终村级财务收支由村民代表大会审议并公示，对村预算节约的资金，全额用于消化村级历史债务。二是建立民主理财制度。各村成立民主理财和监督小组，财务活动及财务开支实行“民主理财小组审签、民主监督小组审批”。监督小组每月确定民主理财日，集中对当月发生的收支单据逐笔会审。三是建立资金专户管理制度。做到“四专”，开立专户，镇会计核算中心在信用社开设“资金结算账户”，代管、结算村级各类资金收支;设置专账，分村设置村级集体经济组织资金账套，实行会计核算电算化;落实专人，确定专人代理村级财务收支、核算、管理;完善制度，制定村级财务收支管理办法，分类分项定额，统一报账审批程序，村代理会计跟踪监督。四是建立村（社区）乡镇（街道办）监审制度。村（社区）报账员将当月经审批后的收支凭证报会计核算中心主任账前审计、登记台账后，再将经审核无误的凭证交代理会计记账。所有工程(项目)必须要有详实的资金预算和备案。五是建立村（社区）财务公开制度。村委在土地流转、资产处置、债务偿还、干部补贴、惠农政策、基础设施建设等涉及群众切身利益的事项，每季度通过群众大会、墙面公示栏等将村级财务收支情况公开，接受群众监督。
　　5.进一步创新全市镇乡（街道办）剥离政府性债务机制，实行网络动态监管。一是建立债务专账，实行封闭运行。将清理锁定的镇政府性债务余额从原政府机关会计账套中剥离，与经常性经费收支会计核算分离，实行专账网上监控核算，开设偿债专户，专项用于债务清偿结算，封闭运行。二是完善偿债机制，有序化解债务。坚持“公开、公正、公平、规范”的原则，建立偿债公示制，积极化解债务矛盾。三是强化目标监督，坚决制止新债。按照“分类化解、分级化解、分期化解”的思路，明确要求各单位除债务利息增加债务外，不得新增债务项目和新增债务余额。
　　6.进一步创新全市镇乡（街道办）村（社区）民生资金监管机制，切实富民惠民。一是广泛宣传惠民政策。做到各项民生政策家喻户晓;对民生政策的享受对象、享受范围、享受标准、享受数额实行“四审四公示”。二是严格程序，及时兑付到位。严格按照民生政策的兑付方式，按时按标准将各项民生资金兑付到每个享受对象手中，坚持谁享受，谁领用，利用“财政补贴一折通”全过程监督，严禁利用各种名义搭车收费扣收各种款项。三是创新落实“一事一议”财政奖补政策。坚持“三不三议三自主”，坚决不办群众不受益、不参与、没能力办的事，实行村（社区）“两委”提议、村（社区）民代表审议、村（社区）民大会决议，让群众自主决策、自主实施、自主监督，充分发挥群众主体作用。镇乡（街道办）财政主要搞好项目规划和申报，设立“一事一议”资金账户，加强项目和资金监管，完善档案，督促落实工程后续管护机制，真正实现一次建设，终身受益。
　　三、区县乡财政“两基”建设机制创新效果预测与分析
　　在“十二五”期间，全市各区县乡镇（街道办）财政“两基”工作，通过“五个新突破”，“六个机制”建设，全市各区县乡镇（街道办）财政“两基”建设将实现“四大”目标，“四个”转变，取得“六大”成果。
　　（一）实现“五大”目标。按照“全面推进，典型示范、分步实施，整体提升”的原则，在“十二五”期间，实现全市各区县乡镇（街道办）财政预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督“四位一体”的财政管理机制，达到“组织机构规范化、业务工作和内部管理规范化、队伍建设规范化和基础设施规范化”的目标。
　　（二）实现“四个”转变。一是从“收钱”到“发钱”，向惠农政策“执行”角色的转变；二是从“抓收入”到“促发展”，向财源建设“引导”角色的转变；三是既“管钱”又“管事”，向财政资金“监督”角色的转变；四是从“单纯业务型”向“一专多能型”角色的转变。
　　（三）取得“六大”成果。一是全市各区县乡镇（街道办）财政部门跳出就财政论财政的思维创新性进一步确立；二是全市各区县乡镇（街道办）财政“两基”建设体制进一步建立完善；三是全市各区县乡镇（街道办）财政“两基”建设机制进一步建立健全；四是全市各区县乡镇（街道办）财政队伍和业务能力建设进一步提高；五是全市各区县乡镇（街道办）通过抓基层、打基础，进一步强化了服务理念，财政监督管理进一步强化。六是使乡镇财政工作做到职能定位更加准确，业务工作更加精准细致，内部管理更加规范高效，队伍素质明显提高，办公条件明显改善，整体效能全面提升，服务能力得到明显增强。
　　总而言之，财政“两基”建设是一项长期性工程，需要多方努力，加大力度，统一思想，上下结合，形成共识，只有这样，全市各区县乡镇（街道办）财政“两基”建设，才能不断提高到一个新的水平，结出新的硕果，走向新的辉煌。
　  (课题组成员单位：成都市财政局、新都区财政局、高新区财政局、成华区财政局、新津县财政局、崇州市财政局)