□ 杨兆雄 司海平 李 沫（作者单位：攀枝花市财政局）


　　企业办社会是特定历史条件下的产物,对于缓解社会矛盾、解决企业职工医疗及其子女的教育等问题，起到了十分重要的作用。随着社会主义市场经济体制的逐步确立和公共财政体制的日益完善，为减轻企业负担，提高企业市场竞争力，妥善处理企业移交社会职能的相关后续问题，已成为政府急需破解的难题。
　　攀枝花市作为“大三线建设”的特殊历史产物，作为攀枝花钢铁工业基地的“附生城市”，其光芒非常耀眼——2.5平方公里山丘上的“象牙微雕钢城”、全国唯一以花命名的城市，但“欠债”也世人瞩目——城市基础建设严重滞后、社会公共设施极不匹配、居住环境指数急需提升。特殊历史造成的企业办社会规模之庞大，门类之齐全，相对人数之多，在全省是独一无二的，在全国也是少有的，地方政府接收企业社会职能后，财政支出压力之大，遗留问题之多，在全国也是少见的。本文将在解读攀枝花市企业办社会的特殊历史沿革和背景的基础上,梳理企业办社会及其移交政府管理的基本情况,分析存在的基本问题,并提出相应的对策建议。
　　一、攀枝花建市的特殊历史
　　早在20世纪40年代，中国实业界人士和地质矿产专家就梦寐以求工业救国，开发攀枝花这块金峡谷。
　　1956年4月，毛泽东主席在《论十大关系》一书中论述了沿海工业与内地工业的关系，提出要从根本上改变工业布局的问题。
1958年3月，中共中央在成都召开工作会议，毛泽东主席批准了由冶金部提交的《钢铁工业的发展速度能否设想更快一些》和《争取有色金属飞跃，占领有色金属全部领域》两个请示，其中包括利用攀枝花的铁矿资源，建设一个新的钢铁基地。这是党中央、毛泽东主席关于开发建设攀枝花的第一次重大战略决策。
　　1964年5月15日～6月17日，中共中央在北京召开工作会议，讨论全国第三个国民经济和社会发展五年计划暨国家安全等问题。会上，毛泽东主席反复告诫全党要未雨绸缪，防患未然，提出对全国作一、二、三线设防的战略决策：“酒泉、攀枝花钢铁厂还是要搞，不搞，我总是不放心，打起仗来怎么办？攀枝花建不成，我睡不好觉”，“我们的工业建设，要有纵深配置，把攀枝花钢铁厂建起来，建不起来，我睡不好觉”。会议期间，毛泽东主席在5月27日专门主持召开中共中央政治局常委会议，进一步统一三线布局的共识问题，明确指出：“第一线是沿海，第二线是包钢、武钢、兰州，第三线是攀枝花。原子弹时代，没有后方不行。搞攀枝花，第三个五年不一定全建成，打个基础，战略布局才展得开。为了搞攀枝花，就要搞煤、铁路、电、机械，其他工业也跟着上。不搞第三线，总是在沿海现有基地中转，就展不开”。至此，这个战略思路受到中共中央工作会议的认同，会议决定：全国按一、二、三线进行战略布局和建设大三线的方针，国家集中力量进行大三线建设。攀枝花以其地处纵深、山势险要、资源丰富被列为大三线建设的重点之一，在毛泽东主席的直接过问和关怀下，再次提上国家建设议程。这是党中央、毛泽东主席关于开发建设攀枝花的第二次重大战略决策。
　　1965年1月18日，围绕攀枝花钢铁工业基地的建设，出于保密需要，周恩来总理批示成立了攀枝花特区政府，由时任冶金部副部长的徐驰任特区党委书记兼工地指挥长，统筹协调国家10个部委、20多个省市力量、资源建设攀枝花钢铁工业基地。国家从全国各地征调10万“又红又专”的建设大军，汇集到“荒山野岭、干旱酷热、人烟稀少、无路无电、缺水缺房”的攀枝花，“住干打垒、喝江河水、吃干咸菜”，开始书写建设攀枝花钢铁工业基地的人间奇迹。
　　1965年3月4日，毛泽东主席亲自审阅由国务院副总理薄一波转呈的冶金部部长吕东、副部长徐驰于1965年2月23日《关于攀枝花工作进展情况的报告》并批示：“此件很好”。出于对毛泽东主席深厚的感情，攀枝花市把毛泽东主席批示的这一天定为诞辰日。
　　二、攀枝花市企业办社会的沿革
　　攀枝花钢铁工业基地建设初期，国家对攀枝花建设实行的是“嵌入式”的强行开发，按照“先生产、后生活”的方针，一切以保出铁出钢为中心。1965年1月18日，攀枝花虽成立了特区政府，但实行的是大庆的政企合一模式，政府机构体系相当不健全，一切为了攀钢出铁出钢服务，从决策层面讲，没有攀钢就没有攀枝花市，虽成立了特区政府，学校、医院等社会设施和职工住房等生活设施一律从简。“三块石头架口锅，帐篷搭在山窝窝”、“天作罗帐地作床，金沙江是个大澡堂”，这就是攀枝花市开发建设初期艰苦生活与豪迈激情的真实写照，也是攀枝花开发建设初期滞后的社会建设的具体体现。据统计，1965-1970年，非生产性设施投入占总投入的占比仅为9.61%。驻攀的攀钢、攀矿、十九冶、煤炭、电力、交通、建设、林业、铁路等行业企业为了维持生产发展，不得不承担大量的社会职能，按照封闭型的社会管理模式，兴办了许多管理型、公益型和福利型社会职能部门，企业承办社会职能的经费历来由中央财政直接认定，不列入地方的财政基数。随着攀钢1号高炉1970年6月的建成投产，职工家属开始大量迁入，对原本十分薄弱的社会建设无疑为雪上加霜，社会建设和社会管理远不能适应现实的需要。基于这一事实，攀枝花政府决定实施“两条腿”走路，一方面开始进行学校等社会建设，另一方面注重发挥企业积极性，鼓励企业进行教育、医院等社会建设。
　　攀枝花市企业办社会主要分为两个阶段：第一阶段（从1965年到1978年），即建设指挥部体制，在工业基地建设总指挥部下，分别成立了建设、交通、林业、冶金、煤炭等九个专业指挥部，各专业指挥部既受总指挥部领导，又受中央有关部委领导。各专业指挥部为解决自身的问题，分别建立了教育、文化、卫生、体育、公安等社会服务体系。第二阶段（即1978年到2004年），改革开放以后，各建设指挥部相继撤消，企业管理权移交地方政府，相应的教育、文化、卫生、体育、社区建设等社会职能一部分开始移交地方政府（如建设、交通、林业等），但另一大部分仍由企业继续举办（如中央企业）。2005年开始,按照中央的统一部署,企业办社会职能全部移交地方政府管理。
　　20世纪70年代中后期，攀枝花政府体系逐步健全以后，地方教育和卫生部门开始布点建设学校和医院，由于管理渠道和投资渠道的差异，地方政府和企业（特别是中央企业）形成了两套不同的运行管理体制。各企业为减轻负担，加快建立现代企业制度的进程，要求分离社会职能，移交地方政府管理，但由于在经费投入机制上的分歧，致使企业承担的社会职能移交地方政府进展缓慢，企业特别是中央企业不得不继续承担社会职能。从20世纪80年代后期开始，攀枝花市、区（县）政府识大体、顾大局，在地方财政非常困难的情况下，按国家要求开始逐步接收企业管理职能，直到2005年，将在攀中央企业承担的社会职能全部接收。
　　三、企业移交社会职能情况
　　（一）中央企业移交地方政府社会职能情况
　　1.地方接收中央企业移交机构的情况
　　在攀枝花辖区内承担办社会职能的中央企业共有3户，即：攀钢（集团）公司、十九冶金建设集团公司和攀枝花发电公司。2005年，三企业共向地方政府移交32个机构，其中：攀钢（集团）公司移交学校22所、公安机构1个；十九冶金建设集团公司移交学校7所、公安机构1个；攀枝花发电公司移交学校1所。移交人员4,433人，其中：学校教职工4075人（在职2926人、离退休1149人），公安干警358人（全部为在职人员）。
　　从分级看：市本级接收学校1所、教职工250人，公安机构2个、公安干警358人；东区接收学校27所、教职工3484人；西区接收学校2所、教职工341人。
　　2.地方接收中央企业移交机构的经费保障情况
　　攀枝花市对在攀中央企业移交学校和公安机构正常运行的经费保障，主要由人员经费、公用经费和项目经费三部分构成。①人员经费。2010年，攀枝花市用于移交机构的人员经费为27439万元，其中：移交学校的人员支出为25351万元，移交公安机构的人员支出为2088万元。②公用经费。2010年，攀枝花市用于移交机构的公用经费为3053万元，其中：移交学校公用支出为2312万元，移交公安机构公用支出为741万元。③项目经费。2010年，全市移交机构的项目经费为11594万元，其中：校安工程8858万元，其他建设经费2736万元。
　　（二）地方企业移交社会职能情况
　　1.政府接受企业分离办社会职能的基本情况
　　（1）市属企业总体改制情况
　　攀枝花市纳入改制范围的市属企业共80户（其中大多数是资不抵债、举步维艰的困难企业），资产35.7亿元，负债30.9亿元，涉及职工4.7万人，需改革成本19.2亿元。2002年6月以来，已完成企业改制77户，筹集改革成本16.98亿元，安置职工43273人，重组新企业36户。全市改制新重组企业80%以上运转正常，效益明显提高，职工收入普遍增加。
　　（2）市属改制企业分离社会职能情况
　　①人员移交情况。截止2010年12月，全市纳入移交的市属改制企业共计77户，移交总人数39035人。其中移交东区15519人（离退休6704人，五年内托管443人，解除劳动关系7994人，其他人员378人），移交西区16022人（离退休5562人，五年内托管1305人，解除劳动关系9155人），移交仁和区7494人（离退休1785人，五年内托管187人，解除劳动关系5522人）。
　　②职能移交情况。包括，离休干部日常管理服务；退休人员日常管理服务；五年内退休人员日常管理服务；解除劳动关系人员日常管理服务及再就业指导；党、团员和工会会员的日常管理；计划生育管理服务；子女参军、入学、就业管理服务；社会治安综合治理管理服务；卫生绿化的管理；其他社会事务管理服务。
　　2.政府接受企业分离办社会职能后的承担的主要工作
　　(1)加强领导，分类实施。调整和充实了市国企改革领导小组及成员，制定了切实可行的方案,全面组织国企分离办社会职能改革。按照分类指导，一企一策的原则，将80户企业分为公益性、政策性企业和一般竞争性企业，针对不同的企业，采取不同的策略，区别对待。
　　(2)分清主次、安置职工。对市属企业分离社会职能中需要安置的职工分为离退休人员、五年内退休人员、在职职工、死亡职工供养直系亲属、精神病人及因病丧失劳动能力人员、对老工伤人员六类，并采取区别的安置政策，确保了职工的权益的社会稳定，推进了工作的顺利开展。
　　(3)创新思路，筹集资金。狠抓改制企业存量资产处置，不断加强与金融部门沟通协商争取银行支持，加大财政对改革资金的投入力度，积极向省级有关部门汇报争取省级部门支持，着力解决改制资金瓶颈问题。从2002年以来，共筹集改革成本16.98亿元，其中：政府从银行贷款3.72亿元，共安置职工43273人。
　　(4)重视信访，维护稳定。首先,明确责任，建立工作网络。各企业、企业主管部门建立了信访及维稳工作机构，形成了上下联动、部门协调、齐抓共管的工作格局。其次,畅通信访渠道，建立了信访三级答复制度和企业领导每周接待职工来访制度，并协调联动积极稳妥地处理好群体性上访事件。同时,建立了不稳定因素排查调处制度、涉稳信息报送制度、重点不稳定事件处置预案制定和实施制度、领导信访接待日制度等信访工作制度。
　　(5)重视移交后续管理。一是切实加强档案基础信息建设，建立了档案信息统计台账。二是组织离退休人员及党员开展活动。三是开展走访慰问送温暖活动。四是积极做好再就业工作。
　　四、政府接受企业分离办社会职能后面临的主要困难
　　企业社会职能移交工作虽然取得了一定的成绩，但也存在一些问题，需要在今后的工作中切实采取措施加以解决。
　　（一）活动场地问题。一是随着国企改革的深入推进，大量改制企业党员和其他人员逐渐加入到社区，使社区现有的办公场地和活动场所等基础设施已不能满足社区居民组织各种活动的需求。据统计，我市仅市属改制企业共80家，整建制移交党组织14家，共移交党员5361名。移交后全市社区党员由接收前的2861人增至8222人，增加了187%。但社区支部绝大部分没有活动场所。二是改制企业人员移交社区后，社区治安、维稳工作量剧增，但部分社区还没有警务室。
　　（二）物业管理问题。改制前企业职工住宅小区房屋维修、环卫设施、垃圾清运、环卫保洁、生活区绿化等日常管理工作由企业负责。改制后，这些工作移交到社区进行管理，虽然这些社区结合实际情况力所能及地做了一些工作，但由于社区本身工作人员数量少，工作经费紧张等困难，使这些改制企业职工住宅区移交到社区后，出现了小区物业无人管理现象。
　　（三）走访慰问问题。一是改制后部分既达不到享受低保条件又不能够及时就业的解除劳动关系人员，其生活非常困难。二是原企业优抚对象、特困低保家庭、大病重病家庭及残疾人、离退休人员、军转干部、复员退伍军人、军烈属所需要的慰问资金无正常保障。从而造成这部分困难人员感觉缺少温暖感和归宿感，让他们感到非常寒心，并误解为这就是改制造成的“恶果”，进而影响改制推进。
　　（四）就业再就业问题。一是国有企业改制过程中，原企业职工解除劳动关系成为新的失业人员。其中部分失业人员自身素质、文化知识、技能特长相对缺乏，再就业非常困难。二是部分失业人员就业观念与经济社会发展要求存在差距。三是基层劳动保障服务平台建设不足，社区再就业培训深度不够。据统计，市属改制企业共移交解除劳动关系人员18142人,其中仅有5118人能够到新重组的企业就业，仅占28.11%，有13024名人员处于失业状态。
　　（五）住房有关问题。一是部分原改制企业的职工还居住在单身楼、平房或危房中，房屋维修无资金来源；二是已出售给职工的成套住房有的维修金已使用完毕，有的因企业困难被挪用，致使部分职工住房无法维修；三是部分无房职工生活困难，既无力购买经济适用房和参加企业集资建房，又不够条件享受廉租房待遇；四是约8000余户居住于单身楼、平房的职工，无法实施水电户表改造，造成水电费收取困难，其发生的耗差无资金来源弥补。
　　（六）经费保障问题。企业移交社会职能后，大大增加了各级接受政府的财政支出，给各级政府带来了极大的压力。仅以攀枝花接受的中央企业移交的社会职能看，2005年中央财政核定给我市的中央企业办社会移交补助基数为17994万元，而攀枝花市为了保障接受社会职能的人员经费、公用经费和项目经费，每年的投入就达42086万元，年支出缺口就达24092万元，其中：市本级缺口3325万元、东区缺口20007万元、西区缺口760万元。若扣除校安工程等一次性投入，每年的经常性支出缺口仍然高达14584万元。经费投入快速增长的原因是：移交人员执行地方的收入政策、义务教育阶段教师实施绩效工资、生均公用经费提标、弥补前期因企业投入不足而形成的大量欠账等。从中央财政核定我市的中央企业办社会移交补助基数看，这一基数是以2003年攀枝花接收学校和公安机构的实际支出水平确定的，移交后一直没有增长，而实际情况是近年来由于接收企业的移交人员，造成部分县区的财政供养人员增长过猛，加之人员和公用经费的保障标准大幅提高，致使中央财政的补助远远不能满足移交机构正常运转的需要。以我市的东区为例，2005年前财政供养人员仅为1644人，接收移交机构后，财政供养人员猛增为5391人，是移交前的3.28倍，该区2010年用于移交机构的经常性投入为24629万元，扣除中央财政的补助基数后，缺口达11146万元。为此，东区不得不动用本级财力来确保移交机构的正常运转，从而加剧了东区财政运行的困难程度。
　　五、妥善解决企业分离社会职能的对策建议
　　（一）争取上级支持，妥善处理企业移交职能经费缺口
　　2008年以后，受外部环境和自身产业结构的影响，攀枝花经济进入了转型期，财政减收增支的压力巨大，财政运行十分困难。在此严峻的形势下，我市从大局出发，毫无保留地接收了在攀中央企业移交的办社会职能，并千方百计筹集资金确保移交机构的正常运转。但是，由于上级核定的中央企业办社会移交补助基数较低，已严重偏离实际需求，使地方财政背上了沉重的包袱。为此，上级政府应正视攀枝花市承担的中央企业移交机构负担沉重这一实际情况，妥善解决企业移交社会职能形成的经费缺口。
　　1.建议中央财政等相关职能部门派出专门的核查组，在调查核实的基础上，以2010年我市用于移交机构实际支出为基数，重新核定中央财政对我市的中央企业办社会移交补助基数，按照核定的基数核拨补助资金,以弥补当前十分严重的经费缺口。
　　2.建议中央财政等相关职能部门以“十一五”期间我市用于移交机构实际支出的年均增长速度为依据，综合考虑物价上涨、工资提标等多种因素，确定今后中央财政对我市的中央企业办社会移交补助基数的增长比例，以解决运行中逐年呈喇叭状放大的经费缺口。
　　3.建议从在攀央企上缴的国有资本经营预算中，拿出部分资本经营收益，专项用于在攀央企社会职能移交地方政府后的社会遗留问题处理。理由是：攀钢等中央企业的发展中，攀枝花地方政府在资金和收费政策上给予了极大的支持，甚至在一段时间内很大程度地牺牲了地方的利益，而在明确中央企业出资人时，却全部界定为中央，这在一定程度上有失公允。一是不符合我国承认的市场经济体制下普遍公认的“谁投资谁所有”的基本原则，因为这种资金、政策支持本质是也是一种资本投入；二是不利于在产权、所有权清晰化基础上的地方政府事权清晰化，尤其不利于中央政府和地方政府之间合理界定与分级行使产权相匹配的社会保障责任。在目前出资人已既成事实的情况下，从央企上缴的国有资本经营收益中，以补偿的形式适当返还部分收益，是合理也合情合规的。这将有利于“充分调动中央和地方政府两个积极性”，有利于地方政府继续给予中央企业以政策和资金支持，并为其创造公平合理的市场竞争环境和运行环境。
　　4.攀枝花目前正努力建设经济繁荣、环境优美、社会舒适、社会文明的幸福城市。如果企业移交社会职能后出现的问题解决不好，必将带来社会隐患。而要妥善解决上述问题，资金需求巨大。尽管我市通过各种渠道筹集了大量的分离企业社会职能资金，但缺口仍较大，据测算，要完成所有的目标，还需要资金至少1.86亿元。鉴于这一实际困难，请上级相关职能部门，对攀枝花市属改制企业分离社会职能工作予以一定的政策支持。
　　（二）建立联动机制，合力解决企业移交职能的现实问题
　　分离企业办社会的职能，是深化国有企业改革，建立现代企业制度的一项重要任务，也是切实减轻国有企业的社会负担，推动企业转换机制和进入市场，增强竞争能力，提高经济效益的重大措施。面对企业移交社会职能后出现的各种问题，需要建立以政府主导的国资、财政、人社、国税、地税、工商、工会等多部门参加的联动协调机制，统筹规划，加快步伐，攻坚破难，齐心协力破解各个现实问题。
　　1.正确处理企业分离办社会机构的职能定位。除管理型的社会职能如企业设立的公安机构等和纯公益性的社会职能如企业自办的义务教育性质的中小学校，实行无条件进行移交分离外，将福利型的社会职能如企业职工住房及管理机构、企业后勤服务单位等，通过明晰产权，成为独立的社会事业法人机构或独立的企业法人实体，参与市场竞争，并给予必要的财税优惠政策激励，以促进其健康发展。
　　2.适当规划建设活动场所。根据社会管理现实需要，在旧城改造和商品房建设中，可考虑分片区规划建设社区活动场所，并对开发商按规划建设的社区活动场地，不计入商品房建设的容积率，由政府按照成本价予以回购,专门用于社区建设,以满足社区管理和社区居民组织各种活动的需求。
　　3.推进物业的统一管理。针对企业移交社会职能后,职工住宅小区房屋维修、环卫设施、垃圾清运、环卫保洁、生活区绿化等日常管理工作无人负责的现状,建议按照市场化原则,统一招购物业服务,实行标准化物业管理。其物业管理费用按照三个一点的办法筹集：那就是物业服务受益对象出一点，政府财政投入补助一点，物业服务企业减免一点。通过这种方式，推行物业管理，实现城乡环境的综合治理，营造小区的优美环境。
　　在此过程中，政府还可以通过鼓励物业服务企业吸纳改制企业解除劳动关系人员就业，并予以适当的税费优惠的形式来解决改制企业职工的就业和再就业，促进社会的和谐。
　　4.广泛开展社会救助。在加大政府的社会救助的同时，鼓励社会资本的爱心加入，以保障改制企业优抚对象、特困低保家庭、大病重病家庭及残疾人、离退休人员、军转干部、复员退伍军人、军烈属所需要的慰问资金。在依法征收残保金的同时，积极探索残保金的使用方式和服务对象，放大残保金的社会救助功能。
　　5.继续实施积极的就业政策。按照现实需要，继续实施更加积极的就业政策，完善特定就业、职业培训、公共就业服务、公益性岗位、社会保险补贴等政策措施，大幅增加小额担保贷款财政贴息，切实做好改制企业解除劳动关系人员等重点群体就业工作。
　　6.大力支持保障性安居工程建设。为更好地支持保障性安居工程建设，各级政府在进一步增加财政投入的同时，要进一步拓展资金来源渠道，坚决落实按规定将土地出让收益和住房公积金增值收益用于保障性安居工程的政策，继续落实好相关税费减免优惠政策。并进一步创新财政支持方式，通过投资补助、贷款贴息、资本金注入等方式，吸引银行贷款、社会资金参与保障性安居工程建设，扩大住房公积金贷款规模和试点范围，重点支持公共租赁住房建设，鼓励通过发行企业债券筹集资金用于保障性安居工程建设，彻底解决改制企业无房职工的住房,让他们住上保障住房,过上幸福生活,共享公共财政阳光。