——基于绵阳灾区居民消费需求的调查与思考
四川省财政厅

　　一、引言
　　努力培育和扩大四川灾区消费需求，促进消费持续增长，是实现四川经济平稳较快发展的重要动力。为深入分析地震灾区居民消费需求现状和问题，厘清扩大灾区消费需求的财政政策思路，本课题结合灾后重建实际情况，对震后两年绵阳灾区居民消费需求存在问题的原因进行了梳理，对促进地震灾区居民消费的现行财政政策及其效果进行了评析，并提出了扩大四川地震灾区居民消费需求的一些财政政策意见和建议。
　　本次调研内容覆盖了消费现状、消费存在的问题、消费影响因素、消费预期及消费政策实施等多个方面。调研样本选取了重灾区绵阳市比较有代表性的三个点：地处山区、受灾极重、经济落后的北川县安置点，地处平原、受灾较重、经济相对较好的涪城市区及地处平原与山区交界地带、受灾较重、经济发展较落后的绵阳市涪城区杨家镇柏林村。调查通过问卷与开放式考察展开，采集信息约15000条，具有一定说服力，由此可推断四川39个极重灾区和重灾区的约2000万人口的情况。
　　二、5.12地震绵阳灾区居民消费需求现状及问题分析
　　（一）绵阳灾区居民消费需求现状及特征
　　1.居民消费需求整体恢复平稳，农村居民消费支出增速加快
　　改革开放以来，绵阳经济一直保持了较快发展势头，经济总量迅速扩大，居民消费水平逐年递增。汶川地震后，绵阳社会消费品零售总额增长速度有所放缓。灾后重建工作开展以来，中央、省以及各对口省市对灾区居民给予了相关税费减免政策和直接财政支持，灾区居民消费能力有所恢复。2008年，震后绵阳市实现社会消费品零售增长11.1%②，比上年回落6.5个百分点，低于全省8.5个百分点；城镇居民人均生活消费支出增长27.6%，农村居民生活消费支出增长28.7%。2009年，绵阳市实现社会消费品零售总额增长25.7%，比上年提高14.6个百分点，高于全省5.7个百分点；城镇居民人均生活消费支出10664元，增长7.1%，同比上年回落20.5个百分点；农村居民生活消费支出6051元，增长54.2%，同比上年提高25.5个百分点。
　　2.居民消费率水平缓慢回升，同比全省平均水平仍有一定差距
　　居民消费率是指一个国家或地区在一定时期内,用于居民个人消费和社会消费的总额占当年国民生产总值（GDP）的比率。以近十年为例，绵阳居民消费率保持在49.9%-59.3%之间。震后绵阳居民消费率出现明显下降，2008年绵阳消费率降至历史最低点36.5%左右。2009年，在中央和省市各类政策帮扶和经济援助下，绵阳市居民消费开始缓慢回升，居民消费率达到41.6%左右，但仍低于全省平均水平。
　　3.城乡居民消费差距较大，城镇居民消费总量远高于农村居民
　　随着灾后恢复重建的顺利推进，绵阳市居民消费水平进一步提高，震前城镇居民消费水平远高于农村居民消费水平。1998-2007年，绵阳城镇居民年均消费额5625万元，农村居民年均消费额为2013万元，低于城镇居民3612万元，农村居民消费支出落后于城镇居民消费增长。汶川地震后两年，绵阳城镇居民年均消费额10311万元，而农村居民年均消费额4987万元，低于城镇居民消费5324万元，农村居民实际消费总量仍远低于城镇居民消费，且呈现进一步扩大趋势。
　　4.居民消费结构不尽合理，消费层次依然较低
　　从消费结构看，绵阳灾区居民消费还处在较低的水平。我们针对灾区居民当前的消费结构做了一项调查：“请将您的消费开支由多到少的排列”，35.8%③的城镇被访者的消费重点依次是食品、教育文化娱乐、衣着，而19.9%的农村被访者的消费重点是食品、居住、交通通讯。当被问及“希望未来市场重点增加的商品供给”时，有46.2%的居民还是将食品消费列为首要增加种类，43.8%的居民将经济适用房作为增加对象。当被问到“未来最想增加哪一方面的消费”时，有36.7%的居民将住房放在首要消费的项目，其次是食品类消费（比例为19.9%）与教育类消费支出（比例为18.1%）。根据以上调查总体看来，无论是城镇居民还是农户，在所有城乡居民消费支出中，食品、衣着和居住等基础生活资料仍是居民消费的主要部分，教育文化类、服务类消费需求较弱。
　　（二）绵阳灾区居民消费需求存在问题原因
　　居民收入和就业是影响居民消费的重要因素。调研中我们发现，受汶川地震影响，绵阳灾区居民家庭收入来源、收入水平及就业情况均发生显著变化。震前37.6%的被访者依靠个体经商等多途径方式获取收入，而震后比例下降为27.6%，国家财政拨款成为居民收入的首要来源，比例高达35.3%。地震灾害使部分居民失去了工作和收入来源，2009年，绵阳市城镇居民人均可支配收入为13701元，比全国17175元的平均水平低3474元；年末城镇登记失业人员有2.9万人，城镇登记失业率达3.76%。就业与收入上面临的较大困境，直接影响了消费增长。
　　同时，灾区居民各类社会保障的缺失也是影响居民消费预期的主要原因之一。绵阳社会保障体系的完善度、最低生活保障标准及享受人数、失业保险金等指标，在地震前后均低于全省及全国的平均水平。地震后的2008年，参加基本养老保险职工数48.6万人，仅比上年增加0.9万人，参加基本医疗保险职工数为44.2万人，比上年还下降了0.4万人。从实际调研结果看，被访灾区居民中仅有半数的人拥有最低生活保障，30.2%的人不具备任何种类的社保。调查中有22.6%的人将加强社会保障措施作为了对政府未来政策的最大期许。
　　此外，由于地震导致消费心理变化也影响居民消费，一方面部分灾区居民中存在着“只要能满足基本生活用品需求就很好”的消极消费观，据调查，有57.1%的居民震后有减少消费的倾向或者行为；另一方面灾区少数居民也存在短期过度消费心理，对灾区居民长期可持续性消费也带来隐患。
　　尤其值得关注的是灾区低收入、特困人群的消费问题。与普通居民相比，这部分居民在地震前本身生活状况就相对较差，地震带来的人身伤害和财产损失又进一步削弱了他们的消费能力。加之震后临时救助缺乏后续政策支持，正常消费需求更受到抑制。
　　三、扩大地震灾区居民消费需求的财政政策建议
　　居民消费是经济增长、社会稳定的重要推动器。应从解决灾后居民的即期需求入手，尽快恢复和发展其潜在需求，提高灾区居民整体消费水平，培育居民消费增长的动力机制与可持续消费能力。
　　因此，依据四川省《灾后重建规划工作方案》与国家扩大内需的宏观经济政策，结合我国已采取的政策措施与国内外的政策经验，本着灾区财政政策实施的优先性、循序渐进、统筹兼顾等原则，考虑灾区消费的特殊性及城乡消费差异，我们认为应建立层次分明、重点突出的财政政策实施方案。
　　方案中有几个问题需说明：第一，扩大消费的财政政策实施重点根据对象的不同，内涵会有所不同。如，对于受灾严重的居民，他们的扩大消费是从无到有、重建消费需求的一个过程；而对于一般受灾的居民，扩大消费是在稳定现有消费基础上，提升消费档次、健全消费结构、加强精神需求。因此，我们依据居民受灾程度的不同，确定有针对性的财政政策实施细则。第二，在该方案中，政策实施重点有三，即重建受灾严重居民与弱势居民的消费需求、唤醒受灾较轻居民的消费需求、促进整体灾区居民的消费需求。第三，三个财政政策重点间有融合、联系的地方。如，三大重点均强调加强消费心理干预与教育引导，依靠民政开支建立延续性的心理咨询体系，重视居民的心理需求与精神需求。第四，政策实施重点及对象的属性具有渐进性。如，在重建消费政策的帮扶下，灾区弱势居民获得社会保障资格，实现对自身消费需求的正确认识，通过自我主动创业，收入稳步提升，由弱势居民转向普通居民，此时的政策重点向唤醒消费转变。第五，扩大灾区居民消费的财政政策实施不能单独依靠政府的力量前行，它应是各个相关权力机构与部门共同作用的结果。因此，要联合法律机构、金融机构及社会各界组织等部门的力量予以政策实施的支持和保障。根据以上分析，我们可将扩大灾区居民消费的财政政策综合归纳为以下几方面内容：
　　（一）继续推进对灾区居民的“输血型”帮扶政策
　　1.加大政府对灾区的“输血型”帮扶力度
　　（1）继续争取中央对灾区的财政支持，加大财政直接补贴力度。2008年-2010年，财政部对我省地震灾区综合财力补助力度较大，确保了我省重灾区的基本公共服务需要，但重建资金缺口仍然较大。因此，一是继续加大对灾区基础设施重建的财政支持。着力抓好资金筹集、资金拨付、资金监管，全面推动灾后恢复重建，确保保质保量按时完成重建任务。二是进一步争取中央对灾区各项消费政策的支持。要继续加大家电下乡政策实施力度。建议对灾区居民加大补贴力度，增加补贴品种，大幅提高补贴产品最高限价。完善汽车摩托车下乡、汽车以旧换新政策，提高汽车以旧换新补贴标准，进一步增强消费对灾区经济增长的拉动作用。同时，建议继续落实各项税费减免政策,研究清理到期的税收减免政策。进一步加大减免范围和减免时间，落实结构性减税政策，引导灾区扩大企业投资和居民消费。三是以保障民生为出发点和落脚点，做好政策对接和细化落实工作，扩大灾区群众就业。四是努力开拓农村市场。继续扩大和完善对农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等标准，提高农民的转移性收入，加快转变城乡居民转移性收入差距扩大的局面。加大对农村低收入家庭的社保支出补助，减轻其缴费压力。
　　（2）科学确定补贴对象和补贴项目及标准。要切实考虑到灾区居民的实际情况，对灾区居民收入来源、就业能力进行考察，以家庭为单位，依据收入与年龄有针对性的补贴，注重补贴的特殊性。如，受灾严重居民与弱势居民中近10%的人根本不具备购买社会保障的收入来源，或者没有参加社会保障的机会与意识，这就需要财政收入帮助他们建立最低的生活保障；又如，居住板房的居民大多没有城镇普通居民再就业机会或是最低生活保障，亦没有农村普通居民土地、房屋及耕作物的拥有权，对提早获得养老保险、稳定的教育有着强烈的诉求；再如，地震中房屋受损的居民，虽然多数住进新居，但是仍然面对无力购买生活配套设施及拖欠银行购房贷款的问题。居住在活动板房等临时性住房的居民更面对购买新房的压力，以及添置现居住房内生活用品的消费。因此，对于最低生活保障要注意覆盖面，对于基本的医疗保险要给予足以让其购买得起的补贴费用，对于房屋及配套设施购买补贴要注意补贴的持续度与针对性，对于各项补贴政策的贯彻落实需要具备确切性与延续性。
　　2.拓宽政府对灾区的“输血型”帮扶范围
　　一是拓宽政府帮扶对象范围。在加大政府对灾区消费补贴力度的基础上，可适当拓宽补贴的受益面，补贴范围从极重灾区向一般灾区延伸，从灾区受灾群众向灾区一般群众延伸，切实提振灾区居民消费信心。二是拓宽政府帮扶资金来源。为缓解灾区因地震灾害带来的减收增支压力，一方面要积极争取中央财政的支持，请求财政部给予综合性财力补助，重点保障重灾区县政府运转和社会事业发展需要；另一方面，要注重制度创新，发挥非政府组织、社会力量和市场机制的作用，通过政府投入、社会捐助和群众互助互济等多种方式，促进灾区重建。同时，要加大与对口支援的兄弟省市联系，获取援助方的继续支持。三是拓宽政府帮扶措施类型。我省在财政直接支持灾区民生保障，支持灾区重建方面，已经采取了下达财政补贴资金和减免税费等诸多措施。但这些已经实施的措施与灾区居民需要还有一定差距，建议进一步拓宽政府帮扶的措施类型，延长帮扶时限。
　　（二）着力推进对灾区居民的“造血型”帮扶政策
　　1.加大对灾区产业发展扶持力度，鼓励居民消费资金来源实现由政府补贴向个人收入过渡
　　财政的直接补贴是为了扫除救助的盲点，使消费机会共享。而使消费真正具有发展性的是予以灾区居民创造收入的能力，使其自力更生，实现由现金实补到收入创造过渡。一是工业方面。要突出比较优势，优化灾区产业结构，推动产业升级，抓住时机淘汰落后产能。推动灾区优势资源科学有序合理开发，坚持走新型工业化道路，转变发展方式，推动灾区资源科学开发，培育壮大特色优势产业和战略性新兴产业。以市、县为主体集中布局和建设产业园区，以高水平的园区建设引导生产力布局和产业结构调整优化。二是农业方面。各级财政部门要通过整合资金和项目，支持引导灾区进行新农村示范片建设，重点扶持主导产业发展、基础设施建设和公益性服务项目建设。积极推进农业规模经营、扩大地域分工、健全服务体系、推广先进技术，积极发展特色农业、生态农业和有机农业。进一步推广农产品“农超对接”工作，推动和扩大订单生产，多方面促进农村居民增收；建立健全农业保险体系、进城务工农民就业保障和农村社会保障体系，降低农民的收入风险。三是第三产业方面。结合灾区实际调整生产力布局，科学选择产业发展方向，因地制宜发展三次产业。要积极发展旅游、文化教育、休闲健身、家政服务、家庭医护等生活性服务业，在满足居民需求的同时,带动灾区消费增长。加快灾区城乡流通基础设施和流通网络建设，大力发展现代服务业、现代物流、金融、信息、文化和工业设计等带动性强、关联度高、影响力大、就业容量大的服务行业，在灾区着力构建一批区域商贸物流中心，增强第三产业对灾区经济增长的拉动力，进而增加灾区居民收入，带动灾区居民消费。
　　2.着重建立“造血型”长效帮扶机制
　　一是着力扩大居民就业，提高灾区居民收入水平。要把新增就业岗位作为项目抉择的重要依据，通过增大政府和社会投资，增加就业机会。要努力营造良好创业环境，鼓励自主创业和灵活就业，完善城镇职工最低工资制度，稳定人们的收入预期，以就业保障消费。二是优化消费结构，积极拓宽消费领域。积极发展旅游、文化教育、休闲健身、家政服务、家庭医护等生活性服务业，在满足居民需求的同时,带动消费增长。继续培育和扩大新的消费增长点,激发灾区消费热情。要引导住房价格向合理方向发展，加大经济适用房和保障性住房供给量，提高灾区居民购买住房的能力。三是发展灾区消费信贷，缓和信贷约束。要建立健全灾区居民个人信用制度，提高信用水平，消除金融机构发放消费信贷的后顾之忧。研究制定符合灾区消费需求特点的消费信贷政策，金融机构可将灾区市场和已经发展成熟的市场区别开来，对信贷产品的结构、还款期限以及担保条件等农村金融产品的研发设计要因地制宜地体现灾区消费特点，适合灾区经济发展的实际需要。
　　（三）重视消费心理引导与教育，关注居民精神需求与抚慰
　　从消费环境讲，要提高灾区居民社会安全感、信任感，重点规范消费品的供给，增加灾区消费市场透明度，切实保护灾区居民的合法权益，营造重塑居民消费信心的重要外部条件。
　　从消费信心讲，各基层政府可通过定期走访、开展讲座等方式，宣讲政府刺激消费的财政政策措施，让其了解补贴款项走向与政府对灾区的支持力度。对灾区居民消费教育形成一个接力赛式的梯队，实施连续性、跟进式、有计划的心理援助。主要内容可包含：及时了解消费抑制原因、介绍当前消费市场及消费活动知识、引导建立正确的消费观、重塑消费信心等内容，使灾区居民的消费信心恢复乃至超过震前的水平。
　　从消费结构讲，随着灾后重建与振兴工作的推进，灾区居民对基本物质追逐的压力必定有所减轻。消费层次和目标都会有所改变，更加关注提高生活质量和满足精神文化需要上。要努力创造文化消费的条件，加强文化硬件设施建设；强化多层次、广领域的教育在精神重建中的重要作用；借重建与振兴之机对传统文化资源进行创造性整合；创新文化消费方式，发展文化产业，使文化性消费成为灾区居民精神型消费的新增长点。
　　（四）培育及创新扩大居民消费路径
　　以上措施主要通过间接手段刺激居民的消费需求，真正将潜在需求转换为实际需求，要注意培育及创新扩大消费的路径及模式。如，可由政府协调银行、农村信用社，多种政策配合使用，试点建立消费金融公司。当前我省居民的消费多属于现金与存款消费，受地域、发展程度的限制，整体上尚未形成超前消费观。2009年末，银监会已将成都作为全国仅有的三个试点建立消费金融公司的地区之一④。公司业务重点在于为居民的耐用消费品及个人消费提供贷款。基于灾区的特殊情况，消费金融公司在推进业务中应注意降低贷款门槛，更多利用地方资本，依据居民受灾程度、家庭年收入水平等各项指标，实行差别化借贷管理。当消费金融公司运行一定时期后，公司机构管理体制趋于成熟，在全省范围内适时推广建立、健全子公司或营业点，向多样化、深度化、全覆盖发展。消费金融公司的重心是引导消费者建立有规划的消费预期，形成消费者专款专用的理性消费方式与投资理念，在合理范围内鼓励居民的超前消费行为。
　　（五）建立扩大灾区居民消费财政政策实施保障措施
　　1.完善灾区社会保障体系建设
　　根据灾区居民消费的特殊性，采取多种财税政策手段，支持商业保险等多层次、广覆盖、相衔接的社会保险制度，使灾区居民形成对国家经济形势、灾区未来发展的良好预期。一是要加快建立覆盖灾区城乡居民的基本养老保障制度。要将实现养老保障制度的全覆盖作为重点，尽快将农民及城镇非从业者居民纳入保障范围并建立符合其特点的养老保险制度，同时不断完善城镇职工基本养老保险制度，将灾区城乡所有受雇劳动者统一纳入该项保险范围。二是尽快完善覆盖灾区城乡居民的基本医疗保障制度。完善基本医疗保障制度的重点是在扩大保障面的同时提高保障水平，尤其是提高灾区农村居民的保障水平。三是进一步建立健全失业保险、工伤保险、生育保险等保障制度，扩大三种保险的覆盖面，保障职工失业、劳动中遭受意外伤害时的基本生活和社会补偿，保障职工的基本权益。四是加强社会救助、社会福利、社会优抚体系建设。当前，要进一步完善城乡居民最低生活保障制度，逐步扩大灾区城乡贫困居民的最低生活保障覆盖面，不断提高救助标准，保障灾区贫困居民的基本生活水平能够不断提高。
　　2.加强灾后财政援助法律体系建设
　　由美国和日本地震后的经验措施可知，建立相关财政援助法律体系是顺利开展重建工作及维护人民生活的重要保证。我国现有与地震相关的法规共五部：《地震预报管理条例》、《破坏性地震应急条例》、《地震监测管理条例》、《中华人民共和国防震减灾法》，针对汶川地震颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》。但是，我国在对地震灾害预防、灾害应急、灾后重建、灾害应对的财政金融措施等领域，尚未形成基本性法律规范。因此，我国急需确立地震专门性法律条例，设定地震防灾对策的目标，制定地震防灾紧急应对的规划，从政策上给地震灾害预防与应对以专门的财政支持，完善与地震相关的法律体系。同时，无论是应急救灾还是灾后人民生活保障，政府财政投入必定成为应对灾害最直接有效的资金筹措渠道，对各级政府在重建中承担的主要财政责任和义务，法律上应该予以明确的规定。对灾后保险公司应承担的保险责任予以法律上的再保险，谋求地震保险的普及，确保受灾民众生活恢复有法可依。对灾民的救助、经费保证、抚慰金发放等方面也要做出相关规定。
　　3.建立扩大灾区居民消费的财政政策联动机制
　　在扩大居民消费的财政政策实施中，要建立政策的联动机制，增强政策执行的时效性、延续性、互动性、透明度。
　　政府消费政策实施联动机制可涵盖以下五个内容：一是建立财政政策相关资金使用机制，包括了政府财政支持资金使用任务分配机制、资金使用规划联动机制及资金管理约束机制。在资金划拨前，要对其流向进行分类与界定，形成省、市、县的资金级别。在资金使用前，围绕扩大居民消费的要求，依据款项投放对象、范围，形成上下联动、协调一致的资金使用规划，发挥款项的集聚效应与扩大效应，提高资金使用效率。在资金使用中，大力抓好政策资金管理制度建设与完善，制定行之有效的资金管理办法。二是建立财政政策与其他政策间的协调配合机制。扩大灾区居民消费的财政政策实施方案，政府需结合银行、社会各界的力量，以财政政策为主，搭配使用货币政策、产业政策、就业政策、土地政策、金融政策等多种政策工具，切实扩大灾区居民的消费需求。三是建立各级政府财政政策协调机制。财政政策涉及的部门较多，必须建立中央政府支持、省级政府主导、市县政府实施、基层政府落实、政策对口部门积极参与的政策协调机制。四是建立已有财政政策与当前新制定的扩大消费的财政政策间的协调配合机制。扩大灾区居民消费的财政政策必须要结合已经实施的、或正在实施的灾后重建财政援助及国家扩大内需措施，集众政策效应为合力，提高政策的针对性与实施效率。五是建立财政政策实施效果评价机制。为确保促进居民消费需求的政策取得实效，要对重点资金流向及政策实施地区进行定期回访，对各级政府政策执行力进行评估，及时调整实施中出现的问题。
　　综上所述，扩大灾区居民消费需求的财政政策要与重建规划中的“家家有房住，户户有就业，人人有保障，设施有提高，经济有发展，生态有改善”理念相结合，找准发力点，力求在最大程度上增加居民收入、提高消费数量、升级消费结构、优化社会消费机制、提升消费文明程度，实现灾后消费与经济的跨越式发展。