朔州市财政局局长 刘爱东

　　党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并用单独的一个部分对深化财税体制改革作出部署，明确提出建立现代财政制度。作为财政管理的核心，以“预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明”为主要特征的现代预算制度，是现代财政制度的基础。

　　一、建立现代政府预算制度的必要性

　　预算是经过立法机关审议通过的法定财政收支计划，预算既是一个经济问题，也是一个政治问题和法律问题。我国从1998年提出建立公共财政目标以来，与此相对应的预算管理制度一直处于改革之中，先后推出部门预算和绩效预算等项改革，但总体上预算改革仍未到位，与建设社会主义市场经济条件下的公共财政目标不完全一致，主要表现在：

　　1、重投入轻绩效。传统预算理念认为,政府预算只是一个资源配置过程,它是通过公共选择(非市场机制)来完成资源配置的。实质上,这是一种投入预算理念,其侧重点在于预算资金的投入、分配、使用等过程,对预算资金的使用结果较为忽视,只管过程而不管结果。按照现代预算理念,政府预算并不仅仅是一个投入的过程,而更重要的是预算投入所产生的结果,讲求效率,这实质上是一种产出预算理念。

　　2、重平衡轻支出。传统预算管理理念偏重于收支平衡状态，对支出规模和支出政策审核不够，按照现代预算理念，预算审核的重点，将由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，建立跨年度财政平衡机制,这将有利于加强人大对政府预算的审查监督，也有利于改善宏观调控、促进依法治税。

　　3、预算完整性不够。从最初的预算内、预算外结合的综合预算，到一般预算和政府性基金预算结合的复式预算，再到公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算结合的复式预算，传统预算的内容一直处于变革之中，预算完整性不够。直到2010年底，我国做出预算外资金全部纳入预算内管理，彻底取消预算外资金的概念，预算完整性才从理论上得到彻底解决。

　　4、预算规范性不强。作为一项纳税人关注的重要政府活动，用法治规范预算是公共财政改革的深水区。《预算法》从1995年开始实施，到2012年《预算法修正案（草案）》向社会征求意见，迟迟不能定稿。这其中显示了社会大众对规范预算、民主参与的极大热情。传统预算规范性不强的另一个表现是预算科学性、精细度不够，约束力不强，对超收收入使用随意性强，不能有效接受人大审议。

　　二、现代政府预算制度的主要特征

　　三中全会提出建立现代预算制度，就是要将我国财政实践置身于世界改革视野，总结我国预算改革的成功经验，吸收世界财政管理的文明成果，以更加法制、先进、文明的理财制度规范我国财政实践。我所理解的现代预算制度，至少应包含以下内容。

　　1、科学完整。就是预算囊括所有财政资金活动范围。政府编制和提交人大审议的预算，是包含公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算，不再有任何游离于人大监督视野之外的财政资金。收入预算由约束性转为预期性，支出预算由基数法改为零基法，预算编制建立在科学精细的基础之上。

　　2、规范有效。就是预算管理活动严格依法进行。现代财政的主要特征是法治理念,征税要取得纳税人同意,使用税收需经过预算,即经过纳税人的同意,收支公开透明。因为现代财政彰显了权力制衡、税负公平、人权保障、民主参与等公共价值。这样的财政制度也是法治中国建设的关键环节。与此相对应，要建立责任政府、透明政府、法治政府。

　　3、公开透明。就是要向纳税人公开财政收支计划。公民对预算的知情权是中国宪法对公民权利的基本承诺，也是保障公民预算监督权的前提。在财政没有做到公开透明的情况下，要想通过其他方式和途径来监督预算，如果不说是不可能的，那也必然是代价高昂的。因此，预算信息公开的内容要全面，不仅公开预算文件和数据，还要公开支出政策；预算公开形式要要式化，公布媒体、公布日期由法律规定。

　　4、运行高效。就是预算执行要讲求绩效。因为预算编制建立在完整科学的基础之上，对于绩效较差或没有绩效的项目，事前不予安排预算，从而避免了粗糙和低效，预算执行的结果也是符合绩效原则的。即以一定的财政投入换取最大的产出效果，或以最小的财政投入实现一定的产出效果。

　　三、建立现代政府预算制度需重点推进的几项工作

　　未来几年，是朔州市推进“两大任务”、实现转型跨越发展的重要时期，也是财政改革发展的关键时期，经济社会发展对财政保障的要求逐年提高，如何推进现代预算制度建立、发挥预算调控经济的宏观作用、将有限的财力安排到经济社会发展最需要的地方去，许多工作需要我们去做。

　　1、适度控制债务规模。适度负债是地方政府加快发展的润滑剂，是筹集建设资金的重要手段，但债务规模过大，控制不好，也会累积财政风险，影响可持续发展。据审计，截止2013年上半年，朔州市市本级债务余额124588.26万元，负债率25.61%，处于安全区间内，不存在债务风险（国际公认的警戒线为100%）。未来五年，朔州财政要在积极举借政府性债务的基础上，合理控制债务规模，规范债务举借和使用程序，健全债务预算编制体系，加强对朔州市债务潜在风险的防范和化解。

　　2、改进预算控制方式。收入预算要由过去的硬约束逐步转向预期性，支出预算要强化约束，更加公开透明，当年收支平衡逐步淡化。2012年底，我市财政净结余5721万元，市本级和六县区全部实现收支平衡，但平衡状态下难以掩饰县区之间财政实力的失衡。县区按财政供养人员计算的人均财力，最高的平鲁区人均14.6万元，最低的应县人均8.5万元，最高水平是最低水平的1.7倍。因此，当年平衡不是最终目的，适度失衡才是财政的常态。今后，我们将结合经济形势，适时调整财政收入预算增幅，将预算控制的重点转向支出约束和支出政策，在跨年度财政平衡的理念下，以有限的财力支持好经济社会发展。

　　3、逐步增强预算完整性。从2013年开始，市本级向市人大提交审议的预算草案，含有公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。由于条件所限，目前省财政并未对社会保障预算提交人大审议作出时间性规定。下一步，朔州财政将创造条件，在精细化、科学化编制预算的基础上，逐步创造条件将社会保障基金预算提交人大审议，并加强政府性债务管理，将政府性债务纳入预算，向人大提交完整的、涵盖所有财政资金活动范围的全口径预算草案。

　　4、稳步推进预算公开透明。预算公开含有政府预算和部门预算两个层次的公开。从2013年开始，市本级实行政府预算公开，在市财政局门户网站上公布有关预算表格和预算报告，在朔州日报公布预算报告，已经取得初步成效。下一步，重点在“三公经费”、会议费、培训费、差旅费等一般性支出预算方面，加大公开力度，实行内容更全面、数字更详细、文字更通俗的预算公开。同时，积极指导市直各部门有序开展部门预算公开工作。密切关注舆情，合理引导民意，稳步有序推进预算公开工作。

　　5、大力调整预算支出结构。目前，与地区生产总值或财政收支挂钩的重点支出涉及农业、教育、科技、文化、医疗卫生、社保和计划生育等七个领域。2013年，市本级涉及以上项目的预算达107030万元，占全部支出预算的31.1%。这种挂钩支出规定，造成预算支出结构僵化，不利于提高资金使用效益。下一步，要按照上级安排，清理规范重点支出挂钩机制，一般不再采取挂钩方式。清理后，继续加大对这些领域的财政投入，使预算支出更加具有有效性、针对性和可持续性。同时，取消挂钩后，进一步加大对民生领域的投入，支持市委、市政府确定的城市重点工程和基础设施建设，使预算支出结构更加适应经济社会发展和“两大任务”的完成。

　　6、积极倡导节约预算理念。未来几年，党中央、国务院贯彻“八项规定”和反“四风”的部署紧锣密鼓。预算既是一个经济概念，更是一个政治范畴。作为理财手段，预算首先要讲政治，与党中央、国务院保持高度一致，大力反对铺张浪费、倡导节约预算理念。具体到我市，要压缩“三公经费”，严控会议费、培训费、差旅费等一般性支出。增强预算严肃性和约束力，坚持“先有预算、后有支出”的原则，不得突击花钱、不得先斩后奏，坚持“好钢用在刀刃上”的理财原则，将有限的财政资金投向经济社会发展最需要的项目上。