山东省财政厅厅长  于国安

　　新一届政府成立以来，一直将“简政放权”作为政府自我革命的“先手棋”和宏观调控的“当头炮”来抓。据媒体报道，2014年召开的40次国务院常务会议中，有21次强调简政放权，过去两年累计下放和取消行政审批事项733项，提前完成了本届政府确定的目标。现在看，简政放权激发了全社会的创业创新活力，促进了经济社会发展，但要如果在“简政放权”的同时，加大“简政放钱”力度，效果会更好。当前应重点从以下几方面发力：

　　一、清理财政支出范围，不该管的要坚决放手。国务院对政府职能转变非常重视，多次强调要“让政府更好归位、市场更大发力”。我们常说，政府职能决定映着政府活动的范围和方向。转变政府职能，最关键、最有效的是从廓清财政支出范围入手，科学界定政府作用边界，将该管的切实管住管好，不该管的坚决放给市场和社会。现阶段，政府与市场的作用边界仍不够清晰，反映到财政上，就是支出结构不合理，一些本该由政府拿钱的事项却投入不足，而一些本该由市场调节的事项，政府却还在大包大揽。有媒体报道，据2012年年报显示，政府的补贴覆盖了94%的上市公司；2013年全国2370家上市公司，合计获得政府补贴1068亿元，平均每家约4500万元左右，同比增长22%。上市公司大都是竞争性领域的优势企业，政府给予这些企业大量资金补贴，不仅会导致不公平竞争，也影响市场在资源配置中起决定性作用。党的十八届三中全会《决定》明确提出，要逐步取消竞争性领域的专项转移支付。新预算法和国务院关于改革完善转移支付制度的意见也明确规定，“凡属市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消”。过去两年来，山东在这方面进行了积极探索，在省委、省政府的强力推动下，省级财政取消了十多项投向一般竞争性领域的企业扶持资金，腾出的资金全部用于基本公共服务领域和对基层的补助。但这项工作仅靠一个省、一个市“单兵突进”是不行的，如果中央财政资金不从竞争性领域尽快退出，并继续要求地方配套，地方就很难“退出来”；如果有的省市退出，而有的省市不退，也会形成新的不平等竞争，各地担心影响招商引资，也不敢率先退出。今后应采取全国“一盘棋”的做法，深化财政支出管理改革，大力清理规范支出范围，加快财政资金退出一般竞争性领域的步伐，对教育、科技、社保等社会事业发展领域的支出，也要区分公共性层次，建立政府与企业、个人的合理分担机制，切实厘清政府与市场的作用边界。

　　二、改革转移支付制度，资金分配权要适度放给基层。转移支付是实现财力与事权相匹配、促进基本公共服务均等化的重要调节手段。现行转移支付制度还不尽完善，主要体现在专项转移支付项目繁杂、使用分散，从中央到地方，各级设立的专项资金都不少。就拿中央来讲，尽管去年专项资金已从220项压减到150项左右，减少了约三分之一，但中央对下专项转移支付总规模仍高达1.96万亿元。专项资金之所以压不下来，主要是部门职能转变还不到位，强调“政策、规划要落实，项目、资金是抓手”，好像离开了资金，好多工作就无从抓起。近两年，山东大力推进转移支付制度改革，着力压减专项转移支付。去年省级专项由243项压减到71项，减少了71%。对保留的专项资金规模，除社会救助、优抚安置等据实结算资金外，今年又统一压减了10%，并将其中涉及产业领域的专项资金，拿出30%用于设立政府引导基金。也就是说，对产业领域的专项资金，实际上压减了40%。省对下一般性转移支付占比达到61.2%，比上年提高9.6个百分点。同时，大力改革专项资金分配办法，去年省级53.9%的专项资金通过因素法切块分配下达，由地方按规定用途自主安排，增强了基层发展的动力。今后应继续深化转移支付制度改革，进一步压减专项资金项目及规模，提高一般性转移支付比重。对保留的专项资金，也应尽可能采取因素法分配，切实增加基层政府统筹安排使用财政资金的自主权。这样改革后，有利于中央和省级部门跳出就项目抓管理的传统微观管理模式，把更多的精力放到宏观规划、政策制定和监督落实上来。市县也可以把更多的精力放到抓落实、抓管理上，避免“跑部钱进”带来的一系列问题。

　　三、深化财政体制改革，财力要适当放给地方。财政体制是规范政府间财政分配关系的根本制度。从我国现行财政体制看，目前中央分享的收入所占比重在46%左右，承担的支出责任仅占20%左右，地方承担的支出责任约为80%。客观地讲，中央集中一部分收入，对于加强国家宏观调控、促进基本公共服务均等化来讲是必要的，但大量资金集中上去，又通过转移支付下达到地方，巨额资金“大上大下”，也增加了体制损耗成本。当务之急，应合理界定中央与地方事权和支出责任，按照外部性、信息复杂程度和激励相容原则，将中央与地方各级政府的事权和支出责任划分清楚，切实构建起权责对等、运行高效、可问责、可追溯的制度安排，并逐步以法律的形式固定下来。在此基础上，统筹考虑地方财政状况，按照财力与事权相匹配的原则，进一步调整中央与地方收入划分。特别是新一轮税制改革后，营业税将全部取消，地方最大的主体税种将不复存在。就拿山东来讲，去年全省营业税收入达1136亿元，占地方一般公共预算收入的比重为22.6%，“营改增”对地方财政的影响非常大。下一步应结合体制调整，适当下放部分财力，将能留给地方的财力直接留给地方，防止财政资金“大上大下”形成体制内消耗。

　　四、创新财政支出方式，项目选择权要逐步放给市场。长期以来，受路径依赖和思维惯性影响，各地财政支持产业发展的资金，大都由政府或部门以直接补助、奖励等方式，“点对点”地投向企业。这样既不符合建立现代财政制度的方向，也不利于市场公平竞争，迫切需要进行改革创新。今年以来，山东积极探索政府性基金运作模式，结合专项资金清理整合工作，从省级支持产业发展和科技创新等领域的专项资金中筹集25.3亿元，拟发起设立14只母基金，用于现代农业、文化旅游、创业创新等方面，力争三年拿出100亿元，带动1000亿元左右的社会资金支持经济发展。今后应进一步加强财银合作、财企合作，探索通过市场化的项目发现机制、竞争性的资金分配机制、股权化的财政投资机制、杠杆化的调控引导机制，强化资金的吸附放大作用，引导社会资金投向结构调整、节能减排、创业创新等经济发展的关键领域和薄弱环节。财政支持产业发展的资金，主要采取基金等市场化模式运作，将项目选择权交给市场，着力激发社会资本活力。对不适合实行基金管理模式的专项资金，也要尽量采取担保贴息、风险补偿等间接补助或事后补助方式，放大财政支出乘数。对确需实行项目管理的，必须从严界定、从紧控制，主要采用公开招标、公开评审等方式实行竞争性分配，把相关资金的分配放权于市场，切实提高财政资源配置效率和资金使用效益。