一、引言　　

　　城乡一体化是工业化、现代化发展的一个新阶段，要求将工业与农业、城市与乡村、城镇与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，打破城乡分割的二元结构，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，进而实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。也就是随着生产力的发展，促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化，城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化的目标是促进广大农民的自身发展和公平发展，其实质在于承认和保障农村居民享受与城市居民同等的发展权，人们之间只有居住地点的不同和职业分工的不同，但权利和机会是平等的。　　

　　城乡发展一体化是中央提出的一项重大战略决策，是解决“三农”问题、破解二元经济结构，推进我国经济社会长期可持续发展的重要举措。推进城乡一体化发展对我国实现经济的工业化、城镇化、市场化、全球化具有重大战略意义，是全面建成我国小康社会和构建社会公平正义核心价值体系的目标、过程和实现路径的有机统一。２００２年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，开启了我国经济社会发展的新纪元。２００８年党的十七届三中全会第一次明确提出，在新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展的一体化新格局作为根本要求，这是我国经济社会发展战略在新时期的深化。２０１２年党的十八大进一步对推动城乡发展一体化作出新的制度性安排。目前，需要的是不断完善城乡一体化制度，坚持“以工促农、以城带乡”长效机制，重点在城乡规划、产业布局、基础设施建设、劳动就业、社会管理一体化等方面取得突破。　　

　　公共财政作为政府履行职能和宏观调控的基本手段，在推进城乡一体化发展中充当着重要的角色。财政的“三农”政策实际上就是支持和推进城乡一体化的政策，它是国家财政政策的重要组成部分，也是促进农村社会经济快速、协调发展的重要财力保障。自实施以来，国家财政支持“三农”的政策不断创新，力度不断加大，范围不断拓宽，农民受益程度越来越大。充分有效发挥财政支农的作用，有利于我国加快城乡一体化的进程。　　

　　为深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，加快城乡统筹发展进度，呼和浩特市政府及相关部门根据内蒙古自治区“８３３７”发展思路，结合呼和浩特市发展实际，出台了《社会主义新农村示范村建设指导意见》，启动了《大呼和浩特城市远景发展战略规划编制》，确立了全市城乡一体化发展的思路、布局。同时在全市经济社会发展“十二五”规划中，初步确立了城乡一体的土地利用、产业发展布局、基础设施建设和社会事业发展规划，形成促进城乡一体化发展的规划体系，明确提出在“十二五”期末城镇化水平提高到７０％以上，在全区率先实现城乡发展一体化的目标要求，从而为推进城乡一体化打下了良好的政策保障和规划基础。但在具体工作推进中，面临着很多困难和问题，尤其是财政资金上的困难，制约了呼和浩特市城乡一体化的发展。本课题将总结“十二五”期间城乡一体化发展的成就及经验，找出其中财政工作存在的不足，为“十三五”制定城乡一体化发展的财政政策提出可行性建议。　　

　　二、呼和浩特市城乡一体化建设的现状　　

　　呼和浩特市辖区总面积１．７２万平方公里，常住人口２９４．５万，其中城镇人口１９０万，农业人口１０４．５万，农业人口占全市常住人口的３５．５％。现辖４区、４县、１旗和１个国家级经济技术开发区，辖４５个乡镇、３１个街道办事处、２６９个社区、９６４个村。截止２０１３年，呼和浩特地区生产总值完成２７１０．４亿元，财政收入完成３６０．１亿元，城镇居民人均可支配收入达到３５６２９元，农民人均纯收入达到１２７３６元。区域经济和社会各项事业保持了平稳、快速增长的势头，按常住人口计算人均ＧＤＰ达到了９．２万元，约合１．４８万美元。城镇化率达到了６４．５％，农业占全市ＧＤＰ的比重不足６％，非农产业产出比例占到经济总量的９４％，基本具备了工业反哺农业、城市反哺农村的基础条件，有利于推进城乡一体化工作。　　

　　（一）构建城乡一体化的建设规划体系　

　　１．构建“大呼和浩特”规划体系。呼和浩特市抓住“４个１００平方公里”新区建设重要机遇，启动新一轮城市总体规划编制工作。借鉴大银川、大西安做法，编制自治区、呼市联建大呼和浩特实施方案。按照“１个主城—４个１００平方公里—５个卫星城—５０个中心镇”的新型城镇形态和“开发区—产业集中区—农业园区—生态保护区”的新型产业形态，确定各功能区发展定位。２０１３年，着手建立城乡统筹规划编制体系。到２０１４年，完成乡镇总体规划、控制性详规和所有村庄的规划编制，完善城乡规划管理体制机制。　　

　　２．加快小城镇建设。呼和浩特市按照城乡一体、区域一体的发展思路，加快了小城镇建设。按照“小而美、小而特、小而强”的建设理念，规划建设好各旗县所在地城关镇，从功能定位、区域布局、产业支撑、文化品位和建筑风格等方面，做到因地制宜，突出特色，打造几个集约紧凑、和谐宜居的卫星城。大力发展城镇工业、商业、旅游、文化等产业，建设工业重镇、商贸大镇、旅游名镇，把小城镇建设成为吸纳农村剩余劳动力的“蓄水池”，农副产品流通的“大集市”，农民走向市场的“桥头堡”。到２０１７年，５个旗县的城镇化率达到５０％以上，人口达到１０－１５万人，其中和林县建成区面积达到４０平方公里以上，土左旗、托县、武川县建成区面积达到１５—２０平方公里以上，清水河县建成区面积达到８平方公里以上。形成布局合理、各具特色、交通便捷、生态宜居的城镇发展新格局。　　

　　３．呼和浩特市新农村建设发展规划。按照“三个层次”推进新农村建设。２０１３年，明确全市９６４个行政村发展定位，完成１５０个示范村的规划编制和３８个新农村重点示范村建设。到２０１７年，编制完成５００个村的规划和２００个村的新农村建设，到２０２０年，基本完成新农村建设任务。

　　（１）“城市融入型”农村社区。全面启动了全市１１５个城中村、城边村拆迁改造工程，截至目前二环路内已基本改造完成。剩余村庄也已列入改造范围，正在有序推进。该区域强化与中心城区功能联系。重点打造沙尔沁工业新镇，金河镇、黄合少镇两个人口３万人以上的中心镇和巴彦镇、榆林镇、保合少镇３个人口在１万人以上的一般镇。按照鼓励发展、适度发展和引导撤并三种类型划分所有村庄，培育２０－３０个３０００人以上的农村新社区，引导城乡空间集聚发展。２０１２年全面启动了大青山前坡生态保护与综合治理工程，制定了整体改造方案和产业规划，在１５０平方公里的区域内确定了生态绿化工程、草原生态保护区、旧村改造、中央公园、休闲观光农业、草原马汇、草原旅游小镇、新城牧歌、圣水古城、靑山人文等若干个重点项目。经过近两年的努力，生态绿化等项目已取得显著成效，完成绿化面积４万多亩，整体生态环境得到极大改善，为发展旅游业奠定了良好基础。围绕七大片区重点推进１０大项目和“西北地区休闲观光示范村”建设，采取原址翻修和迁移新建方式搬迁改造条件落后的旧村，建设观光农业型新社区。目前，回民区东乌素图村、新城区水磨村等一批示范作用较强的观光新村己初具规模。积极发展城郊型休闲观光农业，引进了香岛、荣丰、金贸等多家龙头企业，在讨思浩、古路板、野马图、恼包等村建成日光温室１３００余栋、太阳能光伏温室４３栋、智能连体温室２万平米。同时新城区农业科技博览园也基本完成了主体建设，建成后将为全市现代观光农业发展起到很好的示范带动和科技支撑作用。大力发展大青山生态旅游，通过几年的的招商引资，目前已有太伟度假村、双蓉山庄、小井沟生态园、奥淳原生态酒庄园、巨华葡萄酒庄园、香岛农业科技观光园等十多个项目建成或落地，为呼市推进城乡一体化奠定了良好的产业基础和项目支撑，随着后续项目的加速推进和陆续建成，呼和浩特市的城乡一体化步伐也将明显加快。城区周边，２０１３年起市四区集中开展土地整理、村庄整治和出城公路两侧环境治理。严格控制宅基地审批。按照生产集中、休闲观光、集中宜居等方式建农村新社区，按城市化标准完善公共基础设施配套，承接主城区辐射。到２０１７年，彻底消除城市周边破旧村庄，建成３０个左右功能齐全、错落有致的农村新社区，农民集中居住度达到６０％以上，整理耕地发展都市现代农业和城郊工贸产业。到２０１７年，绕城高速两侧建成３－５个大型农畜产品批发市场和３－５个大宗商品物流园，引导农民从事第三产业，为工业和城镇发展留足空间。　　

　　（2）“就地城市化型”农村。在产业园区、中心城镇、卫星城开发带上，人口较多、居住相对集中，农业生产、生活条件相对较好的村，作为发展现代农业、建设社会主义新农村的重点地区。按照城镇提升区、城镇培育区、生态控制区、乡村协调区和特色农村发展区五种功能进行规划布局，引导村镇空间拓展“三集中”，即人口向城镇集中、工业向园区集中、农村土地向规模经营集中，形成“兴中心、造脊梁、育节点”的村镇空间整体格局。新农村重点示范村房舍按照“新建、改造、美化”三种方式，实施“新建”、“翻建维修”和“穿衣戴帽”，危房改造率达到１００％，通村公路和村内街道硬化率达到９５％以上。村级基础设施及配套建设按照“彰显特色、设施配套、节能环保、注重品位”的要求，做到“三配套、两集中、两覆盖”，即配套建设给排水设施、配套应用新能源、配套建设垃圾转运站点；集中供水、集中供电；有线（数字）电视和卫生户厕全覆盖。　　

　　（３）“转移迁出型”农村。武川、清水河、和林县以及其它旗县区需合并的２７个乡镇１３９个行政村，５９７自然村，人口分散，基础设施和社会事业严重滞后，生态环境脆弱，作为扶贫开发、生态保护的重点地区，实施退牧还草、收缩转移、集约集中，逐步把农民转移出来，在武川、清水河、和林县城关镇或其它中心镇（村）建移民小区，出台农民搬迁小城镇的住房补贴政策，制定异地移民工作方案，以宅基地置换和政府补贴方式置换住房，需动迁８０００户、２万人，整合移民扶贫各项资金，为他们提供“一套住房、一份社会保障、一份工作”，解决搬迁农民的长久之计，逐步消除“空心村”、“留守村”，整理土地，恢复自然生态。或选择在沿河（黄河、内河）、沿线（公路、铁路）、靠区（城镇区、工农业园区），水土资源平衡，能满足安置群众生产生活需要，有劳务输出能力，有条件带动贫困人口脱贫致富的地区建移民新村，转移农民入园从事规模生产。目前通过敬老院接收留守老人、建移民新村和移民小区，平均每年整体搬迁改造２０个以上的贫困村，移民１５００户、４０００人。到２０１７年，全部搬迁完成。　　

　　（二）推进产业发展城乡一体化　　

　　1.发展现代农业，创新经营体制，推进产业化经营。围绕乳业、“菜篮子”、休闲观光和生态保障大力发展高效农业、设施农业、有机农业、市场农业，制定完善农业产业规划和高标准农田建设标准。新开工建设大型奶牛牧场１５个，加快中小型牧场整合，新增入园奶牛１０万头，规模化养殖水平明显提高。近三年新开工建设蔬菜保护地２０万亩，建成标准化育苗中心２０个。打造１００万亩优质马铃薯、１００万亩优质玉米和６０万亩优质牧草种植基地，加大土地有序流转力度，形成“农户＋基地＋龙头企业”的农产品供应链，提高农业综合效益。市、旗县区两级政府出台“村企互动”优惠政策，搭建服务平台，鼓励有实力的企业对村集体进行整体兼并、整体改造，通过“反租倒包”租赁土地，建高标准的农产品原料生产基地，扶持龙头企业，做大做强农产品精深加工业，实现贸工农、产供销一体化，推动农产品经营网络化、信息化，延伸农产品产业链。打造“一乡一业”、“一村一品”。支持农民专业合作社创办农产品加工流通企业，加大财政对合作社发展的支持力度，扩大合作社覆盖面和带动作用。　　

　　2.壮大工业经济。实施工业强旗强县战略，以县域为重点，抓好项目拉动和投资拉动，引进立旗、立县的大项目，着力培育主导产业和优势特色产业。集中力量建设好县城及周边工业园，打造千亿元级工业集中区。到２０１７年，全市销售收入超１００亿元的企业达到３０家，打造４个以上产值超过１０００亿元的开发区；５个旗县财政收入均超过１０亿元，其中托县、土左旗超过５０亿元，地区生产总值占全市经济总量的５０％以上。　　

　　（三）推进基础设施城乡一体化　　

　　着力推进高等级公路和干线公路、城镇公路有机衔接，构建通达便捷的交通网络体系。积极发展城市轨道交通。尽快开通呼和浩特至杀虎口段高速公路、京藏高速呼市至包头（呼市段）、呼托旧路改扩建公路、新建国道１１０线呼市至协力气一级公路、自治区道１０４线呼和浩特至希拉穆仁段等公路。连接周边各旗县的呼武公路复线、金盛路、和林至清水河段一级路等公路全线贯通，乡通油路、村通公路全面实现，“一核双圈一体化”的公路网基本形成。　　

　　实施“大公交”战略，整合城乡公交资源，２０１３年制定乡镇公交和农村客运发展政策。开通武川县可镇、土左旗察素齐镇、毕克齐镇、和林县城关镇、盛乐镇、黄合少镇等公交线路。　　

　　水利设施建设稳步推进，引黄入呼二期工程基本完成并部分投入使用。对全市的中小型病险水库进行了除险加固，完成了主要灌区的节水改造工程，全市有效灌概面积进一步提高，对农业增产增效的作用日益明显。实施村镇饮用水安全工程和村镇集中供水工程。　　

　　加大农村电网改造升级力度，提高农村电网承载力和稳定性。到２０１７年，建设改造１１０千伏变电站１２座、线路２９３公里，３５千伏变电站２２座、线路３２７公里和其它农网建设项目，农村通电率达１００％，城乡用电实现同网同价。　　

　　继续实施天然林保护、三北防护林、退耕还林等重点生态工程，全面启动京津风沙源治理。到２０１７年，完成封山育林６０万亩，人工造林４０万亩。全面完成大青山南坡绿化工程主体建设任务。启动京藏高速、绕城高速、城壕高速等通道绿化工程，切实抓好城区、村庄绿化和农田防护林建设工作。结合生态移民工程，规划建设生态保护区和自然保护区。　　

　　（四）推进公共服务城乡一体化　　

　　1.公共教育服务体系。落实《呼和浩特市城乡教育共建三年规划》，健全城乡教师互动交流机制，加快推进全市义务教育标准化学校建设，完成了农村学校布局调整和校安工程，缩小城乡之间和校际之间办学条件差距。到２０１７年，城乡公办义务教育标准化学校覆盖率实现７０％，学前入园率达到８５％以上，充实农村师资力量，逐步实现城乡教育资源均等化。　　

　　2.公共卫生服务体系。健全以旗县区级医院为龙头、中心镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。推进“三甲”医院向基层农村布局，加快农村地区医疗中心建设，构建农村半小时医疗服务圈。加强农村疾病预防和控制体系建设，提高农村疾病预防和控制的整体水平。到２０１７年，乡镇卫生院达标率达到７５％，村（社区）卫生室标准化建设达标率达到５０％。　　

　　3.社会保障体系。农村社会保障体系逐步健全。提高新农合保障水平，新型农村合作医疗保险参合率达到９８．５％。健全农村社会养老服务体系，全面提高农村居民养老保险参保率。推进城乡居民养老保险、医保制度并轨。改造提升农村敬老院，采取“集中互助式”养老模式，将农村敬老院建设与管理纳入全市养老服务体系建设规划，市与旗县区按比例分别投入建设资金和维持敬老院正常运转经费，确保农村五保对象的生活水平与我市经济社会发展相适应。构建新型城乡社会救助体系。提高城乡低保标准，缩小城乡低保救助差距。调整现行的城乡低保、五保供养、医疗救助、教育救助资金、失地农民社会保险匹配财税体制，加大对旗县财政的补贴力度，保障标准逐年提高，缓解因经济困难造成的城乡救助差距。　　

　　4.就业服务体系。建立城乡就业服务“网格化”管理机制，健全市、旗县区、乡镇、村（居）四级公共就业服务体系。将就业服务和就业援助纳入市旗县区两级政务服务中心项目，建立健全面向城乡劳动者的职业培训制度，对有就业能力和就业愿望的本市农村劳动力，按需提供职业技能培训和鉴定补贴。努力使农民实现“三个转变”：一部分转变为城市居民，一部分转变为种养大户，一部分转变为农民技术工人。到２０１７年，建立健全市、旗县区、乡镇三级人力资源市场体系，建立统一的用工信息平台。　　

　　5.文化体系。完善市、旗县区、乡镇、村四级公共文化设施网络，实施文化惠民工程，建成农家书屋和农民健身场地２９个，大力开展“文化下基层”活动，推动公共文化服务覆盖城乡基层和异地务工人员。加强对农村优秀民间民俗文化资源的系统发掘、整理、扶持和保护，开展农村文物、非物质文化遗产保护工作。到２０１７年，全市８０％的行政村建有文化室，４０％的旗县区级图书馆、文化馆达到国家二级以上标准，８０％达到国家三级以上标准。农民精神文化生活水平进一步提高。　　

　　6.其他方面。在农村环境卫生管理方面已有麻花板、府兴营等１５个“城中村”纳入城市化管理。移动电话、电视已在农村全面普及，计算机、互联网开始进入农户家庭，农民的信息化水平不断提高。农村基层民主得到长足发展，、民主管理、民主监督的工作格局逐步形成。　　

　　（五）推进户籍制度城乡一体化改革

　　２０１３年制定完善《呼和浩特市城乡一体化户籍管理制度实施办法》及相关实施细则，研究出台在全市城乡范围内实现以合法固定住所为依据的新型户籍登记管理制度。在回民区试点取消户籍农业非农业的分类办法，在新城区试点与居住年限、工作年限、保险缴纳、纳税数额、学历、技术等级等相关的综合性积分落户制度。２０１３年起全市不再出台任何于户籍挂钩的制度、政策；进城农民享受两种待遇，确保原有的土地承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配权和各类政策性补贴不变。在更多层面打破“二元”结构制约，使城市居民和农村居民在劳动就业、社会保障、计划生育、文化教育、医疗卫生及其他社会事务方面逐步享受均等化公共服。　　

　　（六）推进土地管理制度城乡一体化　　

　　建立覆盖国有建设用地和集体建设用地的统一交易平台，推动集体建设用地使用权有偿流转。完善征地补偿制度，配套完善被征地农民购买社会保险制度。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。到２０１５年完成全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”。坚持依法、自愿、有偿原则，积极引导和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式开展农村土地经营权流转；加强土地承包、经营权流转管理和服务，继续推进旗县区、乡镇、村三级土地承包经营权流转服务机构；加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作。推行“集中居住，成片整理，统一规划，集中修建，统一安置”的农村居民点整理模式。出台村民住宅规划建设工作指导及其配套文件，完善城乡违法建设的处置办法，强化宅基地建房管理。探索建立宅基地置换城市商品住房以及收购、退还等有偿退出机制。　　

　　三、呼和浩特市财政在城乡一体化发展中遇到的困难与问题　　

　　（一）市级财政压力大，下级财政财力有限，缺乏主动性　　

　　统筹城乡一体化发展要搞好全市的总体规划和顶层设计，统筹兼顾，合理布局，有计划有步骤地推进，防止重复建设、分散投入。各旗县区按照市政府的统筹规划有重点的进行城镇化和新农村建设，由于地方财力有限，大多项目需要向上争取财政资金或进行贷款，造成市级财政资金压力大，而大额贷款的还款资金来源不明确，这些政府性债务最终也可能成为财政负担。很多项目建设没有充分利用社会资金，县乡财政依赖上级财政拨款，在资金的筹集和运用上缺乏灵活性和创新性，甚至有些棚户区改造、廉租房建设等项目，下级部门下形成“等、靠、要”模式。在农村公共服务提供上，则投入明显不足，县乡财政缺乏主动性，处于“推一推，动一动”、“压一压，做一做”的状态。　　

　　（二）基础设施支出占比大，农村公共服务支出常有资金缺口　　

　　在推进城乡一体化的进程中，各地将资金和精力主要用在“摸得着、看得见”的基础设施建设上，目前在市、县、乡镇各级财政支出中，近６０％以上的财政支出用于征地拆迁、道路铺设、房屋修建、园林绿化等基础设施项目支出，而用于教育、科技、医疗、社会保障、就业再就业等方面的支出相对薄弱，财政支出中基础设施建设占比大，公共服务支出占比小。新农村建设过程中，许多镇乡也都将新农村建设的重点放在了修缮农民住房、铺设乡街道路、修建广场和村委会上，个别乡镇甚至突破耕地保护和农地使用规定，变相大搞房地产开发，违规建设“小产权”房，虽然改善了乡镇环境，但在财政资金有限的情况下，对农村公共服务的投入就会不足。　　

　　另外，县乡教育、医疗卫生和社会保障资金投入依赖上级专项资金，有些专项资金还不能及时到位。长期以来，农村公共服务供给实行的是一种自上而下的政府包办型体制，政府几乎是公共服务唯一的供给主体，对农村的教育、医疗卫生和社会保障等安排专项资金以维持运转，县乡财政资金不足且多用于基础设施建设，因此在这些方面的支出上对上级财政形成依赖。有时因财政管理体制变化、超调库款等原因，上级财政不能及时下拨这些专项资金，导致县乡开展公共服务时供给能力不足。例如某地区农村学校公用经费过去一直由内蒙财政厅下拨，由于代码区划变更，改由市内辖区财政负责经费，地方教育局信息不畅，未能及时与相关工作部门接洽，导致至今仍有２７０多万的资金缺口，很多教师工资仍有拖欠。再如一些棚户区改造项目，也曾因超调库款等原因，保障房专项资金不能及时拨付。随着新型农村合作医疗报销比例和参合人员人数的增加，新农合基金也出现了缺口，有些地方不得不通过向市财政局申请补助暂时渡过难关。另外为占地转非人员提供社会保障补助资金、解决农村剩余劳动力非农就业问题等各项资金也存在许多硬缺口。如果不及时调整优化财政支出结构，就无法从根本上改变农村公共服务资金投入不足的局面。　

　　（三）县乡财权事权不对等，配套资金不足，财政压力大　　

　　１９９４年以来，以分级分税为主要特点的财政管理体制逐步建立和完善，财权关系在中央与地方、地方各级政府间基本明确，然而事权在各级政府间的实际操作中却越来越含混不清，甚至出现了“财权财力层层上移，事权事项层层下移”的财权事权不匹配问题。呼和浩特市同样存在这样的问题。一些县乡税源贫乏，特别是农村税费改革后，收入渠道狭窄，收入日益减少，加之很多财政资金下拨有固定标准，需要地方配套资金，财政刚性支出和专项配套支出不断增长，很多环保、水利等重大建设项目更是需要长期资金投入，这都使得地方财政在提供适合本地区需求的公共产品和公共服务方面的能力明显不足。虽然中央财政不断加大对地方公共产品和公共服务支出的转移支付力度，有些县乡财政管理体制也实行了“划分收支、核定基数、分灶吃饭、定额补助、超收全留、短收自补、自求平衡”的财政管理办法，但财政收入与地方事权和实际需求差距很大，在地方政府财力不足的情况下，很多地方拿不出足够的配套资金，往往导致不得不降低农村公共产品、公共服务质量或减少其供给数量的现象。　　

　　（四）专项转移支付比重较大，地方财政按需支配能力差　　

　　经过几次改革，我国的转移支付制度逐步调整完善，对规范财政收入在政府间分配和均衡政府间提供公共产品和公共服务的能力起到了重要推动作用。但现行转移支付制度仍然存在许多问题。一是税收返还和专项转移支付比重较大，上级专项转移支付几乎涵盖下级财政全部支出项目，一些项目直接分配到村到户，而一般性转移支付比重较小，地方可支配财力十分有限，又很难较充足地提供配套资金，不能满足地方实际需求的公共产品和公共服务。二是各地区经济发展不平衡，财政状况有好有坏，县乡间横向转移支付制度未完全贯彻执行，地区间横向利益调节平衡机制还不稳定，不能有效缓解各地城乡公共产品和服务提供的差距。　　

　　（五）财政资金的分配方式降低了其使用效率　　

　　按照现行的政府预算收支科目，涉及支农的财政资金有基本建设支出、科学事业费、科技三项费、农业生产及农林水气象事业费、农业综合开发资金、扶贫资金、农村灾害救济支出、政策性补贴支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助资金、农村教育支出等十多项，每项资金都往往涉及多个部门。在这种情况下，为了满足每个部门的“工作需要”，支农资金预算项目往往被分解为许多明细科目，致使财政支农资金做到了“全覆盖”，但却往往是“撒胡椒面”、“下毛毛雨”，做不到“真管用”。呼和浩特市各县区居民收入、财政状况本就存在很大差异，这种分配制度在一定程度上实现了公平，却忽略了各地的实际需要和差异，往往有的县资金有富余，而有的县尤其是国贫县资金就捉襟见肘。　　

　　还有一些新农村建设工程，若按要求实现“全覆盖”，统一“一刀切”式的进行建设，则会提高投入成本。例如，进行安全饮水和安全校舍工程建设，有些山区农村只有２０多个居民，有的小学只有１０多个孩子，原来的基础设施非常落后，基本没有全面铺开建设的必要。如果考虑公共服务享有的平等权益，就不能考虑财政资金的使用效率和成本，在财政资金本就短缺的情况下，必定会造成分散和浪费。　　

　　（六）农村科教文卫投入不足且不平衡，财政资金杠杆作用未发挥出来　　

　　“十二五”以来，农村科教文卫各项工作取得了一定的成绩，但仍存在着许多问题和困难，最主要的仍是投入不足。政府、市场和民间组织“三驾马车”共同推进城乡一体化发展的格局还没有形成。政府唱“独角戏”的投入方式既制约了支农乃至促进城乡一体化发展各项资金规模的增加，也不利于调动全社会支持城乡一体化发展的积极性，影响财政资金的使用效益。财政投入大多数为直接投入，没有充分发挥“四两拨千斤”的引导和杠杆作用，未充分吸引社会资金投入，尤其是在科技投入上。　　

　　另外，财政在科教文卫的投入上不平衡。一是投入结构的不平衡，主要投资于校舍改造、卫生室改建等基础设施“硬件”上，在师资队伍建设、教学质量改进上的投入不足；二是乡镇与偏远山区投入的不平衡，因财政资金有限，目前乡镇一级的科教文卫投入水平大有改善，而偏远山区的投入仍无暇顾及。很多山区学校供电、供暖、供水线路管路老化，出现问题只能进行局部处理，导致积累的问题越来越多，基本维护维修投入严重不足。师资配置同样不足，代课教师还存在欠薪现象，校园安保人员经费更无从保障。同时，很多乡村医生队伍建设相应的补助也很不足。　　

　　（七）农村社保补贴及报销标准低，保障能力有限　　

　　农村社会保障目前主要集中于新农合、新农保、低保、五保、儿童院、养老院等项目。目前呼和浩特市新农合的参保率能稳定在９５％以上，新农保的参保率也在逐年提高，两项保险的筹资和支出规模不断扩大，基金抗风险能力进一步增强，参保农民受益水平稳步提高。但财政用于两项保险的支出占财政支出的比例还很低，两项保险的补偿比例仍不能满足农民的实际需求。以武川县为例，截止到２０１４年，武川县财政总支出１４９１１９万元，医疗卫生支出８６００万元，其中新型农村合作医疗支出４８４万元，占财政总支出仅为０．３３％，占医疗卫生支出也只有５．６３％。当地统筹基金报销封顶线２０１５年为１５万元，实际住院费用补偿比例２０１４年为４３．５５％，还未超过５０％，因统筹范围的缘故，农户若到外地就医，这个报销比例还会更低，不能满足农民大病就医的实际需求，保障能力有限。该地２０１４年社会保障和就业支出２７１５４万元，其中城乡居民养老保险支出３４５１万元，占财政总支出只有２．３２％，新农保目前年征缴养老保险费１４４５．７５万元，而年发放养老金３９６８．１３万元，存在较大缺口。２０１５年该县农村最低生活保障标准Ａ类３５００元／年、Ｂ类３０００元／年、Ｃ类２８００元／年，而城镇最低生活保障标准Ａ类为５００元／月、Ｂ类４１０元／月、Ｃ类３６０元／月，城乡存在一定的差距。　　

　　另外，在本次调研中，还发现存在以下问题，如县乡财政信息滞后，申请项目资金时对政策和途径不明确；政府某些政策有时会与当年财政预算相冲突；一些国家保护项目给地方引进项目造成阻碍，不容易集中土地，且失地农户补贴标准过低；一些地方干部和群众对集体公益性事业建设“等、靠、要”思想观念沉重，过分依赖上级资金支持；“一事一议”村民意愿集中难，村级政府筹集非政府资金困难重重等。这些个别问题在一定程度上也制约着城乡一体化的发展。　　

　　四、解决城乡一体化发展中财政困难的对策　　

　　（一）充分发挥社会资本和民间组织作用，减轻财政负担　　

　　长期以来，基础设施建设对政府财政资金存在依赖，作为推进城乡一体化发展“三驾马车”中的市场和民间组织的作用没有充分发挥出来。这不仅缩窄了支农资金筹集的渠道，也不利于财政资金杠杆作用的发挥，不利于引导社会资本的投入。因此，要充分吸收和借鉴发达国家的经验，对现有的各项财政支农方式进行调整优化，大力培育市场和民间组织，加快形成政府、市场和民间组织“三位一体”的推进城乡一体化发展的新格局。这有利于筹集社会资金投入，弥补财政投入不足，降低财政负担，也有利于财政支农投入与农村居民的现实需求有机结合，提高财政投入的使用效益。　　

　　对于基础设施的投入，可借鉴其他自治区市的做法，尝试构建基础设施投融资平台，创新资金筹措机制。积极支持有条件的县乡组建建设投资公司，支持县乡基础设施项目建设；或者支持探索城镇基础设施特许经营制度，通过补贴、专项投入、请求中央政府代理发行建设债券、采取ＢＴ、ＢＯＴ、ＰＰＰ等形式，引导企业、社会资本投入基础设施建设，以扩大基础设施建设的投入渠道，降低财政资金压力。县乡基层政府也可以根据辖区内基础设施建设的实际需要，采取“政府、企业、个人”三方集资、“投资、投劳、投物”相结合的方法解决部分基础设施的筹资问题；出台有利于城镇化建设的金融优惠政策，对涉及城镇化发展的公益性基础设施和经营性基础设施采取差别优惠利率，促进金融机构扩大城建信贷投入。对城镇化基础性项目建设产生的贷款利差，可研究探索以地方税收抵扣的形式弥补。尝试鼓励各级财政利用现有专项资金，采取贷款贴息等方式，支持投融资平台向符合条件的基础设施建设项目贷款融资。　　对于公共服务的投入，财政应正确定位自身的角色。将投入重点逐渐转向农村社会保障、教育、医疗卫生等民生领域，对于农田水利基础设施建设、防灾减灾等“外部溢出性”较强的公共服务，财政应成为主要提供者，而对于提高农业科技水平、成立农民合作组织、土地流转等类似项目，财政则可综合运用税收优惠、财政贴息、信贷担保、投资参股等财税杠杆，支持其产业化发展，使社会资本和农民合作组织成为其发展的主力。同时，政府应加快农业投资的相关立法建设，以保障社会资本的投资的合法权益。　　

　　（二）优化财政管理体制，合理划分地方财权与事权　　

　　１９９４年分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重一直在５０％以上，地方政府财政收入占全国财政收入比重不断下降，但却要负责辖区内行政机关运行、公共安全，以及义务教育、社会保障、社区卫生服务、农林水等事务，财政支出占全国财政总支出比重占的７０％左右。虽然中央财政不断加大对地方公共产品和公共服务支出的转移支付力度，但与地方实际需求差距较大。更为关键的是许多上级转移支付都需要地方财政来配套，目前呼和浩特市基层财政财力普遍不足，大部分处于维持状态，“伸手要钱、融资借债、争取上级资金”成为维持基层财政运转的常态化手段。在这种不均衡的财权事权关系下，地方政府很难提供充足的适合本地区需求的公共产品和公共服务。　　

　　为缓解这种财权事权不对等的问题，建议上级部门尽快重新明确划分自治区以下政府及财政的主要事权和支出责任，特别是对共担新事权做出细致规定，建立与财力基本相适应、符合各级政府管理能力的事权体系。将部分适合更高一级政府、财政承担的事权和支出责任上移。可建议扩大中央在农村义务教育、基本养老、公共卫生等领域事权和支出责任，自治区级财政要强化保障责任，加大转移支付力度，可将区域不平衡调节、自治区内流动人口基本公共服务平衡、生态环境优化补偿等事权和支出责任上移。建议自治区级财政占较大比重，通过自治区级财力支持落后地区的道路、管网、垃圾处理等城镇基础设施和基本公共服务设施建设，均衡调节全自治区范围内城镇化发展。自治区和市要把有利于县和小城镇“造血”的财力源以集中返还、专项补助、就地转化等方式回流当地，增强地方财力保障能力。中央、自治区级财政通过实施奖补政策，加大对建立县级基本财力保障机制的支持力度。从区域辐射较大的中心县着手，围绕城镇化发展重点将城镇化规划、基础设施建设、产业资源配置、税源培育征收等事务由县级政府独立自主推进，市级政府直接向小城镇和广大农村地区提供基本公共服务，其支出责任重在城镇化推进中的发展事务和基本公共服务供给事务。　　

　　（三）提高一般性转移支付比重，逐步取消配套资金制度　　

　　目前，我国的转移支付制度不利于地方政府为农村提供公共服务。一是地方可以自由支配用途的一般性转移支付在转移支付中所占的比重相对较小，专项转移支付比重过大，且相当部分的转移支付项目需要地方财政进行资金配套。这样的专项拨款下发到地方后，不仅不能作为地方政府的可支配财力统筹安排支出，还会增加地方财政的负担。二是尽管中央对地方政府的专项转移支付项目有上百种之多，然而其中对于医疗卫生、社会福利和其他社会救济等基本公共服务领域的专项拨款比例大约只有３０％左右。　　

　　因此，应在明确各级政府支出责任的基础上，对转移支付制度进行改革。一方面，对中央转移支付进行归并、规范。将现行针对地方事权和支出责任范围内事项的专项转移支付调整并入一般性转移支付，逐渐扩大一般性转移支付的比重；对中央事权和支出责任范围内的事项，建议直接安排中央支出，不再通过专项转移支付安排。另一方面，在继续完善县级基本财力保障制度的基础上，完善自治区以下转移支付制度，增强自治区级财政的调控能力，鼓励市级财政加大对县乡的帮扶力度，推进区域间城乡基本公共服务的一体化发展。　　同时鉴于基层财政财力普遍不足、投入力度不够，中央和自治区级财政加大对农村基础设施建设的转移支付力度的同时，应减少或取消财政资金配套制度，缓解基层财政基础设施建设压力。地方财政科学合理衡量收支差异，结合转移支付的财力水平，确定转移支付资金支出的结构和规模。将转移支付重点向人口流入吸收量大、区域集聚辐射能力强、宜居宜业发展的区域性中心县（市）、区域毗连城镇、中心重点镇、特色综合镇等倾斜，使基层政府拥有与城镇化建设相适应的财政实力。　

　　（四）整合财力扶持重点，提高资金使用效率　　

　　虽然我国已全面推行了部门预算和国库集中收付财政管理改革，有效地提高了财政收支管理的规范性、效益性。但受思想观念、管理机制、政策体制、部门利益等多重因素的影响，财政资金仍需划拨到发改委、畜牧局、农业局、水利局、建委、市政管委、交通局等部门，每个部门都从自身的职能出发，进行项目管理，不仅使基层单位在申报项目时感到无所适从，而且造成项目立项重复、交叉，致使大量资金被分散使用，重点难以突出，不能形成规模效应，降低了财政资金的使用效率。

　　针对财政支农资金横向多头管理问题，应逐步推进支农资金的全方位、多层次地整合，除生产救灾资金、惠农补贴资金等特殊资金外，其他所有财政支农资金都应纳入整合的范围，并且在巩固和发展县级为主体的整合成果基础上，突破财政支农资金只在县级层面整合的局限性，不断深入推进中央及自治区、市级涉农部门间的整合工作。各级政府可在各涉农部门选派人员成立财政支农资金管理办公室，完成所有涉及财政支农资金使用和管理事宜。各级财政支农资金管理办公室根据国家政策，按照“渠道不乱、用途不变、集中使用、各司其职、各记其功”的原则，整合各类支农、惠农资金等可控资源和上级扶持资金，充分考虑各部门意见，经协商后因地制宜制定发展规划，统筹安排、捆绑使用，合理确定投放项目和范围，以减少资金交叉、重复划拨。同时要突出扶持重点，优先投向示范村，提高资金的聚合效应和使用效益，尽量规避“撒胡椒面”的平均主义做法。还要加大奖补力度，对示范村兴建的村级道路、水利基础设施建设、村内公共环境卫生设施、公共绿化等符合“一事一议”财政奖补范围的公益事业项目，优先纳入奖补范围，给予重点支持。加大社会资源和项目支持力度，对涉及农村的建设项目，市、旗县区优先向示范村倾斜。　　

　　另外，逐渐将投入到竞争性领域的财政资金转向公共服务领域。一方面，整合有关补贴政策，减少直接补贴行为。逐步减少直至退出对一般竞争性领域的直接投入，减轻对市场竞争的干预。另一方面，从优化投入区域和投入结构两方面入手，不断提高公共服务支出占财政支出比重，建立公共服务投入的稳定增长机制，把新增财政收入主要用于公共服务领域，满足城乡居民日益增长的公共产品需求。　　

　　（五）重视农村义务教育事业，调动民间资本促进各地教育均衡发展　　

　　虽然我国国家预算内用于农村义务教育的经费在不断增长，但是预算内农村教育经费占全国教育经费的比例始终没有超过５０％，且农村义务教育投入增长不稳定。这与农村中小学生人数占全国中小学生人数６０％以上的现实形成巨大反差。一方面说明国家财政的义务教育投入大部分集中于城市，另一方面也说明农村义务教育投入十分不足。目前我国中央和自治区级财政成为义务教育的投入主体，“分级管理，地方负责，以自治区为主”。这一时期，应进一步完善财政教育投入转移支付制度，新增教育经费应主要用于农村，加大中央和自治区级财政义务教育投入向农村倾斜的力度，不断改善农村地区办学条件，切实提高农村基础教育生均公用经费、师生比、教师待遇、基建支出、教辅设施等方面的经费投入标准。使这些支出的绝对值和增长率都高于城市地区相应的投入，才有可能尽快实现城乡义务教育经费投入、办学条件等的统一。针对如今乡镇集中办学的现状，应设立专项资金完善教师公寓、学生宿舍、食堂、文化体育设施、校车、供暖、供气等配套设施，为农村寄宿制学校师生创造良好的学习和生活环境。对企业、个人和民间组织到农村办学、农村现代远程教育、支教行为以及名校在农村地区办分校等工作应进行政府奖励、补助、税收优惠等财政支持，引导全社会重视教育、发展教育，实现教育投入的多元化。教育与文化事业发展密不可分，文化的发展需要良好教育作支撑，教育的发展需要先进的文化作导向。财政需要采取切实措施支持文化下乡，采取政府购买服务、税收优惠、专项支持、转移支付、以奖代补等多种措施资助社区开办农民夜校、校农合作、农企合作，提升农村地区的科学文化水平。　　

　　（六）推进城乡社会保障制度的衔接，改善农民养老、医疗条件　　

　　目前城镇居民实行的城镇社会保险、社会福利、社会救济的补贴标准或报销比例均高于农村的社会保障水平。将农民纳入城镇社会保险、社会福利、社会救济“三位一体”的保障体系，取消城乡不同层次、不同水平的保障规制，是未来发展的必然趋势和目标。当前在巩固“政府资助、集体补助、个人缴费”筹资制度的同时，应提高各级财政对农村养老、医疗卫生的转移支付水平，中央和自治区级财政共同负担农村基本养老、医疗卫生服务投入，提高“新农保”、“新农合”的统筹范围和补偿标准，规范其管理方式向“社会统筹与个人账户相结合”的方式转变；在社会救济上，加大对农村救济的财政资金投入力度，建立覆盖农村的最低生活保障制度，加快救济补贴标准城乡统一的步伐；同时完善社会扶贫和社会救灾制度，坚持政府拨款为导向、社会捐赠与集体出资相结合的方式，使农村居民都能得到基本的生活保障。还可通过相关税收优惠政策、提供专项资金补助、政府采购等多种方式，鼓励个人、企业和社会团体开展农村社会保障服务，建立多元化的投入机制，为农村医疗卫生事业发展提供可靠的财力保障。　　

　　五、结语　　

　　推进城乡一体化发展，财政作为政府履行职责的重要工具，对相关工作的开展起着至关重要的作用。在呼和浩特市统筹城乡发展的过程中，市级财政作为其中的重要节点，充分发挥了资源配置、资金分配、促进农村发展等各方面的积极作用。但受现有财政体制的影响，市级财政负担沉重，县乡财政资金短缺，有限的资金更多用于基础设施建设，农村公共服务投入不足，各地发展不平衡。在今后的发展过程中，应注重发挥财政资金的杠杆作用，充分利用社会资本进行城镇化和新农村建设，使企业成为推动农业科技发展的主体，而将有限的财政资金更多地投向改善农村教育、社会保障等公共服务方面。同时根据各县乡的实际情况，整合财力，合理进行财政资金的横向调节，以促进各地农村均衡发展，尽快实现城乡一体化发展。