内蒙古呼和浩特市财政局

　　国际金融组织贷款和外国政府贷款作为利用外资的一种重要形式和改革开放的重要标志之一，不仅扩大了经济建设所需的资金来源，更重要的是从投资结构上它侧重于能源、交通等国民经济的瓶颈部门和经济发展水平相对落后地区，同时贷款在引进国际发展经验、推动制度创新和技术创新等方面也能发挥积极作用。国外优惠贷款主要包括世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、国际农业发展基金组织贷款、日本国际协力银行贷款、外国政府贷款（目前向我国提供贷款的国家有25个）和国际商业贷款等，具有利息很低、贷款期限长、部分国家还提供赠款、主要支持财政主导性项目等特点，是发达国家支持发展中国家的援助性贷款。

　　一、我市利用国外贷款情况及对我市经济发展的重要意义

　　我市借用国外贷款可追溯到1992年，为改变我市农村人畜饮水困难，利用世界银行贷款266万个特别提款权，第二期中国农村供水与环境卫生项目于1992年7月在我市土左旗、托县、原郊区建设实施，1988年底结束。三个项目旗县区在6年时间内共建造农村供水工程410处，有518个自然村、52.81万农村人口饮用上了安全卫生的自来水。同时，共修建2922座示范性农户厕所和88座公厕（校厕）。利用世界银行贷款227万个特别提款权，世界银行贷款第三期中国农村供水与环境卫生项目于1997年11月在我市和林县、武川县正式启动，2003年底结束。两个项目旗县区共建造农村供水工程214处，有261个自然村、18.79万农村人口饮用上了安全卫生的自来水。同时，共修建1119座示范性农户厕所和12座公厕（校厕）。世界银行贷款农村改水项目的实施，从根本上解决了我市农村群众的饮水困难和水质的问题，特别是地方性氟中毒地方性砷中毒病区群众的饮水问题，同时也促进了农村种（养）殖业的发展。示范性户厕的建设与水相关健康教育的开展从整体上改变了农村环境卫生状况，提高了村民自我保健意识。

　　我市自1992年开始利用国外贷款以来，至2014年底，累计签约和利用国际金融组织贷款和外国政府贷款项目23个，其中世界银行贷款项目6个，亚行贷款项目1个，欧洲投资银行贷款项目1个，外国政府贷款项目（涉及8个国家）15个。总贷款协议金额50,753万美元，折合人民币310,607万元(按现行汇率计算）。累计实际利用贷款45,896万美元，折合人民币280,837万元（部分项目正在实施中贷款没有提款报账）。我市利用国外贷款主要用于旗县区农村改水、扶贫开发、贫困教育、结核病防治、风沙治理、植树造林等项目，市本级主要用于大气污染治理、污水处理、环境改善等项目建设，这些贷款项目的实施和资金的利用，改善了我市旗县区的生态环境，促进扶贫开发，加快我市经济的发展，特别是完善城市基础设施、改善大气环境质量发挥了重要作用。借用国外贷款不但缓解了建设资金短缺问题，同时引进了国外先进技术和设备，提升了建设项目科技含量，推动了项目管理水平与国际接轨。目前，国家将80%以上的国外贷款用于支持中西部地区的发展，在这样的形势下，对于财力有限、建设资金严重不足的地方来讲，合理、有效地有效利用国外优惠贷款，对经济发展有着重要的积极意义。

　　一是有效地弥补了我市基础设施项目的建设资金不足。世界银行贷款和亚洲开发银行贷款、德国促进贷款及科威特政府贷款，贷款资金的使用领域没有具体的限制，采用国际招标，因此贷款可使用的范围较广。贷款资金既可以用于项目的土建工程，也可以用于采购材料和设备，还可以支付人工费，这样可以节省用于土建工程的国内配套资金的投入，弥补项目建设资金的不足。

　　二是充分降低了项目的筹资成本。建设项目利用国外优惠贷款，可以大大降低贷款利息和延长还款时间，而且进口设备享受免税政策，从而大大降低了项目筹资成本。例如，世界银行的贷款种类之一的软贷款，还款期限35年，宽限期为10年，利率以伦敦同业拆借利率为基础，为浮动利率。日本协力银行贷款贷款期限20年，含宽限期4.5年，年利率为1.25%；或贷款期限16.5年，含宽限期4.5年，年利率为0.75%。贷款期限和利率水平都非常优惠。

　　三是明显地降低了工程造价。由于使用国外贷款要求采用国际竞争性招标，故吸引了一大批国内外总包商、设备供应商来参与竞争。各投标单位纷纷拿出各自的看家本领，比技术、比经济实力、比质比价比服务，使得业主单位招到了优秀的企业承包工程和采购到了先进可靠实惠的设备，极大的降低了采购成本，降低了单价，从而节约了项目建设资金，降低了工程造价，提高了项目的竞争力。

　　四是引进了先进技术设备，培养了一批人才。国外贷款项目的实施，不仅引进了资金和设备，更重要的是引进了国外先进的管理经验和技术。通过国际竞争性招标，给国内企业提供了一个参与国际竞争的机会，学到了国外先进的项目管理方法和工程技术，进一步提高了我国企业参与国际竞争的能力。同时，在使用国外贷款的过程中，也培养了一批熟悉涉外项目运作程序和管理方法的管理人才。

　　五是提高了项目管理水平，杜绝了腐败行为。工程建设领域一直是我国反腐败的重点。反腐倡廉除了加强政治思想教育外，重在规范的制度建设。规范和提高项目管理水平，可以大大减少工程建设承包中的腐败行为。如：西班牙、北欧投资银行、意大利、德国促进、欧佩克、日本国际协力银行贷款、世界银行和亚行等，在几十年的开发援助项目中有一套比较完善规范的国际通行的招投标管理办法，工程设备材料采购和总承包商的选择要求国际招投标且有法律监督机制给予保障。通过贷款项目的实施，项目业主单位也深深体会到，只要严格按照规定程序发包承包，就能做到“公开、公平、公正”，就可以明显减少违规、违法，杜绝腐败。

　　二、目前借用国外贷款工作中存在的问题

　　（一）对借用国外贷款意义的认识存在局限性

　　我市借用国外贷款已有20多年，对全市经济社会发展的成效明显，但各方面对借用国外贷款意义的认识还存在着不少局限性。首先，认为国外贷款的作用仅仅是弥补建设资金的不足。不少县区政府、部门和项目单位申请利用国外贷款的主要目的是为解决建设资金的不足，而对贷款项目带来的“软效益”，如项目质量、管理水平的提高、管理体制的创新等认识不足。项目单位对借用国外贷款的积极性不如从前资金短缺时期高。一些地方对国外贷款的态度由原来的“争贷”转变为“慎贷”，甚至“畏贷”，这在一定程度上影响了我市对国外贷款的进一步利用。其次，对国外贷款项目操作程序的复杂性不适应。国外贷款项目从申报、评估、审批，到设备采购、工程发包均有严格的规定程序，国内的项目单位往往认为同样用钱，国外贷款程序复杂、过程较长、工作量大、操作费用较高，不如国内商业银行贷款方便，因而采取消极、回避的态度。此外，贷款项目审批周期较长也限制了对国外贷款的使用。国外贷款项目要经过国内和国外二道审批，中间还涉及预审、评估、移民、生态保护、招标、谈判等多个环节，因此项目从提出到实施往往周期较长，有的项目甚至需要几年时间才能完成前期工作。而一些地方政府受体制影响，项目建设一般都以当届任期为时限，项目一经提出，就要求短时间内资金到位、开工建设、任期内完工，因此与国外贷款的要求往往无法一致，造成项目申报困难。

　　（二）储备项目没有及时跟上贷款机构政策目标的变化

　　国际金融组织和外国政府在不同时期对贷款政策不尽相同。近年来，随着国家西部大开发、振兴东北老工业基地和中部地区崛起等战略的实施，今后带有扶贫目标的国际优惠贷款85%将主要投向上述地区，对东部地区的贷款将主要侧重于提升人民生活质量、促进体制改革等方面。针对国际贷款机构政策目标上的变化，我市与之相适应的项目储备还不够多。

　　（三）“规划”意识还有待提高

　　目前在借用国外贷款工作中，还不能根据社会经济发展的整体思路，统筹考虑、统一组织编制具有一定前瞻性和导向性的三年（或五年）项目滚动规划，从而无法建立科学、有效的项目筛选机制，不能及时提出可操作的项目。

　　三、我市借用国外贷款面临的新形势

　　（一）继续积极合理有效借用国外贷款的必要性

　　“十三五”期间，我市面临着促进产业结构升级、完善基础设施、扩大对外开放、加快社会事业发展、改善民生等一系列发展任务，这不仅需要巨额的资金投入，而且迫切需要深化各方面的体制改革。虽然近年来我市财政收入日益增长，但国外资金尤其是世行、亚行等国际金融组织的优惠贷款和外国政府援助贷款仍具有不可比拟的优势，除了金额大、利率低、期限长等优势外。更重要的是，国际金融组织拥有一批高水平的经济学家和精通各领域专业技术的专家，有大量的研究经费，拥有广泛的国际经验和知识，且非常强调对发展中国家提供政策指导、知识和信息服务。继续合理利用国外贷款，不仅可以弥补公共投资的严重不足，缓解财政资金集中支出的压力，国际优惠资金管理的先进性，还能够大大提高国内配套资金的使用效率，起到“四两拨千斤”的示范作用。同时，通过国外贷款项目引进的国际上先进的管理经验，还可以为我市加快制度创新、完善市场经济体制、推进政府职能转变提供重要的参考价值。总之，我市未来的发展仍非常需要国外优惠贷款的支持。

　　（二）适应国外贷款国内外环境的新变化

　　进入21世纪，随着我国经济发展水平的不断提高，国际金融组织和外国政府对我国的贷款政策发生了新的变化，对今后我市利用国外贷款也将产生新的影响。首先，我国退出了国际金融组织的“软贷款”(贷款期限非常长、利率低或无息)窗口。由于我国经济发展成效显著，从90年代末开始退出了国际金融机构的“软贷款”窗口，今后只能从国际金融机构获得“硬贷款”，使借用成本增加。利用“硬贷款”的项目存在较大的还本付息压力，使得大部分资金投向局限在具有较高经济效益的传统基础设施领域，而对国际金融机构具有较大优势的公共财政领域，则因为无法落实还款责任，而难以列入国家利用国外贷款规划。因此，如果继续按现行政策和项目运行机制操作，不改革贷款方式和还款机制，则无法拓宽利用国外贷款的领域，我市有效利用国外贷款的路可能会越走越窄。其次，援助战略发生变化。世界银行等国际金融组织对我国的援助战略已从20世纪80年代的促进经济增长与转型、推动金融部门的发展、推进实物部门的管理改革，转向21世纪的改善投资、经营环境，加快向市场经济转轨、满足贫困和弱势群体及落后地区的需要、促进环境可持续发展进程。随着国际金融机构援助政策的变更，以及我市总体经济实力的增强，今后我市在传统基础设施项目上引进国外贷款的数量将会越来越少，国际金融机构的援助目标将主要向公益性以及促进社会发展和制度变迁等领域倾斜，这为我市拓展利用国外贷款领域、促进制度创新、提升发展质量带来了新的机遇。第三，国家区域发展政策的变化。随着中央西部大开发、振兴东北等老工业基地和支持中部地区崛起等区域发展战略的提出，国际金融组织和外国政府贷款的85%以上将投向中西部和东北地区。以亚行为例，1997～2005年，79%的亚行贷款投向了中西部地区，而2006～2008年这一比例更是达到了90%以上。这为我市充分发挥中部欠发达地区优势，探索利用国外贷款新方式、新渠道、新领域提供了更多的机遇。

　　（三）我市借用国外贷款的经验和条件日益成熟

　　首先，我市与世界银行、亚洲开发银行以及一些国家的有关政府部门通过友好交流、项目合作等方式建立了稳定的合作和互动关系，同时，与国家部委等也建立了长期良好的合作关系和沟通渠道，这为我市继续利用国外贷款打下了良好的工作基础。其次，我市国外贷款项目的成功率普遍较高，效益较好，还本付息及时，在国际金融机构以及一些国家中树立了良好的信誉，保持了良好的形象。

　　 四、对合理有效利用国外贷款的几点建议

　　（一）克服短视行为，提高对国外贷款综合效益的认识

　　认真分析国外贷款对地方经济的影响，既要看到偿债压力大、风险大的实际问题，又要看到国际优惠贷款资金量大、期限长、项目管理规范严格等有利的方面，更要看到利用国外贷款项目所带来的理念、技术、知识、管理等综合效益，以及项目的示范作用和种子作用。如招投标制的实施，虽然项目单位感到程序复杂，过程较长、工作量大、操作费用较高，但在项目完工总结时，也客观地认为这一方式严密、科学，充分体现了它的有效性、竞争性、开发性和公正性。因此，各旗县区政府和项目单位要树立正确的政绩观，克服重视近期政绩的短期行为，提高对国外贷款综合效益的认识，改变对国外优惠资金不敢用、不会用、不要用的做法。结合实际和中长期发展规划，特别是即将启动编制的我市“十三五”发展规划，积极争取大量的国外优惠资金支持我市经济社会发展。

　　（二）结合中长期规划，积极做好项目前期工作

　　积极扩大对国外优惠贷款的利用，将有利于我市中长期目标的实现。当前，要根据全市国民经济和社会发展“十三五”规划以及各类专项规划的编制，集中由有关部门和专家组成的研究力量，调查研究未来几年经济社会发展中的难点热点问题，特别是关系国计民生的重大问题，结合国际金融组织和外国政府贷款政策的新动向，尽快提出有效利用国外资金的思路，重点应放在城市基础设施建设、医疗卫生、职业教育、环境保护、农林水项目等领域开展项目前期筹备工作。选择符合国家备选项目规划要求和国外优惠贷款投向的项目，积极向国家有关部门申报，争取实现“建设一批、前期一批、储备一批”的良性循环。

　　（三）总结经验，进一步提高项目管理水平

　　不断加强对国外贷款项目的“借、用、还、管”全过程管理。在项目前期准备阶段，进一步明确项目前期审查制度，对政府性外债项目，发展改革部门要严格按照投资项目审批程序进行审查项目，并由各级财政部门对项目的配套资金、还贷资金的来源和还款能力等情况进行审查落实，必要时进行评审。项目申报过程中，严格按照有关程序，落实还贷承诺制度。在项目执行阶段，加强对项目的监督检查，包括利用审计部门的力量，提高项目规范化水平，确保前期各项承诺落到实处。对进入还款期的项目，在切实落实项目单位还贷责任的同时，有关部门要指导项目单位适当利用金融衍生工具，防范因国内外经济环境及汇率、利率变化带来的偿债风险。继续加强债务管理，建立统一的政府外债信息系统，同时加强各部门统计信息的共享，及时利用信息对政府外债进行动态的监测、分析，为各级政府决策提供参考。进一步建立健全还贷准备金制度，切实化解和防范财政风险，保证对外还款，维护我市偿债信誉。

　　（四）加强引导，实现筹资渠道和筹资方式的多元化

　　随着国外优惠贷款投资重点和区域的变化，今后我市要继续扩大借入国外优惠贷款规模，必须在筹资渠道和筹资方式上有所创新。在筹资渠道上，除继续积极申请世界银行、亚洲开发银行以及各国政府的优惠贷款外，积极加强与国际金融公司、多边投资担保机构等其他国际金融组织的沟通，利用它们向私人企业投资的职能定位，加大对我市民营企业发展的投资。在筹资方式上，除借入贷款外，还要积极采取参股、发行企业债券等其他多种形式。

　　（五）实行差别化政策，探索实行新的还款机制

　　国外优惠资金在不同领域的职能定位有所不同。在基础教育、公共卫生、基本医疗、农村基础设施建设、扶贫、环保等纯公共财政领域，利用国际金融机构和外国政府贷款的目的是引进国际公共资金的投资、监管、绩效评估的方式、方法，为各部门和地方政府提高财政资金使用效率提供创新示范工程；在准公共财政领域，利用国际金融机构贷款的目的则侧重于通过借鉴国际经验，更大限度地发挥市场作用；在市场竞争领域，则以提高经济效益为目的。为此，在“统借自还”的大原则下，在不同领域借用的国外贷款应采取不同的还款机制。在本应由政府财政投资的纯公共财政领域，虽然项目本身没有还款能力，但是应充分考虑其新机制的示范效应，以及借用国外贷款可以弥补财政资金不足的作用，因此可以考虑用财政资金配合项目还款，减轻项目单位的还款压力。这与纯粹由政府财政投资建设相比，先期借用国外贷款然后由财政逐年分期偿还的方式，不但可以减少财政资金集中支出的压力，还可以让有限的财政资金支持更多公共项目的建设。在准公共财政领域，可以考虑国际金融机构和政府一起，引进国际成功的运作方式进行试点，政府财政可以适当分担一部分试点项目的还款责任，试点证明这种项目具有还款能力和可持续发展能力，再逐步转为由商业银行融资或由社会资金投资。在市场化项目领域，则让项目在国际金融市场上进行市场化运作，政府只在产业及地区投向上加以引导。