2005年财政部制定了《中央对地方缓解县乡财政困难奖励和补助办法》，决定对地方各级政府缓解县乡财政困难的工作实绩给予奖励和补助，即：对财政困难县政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对产粮大县给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。为更好解决县乡财政困难问题，２０１０年９月印发《财政部关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，这是我国首次以正式文件形式对县级基本财力保障机制作出部署。

　　　一、翁旗县级基本财力保障机制补助资金收支概况　　

　　县级基本财力保障机制是指为增强基层政府提供公共服务能力，以实现县级政府“保工资、保运转、保民生”为目标，中央财政根据地方县级基本财力保障情况实施的奖补机制。翁旗从2005年到2015年共收到缓解县乡财政困难转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金补助65251万元，其中：2005年—2009年缓解县乡财政困难转移支付29496万元，年均增长率44%，2010年—2015年县级基本财力保障机制奖补资金补助35755万元，年均增长率24%。我旗主要将补助资金用于保障人员经费、公用经费和民生方面支出，以保证行政事业单位工资津补贴及时发放、各部门机构正常运转以及三农三牧、社会保障、义务教育等民生政策有效落实。随着旗乡两级政府职能加快转变和一系列民生政策的集中实施，财政保障范围越来越宽，支出标准越来越高，刚性增支任务越来越重，财政运转困难问题逐渐突出。　　

　　　二、基本财力保障补助资金不足原因分析　　

　　根据翁旗县级基本财力保障补助收支情况分析，目前我旗基本财力保障补助资金不足的主要原因有三方面。

　　第一方面，从旗域经济发展来看，自身经济发展受限，财政自我保障能力低，资金缺口不断增大，而基本财力保障补助资金“增长乏力”。主要表现：一是主体税源缺乏，财政收入质量有所下降。翁旗整体税源零星分散，没有支柱性行业和企业，税收增长行业依托性较大。传统的支柱行业是房地产业和矿山业，近年来矿石国际基础价格持续走低，矿石品位不足，在经济下行的情况下，房地产市场持续低迷，使得传统支柱行业的税收大幅减少。同时工业企业税对地方税收做贡献率不高，新增工业企业形不成税源增长点。税收体制营业税改增值税使我旗财政收入增长空间进一步收窄，行政事业性收费、罚没收入和其他非税收入成了拉动财政收入的主体，财政收入质量持续下降。二是供养人员经费迅猛增长。翁旗财政是典型的“吃饭财政”，财政供养人口过多，人员经费居高不下，使旗财政不堪重负，在“保工资、保运转、保民生”中捉襟见肘。不断提高的工资津补贴水平，使工资性支出占比重越来越大。2005年人均年工资支出仅为1.1万元，而10年后的2015年人均工资激增到7.2万元，增长近7倍。在此期间，基本财力保障补助资金的增长十分缓慢。

　　第二方面，从上级政府和部门出台政策来看，旗县的财权与事权不匹配，地方配套资金不断增多，而基本财力保障补助资金在支出上“承担不足”。主要表现：一是“上级出政策，下级出资金”的现象普遍存在。上级政府和有关部门随意下放事权、频繁出台政策，却不安排相应资金，这种“上级点菜，下级买单”的做法，使本就困难的旗财政雪上加霜。如：我旗1985年底前被辞退民办教师需财政补助资金6146万元；退役士兵安置费政策调整后需财政增加补助资金1000万元；基层医疗卫生机构改革工资性支出5100多万元，公立医院改革需财政补助4000万元；全旗54所学校6.9万平方米危旧校舍新建改造，需资金1.17亿元。这些支出的产生都是上级出台或调整各类政策造成的，而支出的承担者却为翁旗政府。二是旗政府的事权和责任越来越大，地方配套的资金越来越多。2014年中央、自治区下达道路交通专项补助资金4599万元，需旗财政配套达5312.8万元；2014年一事一议财政奖补资金，需地方配套资金达1500万元，5年内一事一议项目地方配套资金总计已达7700万元；2014年城乡低保地方配套资金500万，该配套资金5年合计也在2000万以上。随着上级部门事权的下放和地方配套资金增加，基本财力保障补助资金却并没能相应承担起支出责任。　　

　　第三方面，从县级基本财力保障机制的核定标准来看，现阶段转移支付结构不合理，旗县财政资金绩效管理缺失，地方政府债务规模失控，而基本财力保障补助资金配套机制的调整“步调迟缓”。主要表现：一是转移支付结构不合理，专项支出种类过于分散。现阶段转移支付制度中一般性转移支付比重小，专项转移支付所占比重过大。由于专项资金使用受限，与旗县实际需要脱节，使得部分资金不能发挥出应有的效果。如何清理整合现有专项转移支付项目，规范专项资金已成当务之急。2014年翁旗一般转移支付为11亿元，专项转移支付为15亿元，而2014年全年仅工资性支出就需要11亿元，一般性转移支付仅够保证当年人员工资。二是财政资金管理不到位，地方债务风险急剧堆积。近年来，旗财政收支矛盾突出，财政资金效率低，存在着不够与浪费并存的现象。地方政府债务风险进一步扩大，如何有效化解现有债务，防范风险，已成当务之急。虽然在2013年底以前政府通过城投收储土地近1万亩，但现在受房地产市场影响，自2014年以来，却没有发生商业用地交易。翁旗地方财力有限，资金筹措困难，不但无法偿还旧债务，也没有更多财力用于支持地方经济社会发展。截至目前，翁旗地方政府性债务合计24.5亿元，2015年需要偿贷款资金本息达到4.9亿元。三是县级基本财力保障机制不完善，动态调整机制不健全。翁旗是国家级贫困旗，人口众多，自然条件和资源都相对落后，自我经济发展能力不足，财政支出主要依靠转移支付。而现有的县级基本财力保障机制转移支付补助核定标准偏低。虽然自治区在2010年制定了《县级基本财力保障转移支付办法》，明确了县级基本财力保障范围和标准，并决定建立动态调整机制，但是县级基本财力保障机制始终没有真正建立起来。2010年我旗县级基本财力保障机制奖补资金补助是4789万元，2015年为6991万元。增长2202万元，增幅仅为45%，同时期人均工资增幅为140%。　　

　　　三、完善县级基本财力保障机制建议

　　（一）努力发展县域经济，壮大主体税源，提高自我供给能力。翁牛特旗旗域经济基础薄弱，发展后劲不足，造成财政自给能力低，财政运转困难。对于这类贫困旗县，上级应给予足够的政策支持并在遵循间接调控和计划指导的基础，从顶层加强对旗域经济运行的调控，增大对旗县基础设施的投入，促进经济结构调整和旗域经济可持续协调发展，培养提高旗县自我“造血”能力，培养内生机制，支持地方经济和社会事业发展。翁旗要以夯实农业为基础，以发展二、三产业为主线，以“美丽乡村建设”“十个全覆盖工程”为契机，积极促进产好结构调整、提升招商引资质量、培育壮大特色经济、努力提高执行水平。只有旗域经济的不断发展，主体税源的不断扩大，才是解决县级财力保障问题的根本途径。

　　（二）调整转移支付结构，合理划分财权事权，减少地方配套资金。一是完善转移支付制度，合理确定转移支付项目、资金和标准。要根据各旗县不同的实际情况和具体需求，逐步提高一般性转移支付比重，降低种类繁多、零散且与实际需求有差距的专项转移支付比重。二是合理划分事权与财权，做到权责相统一。要明确中央、自治区与旗县级的事权及支出责任。明确中央对公益事业、卫生医疗、义务教育、社会保障、民生事务等方面的事权责任和承担份额。要在各级政府之间确立“谁出政策，谁拿钱”的原则。应属上级政府承担的责任，要足额安排、不留缺口。尽量不要求县级政府进行配套，不增加县级政府支出压力。在事权基本明确的前提下，要给县级政府配置相应的财力。　　

　　（三）精准测算补助标准，加强财政管理，建立完善县级基本财力保障长效机制。一是要建立和完善县级财力保障机制的政策导向，精准测算并制定奖补标准，加大县级基本财力保障机制奖补力度，适当调整收入划分，增加地方收入，增强自我保障能力。二是对类似翁旗这样的经济整体欠发达，县级基本财力保障难度大，基础设施和基础教育需求高的地区，县级基本财力保障机制的奖补力度更应加大。同时要以激励为主导，引导贫困旗县加强财政管理水平，合理编制预算，优化支出结构，提高转移支付资金使用效率，避免资金浪费。